环境税收：解决城市环境问题的有效途径，本文主要内容关键词为：税收论文,环境问题论文,有效途径论文,环境论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一引言
普遍而严重的城市环境污染是从工业革命开始的，随着工业化、城市化进程的加快，城市环境污染愈演愈烈，环境公害事件层出不穷。当城市环境污染越来越制约经济的发展时，人类开始重新认识和探索经济增长的模式。1992年里约热内卢的世界环发大会上，可持续发展作为全人类共同的发展战略而得到了确认，谋求经济、环境、社会的协调发展成为世界各国共同追求的目标。
我国作为一个发展中国家，可持续发展的道路极不平坦，我们不仅要保持经济的高速增长，还要保护城市赖以生存的环境，而我国城市环境形势却依然严峻，只有部分城市的生态环境质量有所改善，整体仍在恶化。从总体上看，城市空气污染仍以煤烟型为主，部分大、中城市出现煤烟与机动车尾气混合型污染，酸雨分布范围扩大。根据《环境空气质量标准》规定，除特殊保护区和特定工业区以外，我国城市大气环境质量应达到二级标准。但是，通过对322个城市总悬浮颗粒物、二氧化硫和氮氧化物的综合分析，70％以上的城市空气环境质量处于三级和超三级标准。据世界资源研究所和中国环境监测总站测算，全球十大污染最严重的城市中，我国就占了7个。近年来，我国城市水污染严重。1998年监测的176条城市河段中，52％的河段污染较重。据监测，多数城市地下水受到一定程度的点状和面状污染，且有逐年加重的趋势。目前，我国历年垃圾堆存量已高达60亿吨，占用耕地5亿平方米，造成的直接经济损失达80亿元人民币。全国城市现已发展到660多个，其中有200个城市陷入垃圾包围之中，且城市生活垃圾的产生量仍以每年10％的速度递增。
近年来，城市环境污染出现了新的特点：一是污染结构由工业污染向工业污染和生活污染并存过渡，后者排放总量所占的比重迅速上升；二是污染区从特大城市和大城市向中小城市转移，并出现从东部向西部转移的趋势。我国城市环境污染已经成为经济可持续发展的制约因素，积极寻求一些成本低、见效快的经济手段治理污染实是刻不容缓的事情。
二环境污染的经济学分析
环境污染是经济发展和环境保护的不协调而引发的矛盾的突出表现，这就使我们有必要从经济上寻求环境污染的根源。市场作为资源配置的一种方式，归根到底是一个价格体系，当环境资源没有被恰当地纳入到价格体系中，经济主体对利润最大化的片面追求，将导致市场不能有效地配置环境资源，即对环境资源的配置“失灵”。因此，环境污染是由对环境资源的滥用而造成的，在经济学中解释环境资源滥用的流派之一就是外部性理论。经济的外部性概念最早是由剑桥大学的马歇尔和庇古在20世纪初提出的，而福利经济学之父庇古对外部性的阐述和应用较多，因而外部性理论又被称为庇古理论。外部性的“外部”是相对于市场体系而言的，是指某项经济活动的影响被排除在市场体系之外，是一种经济力量对另一种经济力量非市场的影响。外部性有正外部性和负外部性之分，所谓正外部性是指一项经济活动给其他经济活动主体带来收益，但并未因此获得报酬。詹姆斯·米德曾就正外部性列举过一个著名的例子，这个例子涉及两个经济主体，一方是养蜂人，另一方是苹果生产者。蜜蜂要通过吸取苹果花粉生产蜂蜜，苹果产量的增加可以增加蜂蜜的产量，苹果生产者对养蜂人具有正外部性；反过来，蜜蜂在采蜜过程中也为苹果传授花粉，增加苹果产量，因此，养蜂人对苹果生产者也具有正外部性。
所谓负外部性就是指一项经济活动对其他经济活动主体造成损害，但并未承担相应的成本，这部分成本被转移到市场的外部，由社会来承担，负外部性也称为外部不经济。负外部性是造成环境污染的重要原因。典型的负外部性莫过于自由排放条件下的污染，这也是庇古发现外部性的研究实例。如果工厂排污是免费的，而安装净化设备或对污染物进行治理会增加成本，于是，追求利润最大化的企业会毫不犹豫地选择免费排污的做法。如果污染超过了环境的自净能力，社会将面临两种选择，或任由环境恶化，或对其进行治理，无论如何都将因此而承担这部分成本。而这部分成本并不能反映在价格信号中，不能直接影响企业的经济效益，因而无法通过其产品的价格杠杆来控制其排污量。如此，纵使市场这支万能的“看不见的手”，在环境的外部性上也无能为力。如果厂商行为不受市场机制的约束，环境污染就会如痼疾久治难愈。
