公共政策工具研究的意义、基础与层面，本文主要内容关键词为：公共政策论文,层面论文,意义论文,基础论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2006)04-0058-04
公共政策作为当代政府公共管理一项主要功能的重要性正日益凸显。我国改革开放以来的各项改革措施、推进经济社会发展的各项工作都是通过新的公共政策选择和实施来实现的；在未来推进社会经济发展和管理的过程中，也要依赖科学地制定和实施公共政策来完成。而在公共政策过程中，政策工具的选择与设计是一项具有关键意义的工作[1]。政策工具的正确选择和科学设计本身就是顺利实现政策目标的基本保证。对于政策工具的研究不仅具有极为重要实践意义，就公共政策分析作为一门科学学科来说，政策工具的研究和理论构建也具有核心框架的重要性。
1 开展政策工具研究的意义
为了有效地制定政策，政策制定者必须了解自己可能采取的政策工具的范围，同时也需要了解在可供选择的不同政策工具之间存在的差异。在实践上，一些政策制定者对于可供他们选择的政策工具以及这些政策工具之间可能存在的差异，往往凭借某种经验的直觉。在进行政策工具的具体选择时，往往不能适当地多花一些时间来做分析的工作[2]。所以，政策工具选择在我们的决策者那里通常是基于惯性思维、基于传统，甚至是基于经验的猜测。这也常常是造成决策失误的重要原因之一。
在一些领域中，政策制定者们常常习惯于采取某些固定的、现成的政策工具来解决问题，而不再去考虑其他的政策选择。这样制定政策的习惯方式从短期来说，可能是没有闪失的选择，但却无法适应变化着的时间和环境。
即便决策者也考虑到了其他可加利用的政策工具，但是，习惯固定的决策方式往往阻碍了其他政策选择的倾向。比如，人们仍然会采取一种主观习惯的主导标准，排除了对于各种可供选择的政策工具作全方位机会成本方面的考量。举例来说，近些年来，除了一定程度的特殊性外，经济成果的考量已经成为决定性的、主导的政策标准。于是就回避了关于政策标准的其他考虑，比如：平等、公正和包容性等。而这些标准对于进行充分的政策工具的选择具有同样重要的意义。
与政策工具选择具有同样重要意义的是关于政策工具效能的考虑。(1)政策工具的效能并非总是稳定的，政策工具在不同时间跨度中的实施，其效能是会发生变化的；(2)尽管政策工具本身具有客观性，但参与政策过程的行为者对其理解方式，以及为发挥某项政策工具的影响而采取的实现政策目标的战略等，却仍然可能发生极大的差异。进一步讲，常规性并不能适应所有的情况，需要对政策工具的偶发性做更多的研究。在相应的现实政策领域，在实施某项政策工具的国家或地区中，都会出现一些人们所预想不到的情况。
在政策工具的研究中需要加以强调的因素是政策工具具有的价值属性或者说利益属性。在一般的研究文献中存在着一种技术官僚的倾向，这就是说，把政策工具选择看作一种简单的练习，即挑选一种解决政策问题的技术。实际情况可能会是相反。对于政策工具的选择，不同社会阶层的利益考虑可能决定政策工具的直接成本或者效率，甚至可能在更大程度上决定了一项政策工具的取舍乃至成败。可能发生的情况是，成本方面的考虑可能不足以推进一项政策工具的实施，政治方面的考虑却有可能利于该项政策的推行和实施[3]。
