以党内民主推动人民民主——基于成都市基层民主政治建设的调查，本文主要内容关键词为：成都市论文,基层论文,民主论文,党内民主论文,民主政治建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D26【文献标识码】A【文章编号】1006-7426[2008]02-0048-03
以扩大党内民主为核心，加强基层民主政治建设，是全面建设小康社会的重要内容，是社会主义政治文明建设在成都的具体实践。成都通过不断拓展基层民主政治建设的新途径，确保权力正确行使，让权力在阳光下运行，获得了社会各界的广泛赞誉“成都方式”。
一、做法及特点
严格意义上说，成都市基层民主建设从2003年新都区木兰镇党委书记的公推直选开始的。他们坚持从抓基层民主入手，以扩大党内民主为突破口，拓展民主渠道，依法健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面进行了创造性的探索，全面推行了公推直选、民主测评、“三会”开放、“三务”公开和社会评价等一系列改革措施。
1.积极推进“公推直选”，以实现基层民主选举为目标。
2003年11月，成都市首先在新都区木兰镇进行了公推直选镇党委书记的试点工作，以此作为突破口，于2004年在全市范围全面推行。同时在充分试点的基础上又将公推直选范围延伸至区级机关、村(社区)、学校、企业、医疗卫生系统主要负责人等多层次、多方面的公推直选，用党内民主来引导和带动基层社会民主。公推直选就是党员干部通过组织推荐、党员群众联名推荐、自荐等方式报名，经过资格审查后，召开推荐大会公开推荐候选人，再召开党员大会直接选举党组织书记。目前，全市74个乡镇、86.4％的社区、93.5％的村党组织书记都是这种方式产生。①根据《中共成都市委组织部关于认真做好村(社区)党组织换届工作的通知》(成组通[2007]25号)，在各区(市)县村、社区公推直选面均应达到100％。
在工作程序上，他们主要抓住了六个环节：一是宣传发动、广泛动员符合条件的党员参与。根据有关规定，确定党组织的职位、条件、报名地点，采取组织推荐、群众推荐和个人自荐等形式，成立换届工作领导小组，在党委统一领导下开展工作，并对报名党员进行资格审查。二是对候选人预备人选公示，并组织参选人员到选区内，如企业、学校、农村等进行实地调研，向党员和群众宣传自己的工作思路和措施。三是公开推荐人选，在公推大会上，介绍参选人基本情况，参选人现场竞争演讲并回答党员群众提问，参会代表当场进行无记名投票，现场公布推荐得票情况。四组织考察，上级党(工)委或组织部根据民主推荐结果，对候选人选采取查阅资料、个别访谈和走访群众等方式组织考察。五是确定正式候选人，根据民主推荐和组织考察结果，确定候选人预备人选提交党员大会酝酿，确定正式候选人。六是依法直接选举，召开全体党员大会，直接差额投票选举产生。
2.规范开放“三会”，以构建民主决策机制为重点。
开放“三会”即开放基层党委常委会(全委会)、人大常委会、政府常务会，包括乡镇(街道)、部门的相关会议，凡议题事关全局和党员群众切身利益的，都必须全面开放。列席“三会”的代表，除党代表、人大代表、政协委员外，还包括普通党员群众和专家。列席代表前必须广泛开展调查研究；会中要反映民声，提出意见建议；会后要做好群众工作，促进决策实施。“三会”开放，使“党委、政府定”变成“党员、群众定”，决策更加符合民意。让普通群众有机会参与决策，使决策更加符合民意要求。
为此，一是规范“三会”开放办法。制定市委常委会(全委会)、人大常委会、政府常务会开放办法，对“三会”内容、形式、程序以及列席人员结构、产生方式和职责任务等进行明确规定，同时，有些地区如温江区将“三会”列席人员扩展到了民主党派、无党派人士。二是拓展“三会”开放层面。将“三会”开放做法向下延伸，区委常委会(全委会)、人大常委会、政府常务会实行开放，全面推行镇党委(街道党工委)会议开放，机关单位局务会、党(委)组会议开放，村(社区)“两委会”会议开放，并形成制度化、经常化。截至目前，全市共开放各级党委常委会(全委会)、人大常委会、政府(部门)常务会1200余次，10万余人次列席了会议，使决策由“党委政府定”变成了“大家定”。②三是完善“三会”开放配套制度。成立市、县(区)、镇(乡)咨询委员会和区域经济发展顾问团，凡涉及中长期发展规划、重大经济社会发展项目以及关系人民群众切身利益的重大事项，均先由决策咨询委员会充分论证后，再提交市委常委会(全委会)、人大常委会、政府常务会讨论决策，健全公共决策机制。
3.全面推行“三务”公开，以保障民主权利为核心。