与环境污染有关的外部不经济不仅产生于生产过程，而且也产生于消费过程。消费过程中的外部不经济是指消费者为了追求效用函数最大化，在消费过程中对环境造成损害，但并未因此付出代价。因为产品价格中只包含了通过市场机制形成的成本，无论是生产者还是消费者，都没有为使用过程中的这种副作用付出相应的代价，从而形成了消费中的外部不经济。仔细观察会发现消费过程中的外部不经济随处可见，如被消费者随意丢弃在环境中的塑料袋，造成严重的“白色污染”；又如含铅汽油的使用不仅因汽车尾气的排放污染大气，使其成为重要的流动性污染源，而且，汽油中所含的铅还会使儿童的血铅含量升高，从而对儿童的智商产生不良影响。
由于生产者和消费者从事有负外部性的活动不必为此付出代价，而是由社会为之承担相应的成本，这种负外部性便迅速扩展，城市环境污染便不断加剧。相反，一些对城市环境有益的正外部性活动因得不到补偿而受到抑制，特别是一些从事城市污染治理基础设施建设的企业，因所得低于其运营成本而步履艰难，无力运行，改善城市污染状况的步伐也就非常缓慢。
三环境税是解决城市环境问题的有效途径
既然负外部性是产生环境污染的一大根源，那么，对负外部性的矫正，即禁止外部性成本的转移就可以有效地控制城市的环境污染。庇古在研究外部性的过程中，提出对具有负外部性的经济活动征税（西方环境经济学界称之为庇古税），使其外部不经济内部化，并对具有正外部性的经济活动给以补贴，从而恢复帕累托最优。
庇古税是解决生产过程中负外部性的方法，旨在通过对产生负外部性的厂商施加一种税收实现外部成本的内部化，而税额正好等于负外部性造成的边际外部成本，即边际社会成本和边际私人成本的差额，从而使环境污染的负外部性内化到各经济主体的生产成本中，经济主体的生产成本提高后，就会将污染减少到社会所要求的最低水平，从而减少污染量。庇古税有其积极的意义，按照该税的设想，企业的外部性不经济会被充分内化到价格机制中，市场竞争的压力会迫使企业寻求更适当有效的降低成本的途径，同时还可以阻止企业过度使用本地稀缺的环境资源。但是，庇古税只是一种完全理想化的税收。环境经济学界公认，庇古税的最大缺陷是难以实际操作，主要困难是无法确定外部成本的准确值。以大气污染为例，要将呼吸系统疾病发病率上升、降低城市景观质量乃至弄脏城市建筑物等影响折合成货币，几乎是不可能的。连庇古本人在1947年谈到私人成本和社会成本的差异时也强调了补贴和征税的难度。“我们如何才能计算一个工厂排出的烟增加了多少公众用于清洗的支出？相关的知识是我们目前所无法得到的”。确定庇古税税负水平的难度使这种税几乎变得不可能实施，但西方环境经济学界还是继承了庇古通过征税解决负外部性的思想，各国在环境税的实践中转而选择次优税率，即大于污染治理成本的税率水平，迫使排污企业积极投身于污染的防治中，收到了较为显著的治污效果，基本上达到了预想的环境目标。如美国自70年代实施环境税以来，二氧化碳排放减少了20％，一氧化碳排放减少了39％，二氧化硫排放减少了42％，悬浮颗粒减少了70％。
西方一些国家还将环境税收扩展到了消费领域，对环境不友好的产品、行为征税。消费领域的外部性与生产领域相比具有分散性的特点，似乎对环境的影响是微不足道的，但无数消费者同样的行为将对环境产生巨大的损害，为此西方环境经济学界将单个消费者的外部不经济称为“微小行为的暴行”。由于消费领域的外部不经济就是以这种方式发展和累积起来的，所以对其进行治理是比较困难的。在市场经济中，只要有市场需求的产品就有市场供给，因此对消费过程中产生的外部不经济实行行政管制是无效的。最有效的方法是通过市场手段提高产品或劳务的价格，从而限制消费。但政府不能对市场价格做出规定，只能通过税收这一经济杠杆来调节。因此，消费过程中产生的负外部性可以通过税收内化到价格体系中，所以一些国家开征了针对具体产品、行为的环境税，诸如电池税、旧轮胎税、垃圾税等，又如挪威1974年开征的饮料容器税，规定对不能回收的饮料容器征收30％的从价税，这一措施使挪威啤酒罐的数量从1973年的1200万只锐减到1975年的140万只，环境效益十分明显。