需要指出的是，在各种不同政策工具之间还存在着共时互动的作用，对此也必须有足够清醒的认识。人们常常发现，政府选择、采用的是最佳的政策工具，以实现有效的管理，结果却是遭到了挫败。其中的一个主要原因就是，决策者将政策工具看作个别的实体，并从相对孤立的状态来考察其特征效能。这种思维倾向将某些政策工具与其他的政策工具完全分离开来加以考察。现实情况却并非如此，具体的政策世界是十分“拥挤”的。一般来说，在所有的政策领域，当采取一项新的政策之前就已经存在多种政策工具了。这种“政策拥挤”意味着，任何新的干预都有可能与已有的政策形成冲突。或者说，在做新的政策选择时必须考虑到它与原有政策的协调方式。可是，长期以来，我们对于政策工具之间的协调性或者说政策工具如何互动的问题却几乎没有什么研究。从我国的实践来看，由于缺乏这方面的研究，政策之间以及政策前后不协调的问题时有发生。同时，也常常出现公共政策设计的短视性、缺乏前瞻性的情况[4]。
就实际政策过程来说，我们还需注意的是，很多有关政策工具的研究也许过多关注了政策工具“实际效能”的方面，而对政策工具的“象征性因素”没有给予适当的关注。政府所采取的政策工具总会体现出对于社会资源的调节，并因而会影响到人们的经济和社会行为。但是应该看到，公共政策工具同时还可以被认为有着很强的象征性作用。也就是说，政策工具可以向人们传递信号，告诉人们，政府正在思考什么（无论最后能否兑现）？政府的意图是什么？政府对于某些社会问题的总体看法以及公共部门可能会做出的进一步回应。比方说，当某项社会政策从测试阶段转向普遍实施计划时，意味着政府将以某种方式向人民提供有关的福利，这同时也表明了政府对处于不同社会地位公民的看法和态度。这相对于将要得到或者将被取消的实际福利来说，恐怕具有同等重要的意义。政策分析者往往没有将政策工具与其象征意义联系起来考虑，有些政府部门也可能不了解或者忽略了这一点[5]。
可见，尽管人们对于公共政策工具已经做了不少研究分析，可还有大量的任务有待完成。就我国公共政策的实践来说，尤其需要对政策工具做协调和系统性分析，还需就政策工具对于相关项目的成功和失败的影响展开研究。这类研究通常必须采取比较的方法。政策工具的分析研究必须基于广泛的基础，比如说，对政策工具不能仅仅做经济特征的分析。即便对于经济政策工具来说也需要考虑政策工具本身的政治乃至文化层面的特征。这方面研究的原因就是，政策工具的研究和选择对于公共政策成败具有极为广泛的意义[6]。
不同政府部门在决定对某种政策问题进行干预时，都有着一些可供采取的政策选择。广泛的政策选择是政策制定者所企求的，但这本身又可能成为不足之处。因为，他们对于不同的政策选择的效果缺乏科学的比较和认识。决策者所选择的政策工具会帮助他们取得成功，但也不排除会让他们陷于失败。然而，可惜的是，现有的政策研究文献很少能为政策制定者提供明确无误的指引。
在这个领域，的确存在着无数需要加以探讨的理论问题。比如，公共政策的研究者们就如何对“政策手段”或者“政策工具”加以分类，甚至至今也未达成一致。同样，关于评估政策的核心标准究竟是什么也几乎未形成一致意见；甚至在关于政策工具在政策过程中的作用这个问题上，关于究竟是政策工具本身的特征重要，还是政策工具选择过程更为重要，也尚未达成共识。因此，这方面还有大量的理论工作要做。在此之后，我们才可以说，我们拥有了一种真正有价值的关于公共政策工具的理论框架。
近年来，在公共管理领域，出于实践和理论上的考虑，人们对政策工具的研究的确产生了极大的兴趣。人们从工具的角度对公共政策做了大量的经验性的研究。与此同时，也对公共政策工具的相关理论构造做了不少尝试。但是，应该承认，这方面的研究尚未取得公认的系统成果。
2 推动政策工具研究的学科与社会基础
工具性的研究可以被看作存在于各门社会科学学科的一种研究方向。按照这一方向，所研究的问题往往涉及社会个体或者公共组织有目的地影响社会过程的方式。可以将工具性的研究归结为这样的倾向，就是将有关研究与某种政策意图或管理行为的问题结合起来考虑。