近几年，成都市规范了党务、政务、村(居)务公开，坚持把“三务”公开贯穿于重要事务酝酿、决策、实施的全过程。以保障党员、群众的知情权、参与权、监督权为重点，积极推进区(市)县、乡镇(街道)党务公开，其内容包括党内机构设置、党员民主评议、党员发展、党员结对帮扶、党费收缴、党内重大决策以及党内其他事项等内容。积极探索建立对区(市)县领导干部的民主测评、民意调查制度，扩大测评领导干部的群众参与。逐步完善区(市)县领导干部政绩考核体系。不断拓展区(市)县政务公开的内容，建立健全主动公开、依申请公开、公开评议和责任追究等制度，进一步加强乡镇政务公开，逐步完善和监督保障机制，规范和完善公开内容、方式、程序。规范村务公开内容，促进民主管理，全市统一将公开内容划分为政务、财务、服务，事务和其他村务五大类，基本上涵盖了村级所有工作，以区县为单位，陆续建立健全和规范了在农村开展村务公开民主管理的各项规章制度，如村民代表会议制度、村民“一事一议”制度、村委会会议制度、村财务管理制度、村民自治章程和村规民约等，使村务公开民主管理逐步制度化规范化。全市2381个村全部实行(居)务公，公开面达100％，规范化率达到90％以上。③根据有关法律规范，积极推进企事业单位厂务、校务、院务、所务等公开。在内容上，除常规内容外，凡是党员群众关心的，可以“点题公开”。公开内容要进行审查，确保及时、真实、准确、客观。在公开形式上，除公开栏外，还采取发放明白卡、上门宣传等，确保公开进村入户。条件较好的地方还建立了党务公开网，通过互联网、局域网等公开。“三务”公开，提高了党务、政务、村(居)务透明度、关注度，赢得了党员群众的信任和理解。
4.创新社会评价方式，以提高基层民主监督为目的。
以扩大参评人员范围、改进评价方式、强化结果运用为重点，不断探索健全基层民主监督机制，努力提高党员群众参与民主监督的积极性。成都市探索了量化测评、第三方测评等改进和完善社会评价体系、评价标准和评价方式。
一是开展乡镇党委书记民主评议。为深入推进基层民主政治建设，加强对乡镇党委书记日常管理，根据成组通[2005]30号文件精神，全市所有乡镇党委书记均为民主评议对象。参会人员要具有广泛性和代表性，原则上不得少于300人，3万人以上的乡镇，每增加1万人，参加民主评议的人数增加20人，其中，普通群众代表不得少于50％，民主评议的内容应结合本乡镇推进城乡一体化的实际，紧紧围绕关系党员群众切身利益的民生问题进行测评。民主评议根据文件规定程序(成组通[2005]30号文件)，要严格进行，同时，配套完善镇党委书记监督、提拔、辞退等制度体系，促进对上负责与对下负责有机结合。二是全面推行村(居)事问责制。在各村(社区)推行“党员评议问责干部制度”，通过召开“村居事问责会”的形式，定期向党员、群众代表通报村居重要事务情况，凡群众认为干部履职不到位的，可向干部提出质询和问责，并要求明确履职时限和落实措施。三是深入开展“三联三评”制度。建立了10余万党员、干部、群众参加的党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联系”网络。同时，从规范评价内容、优化评价方法着手，探索建立以“镇(街)部门负责人评系统工作实绩、机关干部评班子成员、基层评机关”为主要内容的“三评”制度，实行“评官”与“评事”相结合，推进“官评官”向“民评官”转变。
二、成效和影响
实践证明，基层民主政治建设为成都经济社会的持续、快速、健康发展和构建和谐成都提供了有力保障，得到了各级党组织和党员群众的大力支持和广泛认同产生了明显效果。
首先，还权于民，发扬了党内民主。四年来，成都通过了公推直选、民主评议等不同民主实践形式，唤起了广大干部、党员和群众对政治生活广泛参与的积极性和关注度。我们多次在新都调研时了解到，如果当地政府没有把相关的政治事件纳入到人民群众参与选举等政治生活中，那么所谓的“书记”领导就别想对基层群众“指手画脚”了。虽然在现行的政治体制下，公推直选乡镇党委书记违背了党的有关规定遭受质疑，但是，从基层群众对民主发展的要求来看，这种公推直选是大势所趋，势不可挡。
其次，践行政党文明，保障了党员主体地位。党内民主是党自身发展的内在动力，只有当党员真正感觉到自己在行使权利的时候，才会对党组织产生巨大的认同感和向心力，也才会积极履行自己的义务。党员民主权利的行使程度，是党内民主建设成效的重要标志，也是政党文明的首要标志。因此，充分保障党员权利对于党内民主建设具有基础性作用。