四环境税收对我国治理城市环境污染的意义
环境税收自产生之日起已经有几十年的历史了，实践证明它具有明显的环境效益，OECD国家已经将环境税收作为治理污染优先使用的政策工具。通过课征环境税收来解决城市环境污染问题的意义有三方面：首先，它可以为城市环境治理筹措资金，增加城市环保基础设施的投入，特别是对一些跨地区的污染问题，效果优于分散治理，这对我国目前的城市环境污染治理尤其具有现实意义。目前我国城市的生活污水和生活垃圾基本上是免费排放，而治理费用一直由政府负担，由于建设资金严重短缺，运营资金不足，城市污水处理厂的建设远远不能满足污水治理的需要，也使已经投产的污水处理厂运转不畅。开征环境税后，就可以将城市内企业、居民因排放污水、垃圾而缴纳的部分税款用于污水处理厂的建设和垃圾的治理。同时，由于对污水、垃圾排放课征的税款大于污染的治理成本，因而治污企业是有利可图的，追求利润最大化的动机将为企业长期致力于污染治理提供源源不断的动力，也会吸引民间资本参与污水和垃圾的治理行动中，从而促进投资主体的多元化代替投资主体的一元化。
其次，环境税收具有静态效率，即在适宜的税率水平下，较之于直接管制、发售污染权等主要的环境保护措施，环境税收能够以较小的成本将刺激信号传导给企业，获得较为显著的效果。直接管制却有可能因信息不完备而确定了有损效率的环境标准，造成资源配置的低效率。发售污染权也是一项成本较低的环境保护措施，但在污染权的发售过程中会形成垄断市场，出现寻租，有悖公平原则。在我国目前城市环境污染较为严重的情况下，对排放污染的企业、居民课征环境税收，并对从事污染治理的企业、生产对环境友好的产品的企业给予税收优惠，不仅能真正体现“污染者付费”这一公平原则，而且能以较小的成本创造一个公平的竞争环境，为我国环保产业的发展扫清障碍，促进环保产业的快速成长。
最后，环境税收具有动态效率，即环境税收将对污染排放者产生持续的刺激作用。因为环境税收使外部成本充分内部化，会刺激企业采取灵活而且成本较低的手段减少污染排放量，这是较之于直接管制的又一大优点。在直接管制方式下，企业只要达标排放，继续减少污染量对企业已无益处，再不会对其产生刺激作用。这一点对于我国目前产业结构的调整尤为重要，因为环境税收将刺激企业不断加强经营管理，提高劳动生产率，从而降低产品的单位成本，还会刺激企业提高原材料及资源的利用率，杜绝浪费，也会促使企业不断追求技术进步，采用清洁技术和工艺。从总体上说，环境税收会淘汰技术落后、效率低下的企业，促进产业结构由高投入、低产出、高污染的粗放型向低投入、高产出、低污染的集约型转变，从而起到优化产业结构的积极作用。这也正是十六大所倡导的“走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。
五结语
由于我国的市场经济还不是很完善，在城市环境污染的治理过程中对经济手段的运用还很不充分，环境税收的运用就更是有限。面对如此严峻的城市环境形势，开征切实可行的环境税将开辟我国城市环境污染治理的崭新道路。而且，环境税收又是一种灵活有效的城市环境污染治理手段，其低成本、高效率的刺激作用，对城市污染的控制将起到良好的作用。但环境税收也有其适用的范围，一般来说，污染主体要比较容易分辨，污染物可以被有效计量，污染物的治理成本较易测算，符合以上条件的污染物运用环境税收控制较为有效。此外，环境税收还要与行政手段、法律手段、经济手段中的财政投资和补贴、押金、污染权交易、排污收费等手段配合使用，特别是在开征环境税收时，要与排污收费制度相互协调，对某一类污染物的治理在选择征税或收费时，要依据成本——效益原则，选择成本较低的手段实施较为有效的污染控制，这样才能从总体上缓解城市环境污染恶化的趋势。
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