类似的工具论视野，并非局限于某一单个的学科领域。相反，这样的方法扎根于不同的学科领域。如我们观察到的，工具性的研究在经济学学科中曾经长期盛行。工资和价格政策以及社会福利、保险的水平等等，在经济学的长期传统下均被看作一些工具，其目标是为了达到某些宏观经济的效果。在法律的领域中，也存在着强烈的工具性研究的倾向。在20世纪初，一些学者认为，可以将法律看作社会控制的一种工具。此外，法律还可以被用于“社会工程”。而我们看到，作为一门学科的公共管理学的发展，同样塑造了这种工具性的倾向。
应该看到，在当前的不同学科中，工具性研究之盛行，也可以被看作是受到以下三个方面的发展趋势所推动。
(1)令人印象深刻的是，工具性的研究在一些实践性较强的社会科学学科领域中得到了更为广泛地采用和发展。在这类学科中，学者们往往与同一领域的实践者保持着牢固的联系。比方说，在大学法律系工作的教师通常会参与各类法律实践活动，反之亦然。大学和专业实践之间的紧密关系产生了关注实践问题研究的强大激励。这样的情况在经济学界对于经济学家们来说似乎也是必须坚持的。同样地，公共管理也被看作是一个保持着与其实践领域紧密联系的学科。
(2)工具倾向的发展也是政府组织对于公共管理实践知识的需求日益增长所带来的结果。随着政府公共管理职责逐渐扩张以及公共政策实施的问题变得日益复杂，在制定和执行公共政策过程中，人们对于科学和实践观察能力的要求也与日俱增。在这样的背景下，从目标和工具角度来思考问题，对于增进政策过程的质量来说，具有重要的价值。工具性研究由于关注如何将政策意图转变为操作活动这样通常难于解答的问题，因此，在这方面做出了十分重要的贡献。
(3)长期以来，工具性的研究取得了来自政治倾向方面的支持。在社会福利国家，出于对某些政策部门绩效的失望，引发了人们对政策之所以失败原因做出了解的强烈要求。20世纪80年代初，一些国家政府得出的结论是，各种政策失灵是由于对政策工具的知识不足造成的。对于政策失灵的解决方案存在于政策工具理论和学说的发展之中，也有赖于将这种理论转变成为可加应用的工具[7]。
3 开展政策工具研究的不同层面
“政策工具”的概念似乎很简单。然而事实上，对于政策工具概念的描述本身是十分困难的。现有的关于公共政策文献的研究可以为我们提供大量不同的现象，均可被看作“政策工具”。但是，它们相互之间却可能并没有什么连贯性的迹象。金融管理和金融控制可以被归类于政策工具[8]，而诸如“人力资源政策”或者“目标管理”这样的内部管理形式也是政策工具。就技术政策来说，“政策试验”被称为政策工具。对于政府组织之间关系的控制也需要取得政策工具的帮助。简而言之，“内部管理”或“内部组织”、“人力资源政策”、“政策试验”以及“网络管理”均可以被看作政策工具。从这可以得到的一个初步结论就是，“政策工具”的概念并不能对某些现象的性质提供任何信息，但却表达了一个事实，这就是，这些现象都是为了达到某一具体目标的手段。从广义上说，政策工具是被决策者以及实践者所采用，或者在潜在意义上可能采用来实现一个或者更多政策目标的手段。所以，从这个意义上讲，尽管不同领域的政策工具千差万别，但是从工具性的特征上它们之间还是有着某种共性，因而可以展开客观的研究①。一般来说，可以考虑从以下一些不同视角进行深入的政策工具研究。
(1)围绕政策工具效果的研究。我们的假定是，政策工具研究的焦点在于政策产出或政策效果的实现。政策产出指的是，由政策实施组织所产生的物质成果或者服务。当这些物质成果和服务带来了预期的影响或者社会过程时，政策成果也就显现出来了。工具性研究的核心假定就是，不同的工具类型分别构造了政策活动，同样也引发了问题和产生不同的效果。因此，对于政策工具效果的评估是在有关公共政策的经典研究中的最为重要的课题之一，在近期的公共政策研究中它也仍然处于核心的地位。