再次，完善民主决策机制，保障了制度文明。民主决策是实现基层党内民主的关键环节，也是基层事务决策科学化的重要基础。改革和完善党的领导体制的途径之一，就是要正确处理“书记办公会”、“常委会”和“全委会”的关系。成都的实践主要集中在以下几个方面：一是逐步取消区(市)县书记办公会，重新划分决策权力。二是开放“三会”。即开放党委常委会(全委会)、人大常委会、政府常委会，让普通党员群众有机会参与决策，使决策更加符合民意要求。三是开展“三联系”制度。即党委委员联系党代表，党代表联系党员，党员联系群众，形成了金字塔状的联系网络。主要目的是收集民意，解决问题。
最后，完善党的选举制度，体现了群众满意为基本的价值取向。选举权和被选举权是党员的基本权利，也是最集中、最直接、最核心的权利。不管是从民主的内容看，还是从保障党员的权利来看，发展党内民主，就要改革和完善党内选举制度，建立党内竞争性选举制度，充分体现党员的选举意志。成都市开展基层党组织书记的公推直选，就是从选举方式的改革入手，解决基层党组织书记的权力来源问题。目前，全市74个乡镇实行了党委书记公推直选试点，86.4％的社区、93.5％的村、215个企事业单位党组织书记推行了公推直选，一批年富力强的优秀年轻人才被选拔委任当党组织书记这一重要职位上，形成了群众公认的价值取向。
成都基层民主的推行，对党内民主政治的建设，对人民群众根本利益的代表和实现，对党的执政基础的巩固和加强，都起着重要的作用，同时也给我们带来一些深层次的思考。
第一、党内民主践行效力不足。当今，民主的利弊清楚可见，民主的做法十分盛行，民主经验比较丰富，民主的体制也趋成熟，是否实行充分、有效的党内民主，这是当前基层民主政治建设的核心。如公推直选尽管有关组织部门收集的材料没有发现贿选问题，但是就笔者调研了解到在基层还存在请吃请喝问题，还有些人在底下找关系、搞串联。又如乡镇党委书记民主评议，就组织部门统计的数据显示，被测评乡镇党委书记好评率基本上都达到90％以上，只有个别乡镇书记好评率低于70％，面临着“下岗”。就我们了解有少数达到90％以上好评率乡镇书记和他们“动员式”的“画票”打钩有关。
第二、党内决策权力划分模糊。民主决策是实现基层民主的关键所在，名有“三会”，实际权力在运行中很难真正对口执行。而应该将党内决策事项进行具体分类，规定哪一类必须提交常委会，哪一类需要提交党委会，哪一类需要提交党代会，常委会、党委会、党代会的议事程序、决策程序，表决方式也应当明文规定。只有用制度化程序的刚性运行，才可以杜绝“大会解决小问题，小会解决大问题，不开会解决关键问题”的不正常现象。
第三、“选举”书记权力来源与运行困惑。这些地方搞了“公推直选”乡镇党委书记后，由书记来组阁包括副书记、乡镇长、副乡镇长、武装部长等，然后交上一级党委审批，若没有原则性的问题基本上都同意。但是问题是，党员直选了书记后，书记与党员大会、党代会、党委会的关系也变得复杂了。按照“谁授权谁负责”的原则，书记由党员大会选举产生的，选举出来的书记是否向党代会、委员会负责？党委书记与乡镇长原本是两套系统选出来的，按照党委决策开展工作的，“直选”或“公选”后，乡镇长权力被弱化了，在谁主导本乡镇工作的问题上矛盾有些突出了，导致乡镇党委、政府不协调，党政“一把手”之间的冲突比较明显。这就要求在现实政治生活中都需要理论加以说明。
三、对策性建议
党的十六大报告明确指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”为此，必须从中国国情和民主政治建设的基本规律出发，积极探索以党内民主推动人民民主的具体途径，努力开发党内现有的民主资源，推动政治体制改革和政治建设，实现高度的社会主义民主政治。
1.要深入加强民主集中制建设，使民主制度化、法制化。
党内民主的基本原则是民主集中制，它是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。这一制度也强调集中，但它不是离开民主的集中，而是建立在民主的基础上并通过民主的程序和方式实现的集中，因此，其核心和实质是民主，是党内民主的制度化形式。没有制度层面的民主就谈不上作风和方法层面的民主。邓小平曾经指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”④这是因为，民主不仅仅是一种意识、传统和习惯，它在本质意义上是一种制度，一种以体系化的法律和制度性的规范作为支撑的国家制度。人民民主的制度化、法律化是由社会主义民主的本质决定的，是实现人民的民主权利的必然要求。
通过在党内进一步加强民主集中制建设，实现党内民主制度化、法制化，它就可以带动民主集中制原则在国家政治生活中更好地贯彻执行，从而推动民主的制度化、法制化进程。