(2)围绕政策工具实施的研究。从目前的趋势来看，公共政策效果的问题不再成为唯一的关注焦点，人们也注意到了关于政策实施的实践问题。政策工具并不是“自我实施的”。政策工具应用要求有组织的努力，通常还不局限于政策实施组织的活动；还涉及到在政策实施环境中的实施者和行为者之间的互动性问题。核心的问题包括：有哪些人员参与了政策工具的应用；这些人员对于各种子过程发挥了什么样的影响；在不同参与者之间的合作是如何实现的，等等。这样的关于政策工具应用的描述是对政策效果评估的一种补充。关于政策效果的评估被认为是饶有兴趣的。然而，研究日益集中到政策实施过程上面，而不是在政策效果上。从某种理论的观点看，这种转变反映了人们对于政策环境的研究兴趣日益增长。在这样的研究中，“围绕着”政策工具的那些变数被用来作为对政策实施不同阶段的一种说明。
(3)围绕政策工具相关性的研究。按照传统的政策工具研究，对于各类政策工具总是应该做相互独立的研究。政策工具理论必须是“纯正”的。对于各种类型的政策都必须个别地加以分析研究。这种“纯正性”也应该成为政策实施实践的一条规则。换言之，在实际的政策工具的应用过程中，人们或者采取这一种类型的政策工具，或者采取另外一种类型的政策工具。按照这种观点，将不同类型的政策结合起来加以应用是政策失灵的原因之一。但是，在关于政策实践的研究中，我们发现，要在不同类型的政策工具之间进行区分是困难的。很明显，同时将两种政策工具（比方说经济激励和社会公平）和谐地应用，在政策实施的过程中有的时候是相当理想的。另外，要在不同的政策工具之间加以十分鲜明地区分也是不大可能的。一些研究者已经在致力于政策工具相关性和结合使用的研究。这样也许可以避免单一政策工具研究的单向性偏差。
(4)围绕新政策工具开发的研究。近年来，人们一直在诉诸于“新政策工具”的应用。有人甚至提到了“第2代政策工具”。这通常都是对“老”的甚至过时的政策工具的批评性分析的产物。传统的管制被认为是已经陈旧的政策工具。国外有的政策研究学者确认了5种新政策工具家族②，如：多侧面的政策工具，激励性的政策工具，指标性的政策工具，关注个人的政策工具，以及诸如交流沟通的政策工具。政策实践也要求有新型的政策工具。比如在环境政策方面，合同制在有些情况下就是一种新型的政策工具；就经济政策来说，引进“类似项目的商业导向技术激励”就被认为是一种新的政策工具。“新”政策工具的“新”要素有时并不总是显而易见的，比方说，老的发放补贴的做法也可以被看作是一种配合新政策的设计和实施。
(5)围绕政策工具动力学的研究。“工具”的概念具有相对的恒定性。不过，政策的实践表明，这在部分意义上是不准确的。多年来，政策工具一直被以不同的方式应用来达到许多不同的政策目标。所以，关于政策工具的功能应该放到与前面有关政策工具选择及其后继的影响的关联中来加以研究。政策工具的“影响”也许可以被看作对于变化的一种预测，对于政策结果的一种回应，以及目标群体对于政策的回应。“作用与反作用”的研究方式似乎提供了一种对政策工具做动力学研究的新的框架，也就是将政策工具的应用看作一种学习过程。
总之，开展公共政策工具的系统研究有助于推进公共政策分析的学科建设，也将为不同学科和社会实践领域公共政策工具的设计和实施提供强有力的方法论和理论的支撑。我们的公共政策研究者在这方面的工作仅仅是初始阶段，任重而道远。
收稿日期：2006-03-25
注释：
①从方法论上说，工具性本身意味着客观性，因为具备了可证实性。
②借用逻辑实证主义关于“家族相似”的范畴。
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