2.要切实保障党员的民主权利，充分调动全体党员的积极性、创造性。
党内民主就其实质来说，是指全体党员在平等的前提下直接或间接地参与、决策和管理党内一切事务。也就是说，要按照党章和党员权利保障条例等各项规定的实质要求，从构建和完善以党员权利为本位的党内民主制度与机制入手，大力推进以党员权利为本位的党内民主各项建设。党内民主的实现形式是多种方式的，既有直接形式民主权利的形式，也有通过选举代表、间接行使民主权利的形式，如党代会制度、党委会制度、党内监督制度、党内选举制度等，这些形式目的都是为了充分地体现全体党员在党内政治生活中的最终决定权。这就必须充分调动广大党员的积极性、创造性。“而这些积极性的发挥，有赖于党内生活的民主化。党内缺乏民主生活，发挥积极性的目的就不能达到。”⑤到了新阶段新世纪，调动广大党员的积极性、创造性更是党的事业的不竭动力。邓小平指出：“调动积极性是最大的民主。”⑥江泽民同志指出：“发展党内民主，充分发挥广大党员和各级党组织的积极性、主动性、创造性，是党的事业兴旺发达的重要保证。”⑦只有确立党员的主体地位，党员的积极性才能是持久的。
3.要努力规范党内选举制度，发挥党内民主选举推动社会民主选举。
选举与民主的关系密不可分，选举制度是党内自我更新机制中的首要地位，党的十六届四中全会提出完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。民主政治要求公民参与，而拥有选举权则是公民参与政治的主要途径。“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就等于说不要民主。不要民主就等于不要革命。”⑧没有选举，就没有民主，一国政治是否是民主政治以及政治的民主化发展程度如何，首先要看其是否拥有一套完整健全的选举制度。
在总结基层党内差额选举或直接选举经验的基础上，逐步向上一层级推广，并使之制度化和法制化，逐步创造实现党内直接选举的条件。这样，“党内民主与人民民主之间的有效互动，成为共产党领导的社会主义民主政治的重要动力资源。”⑨并积极培育这一新的生长点，充分发挥党内民主选举对全社会民主选举的示范作用、带头作用，推动人民民主的发展。
4.要加强党内民主监督，建构中国特色权力制约机制。
民主不仅包括权力的产生方式，还包括权力的配置与组合，这就涉及权力的约束与制衡。党内民主要求党内权力合理配置，不能把权力过于集中在某个人或某些人手中，以防止权力的滥用。若能够在控制国家权力核心的执政党党内实现权力约束和制衡，实现人民民主就不是难事了。邓小平指出:“我们党是执政的党，威信很高。我们大量的干部居于领导地位。在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕。”⑩目前，我们党是一个拥有7300余万党员、350多万个基层组织和长期执政的大党，如果党员之间、党员和组织之间、组织和组织之间不能形成完善的监督机制，权力就会被滥用，就会出问题，甚至出大问题。因此，在新的历史条件下，不断完善党内民主监督，建构权力制约机制，具有重大而紧迫的意义。中共十五届六中全会明确指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。”(11)这样，就能够形成完善的党内监督体系，建构具有中国特色的权力制约机制。
注释：
①中共成都市委组织部.服务党员凝聚群众为推进城乡一体的科学发展提供组织保证[Z]，2007-03-11
②李春城.实施城乡统筹，推进科学发展——在中国经济50人论坛程度研讨会上的发言[Z]，2007-06-9
③四川省村务公开协调小组办公室.全省深化村务公开民主管理工作现场会[Z]，2006-07
④邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1993.146
⑤毛泽东选集(第2卷)[M].北京：人民出版社，1991.528
⑥邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.242
⑦(11)江泽民.论党的建设M].北京：中央文献出版社，2001.515，208
⑧.王浦劬.选举的理论与制度[M].北京：高等教育出版社，2006.3
⑨林尚立.党内民主[M].上海：上海社会科学学院出版社.2002.256
⑩邓小平文选(第1卷)[M].北京：人民出版社，1994.270
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