服务型政府建设之现状研究，本文主要内容关键词为：现状论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、服务型政府建设的提出
建设服务型政府的口号，其理论起源应该是西方国家在政府再造中提出的建立顾客导向的公共服务的公共部门的观点。[1]这种观点认为，政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，而是为社会公众服务的管理组织。因为社会公众是提供政府税收的纳税人和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府的工作应该以顾客为导向，为顾客服务，政府应该增强对社会公众需要的回应力。
在中国加入世界贸易组织前后，中国政府推动了一场以清理和减少行政审批为重点的政府改革运动，从中央到地方，各级政府都根据世界贸易组织的要求，把过去计划经济时代和从计划经济向市场经济转变过程中制定的繁多的、不适应市场经济和世界贸易组织要求的行政审批事项能够废除掉的废除掉。这次行政审批制度改革引发了一个深层次的问题，即哪些审批事项应该废除，哪些应该保留，其标准是什么，应该根据什么来决定。这涉及到政府管什么，管多少，怎么管的问题。这实际就是要给政府一个明确的功能或者职能定位的问题。而这个问题是80年代中期我国政府改革就提出的政府职能转变的问题。政府职能定位涉及到政府和社会、企业、公民的关系问题。在计划经济时代，政府是全能的政府，社会、企业和公民都完全处在其严密而直接的控制之下。在市场化改革的进程中，政府虽然在一些方面有所让位，但是政府仍然是所有事务的决策者和管理者。在即将走向全球化的市场经济的条件下，政府必须在很多方面退出来，因为我们在加入世界贸易组织的时候，中国政府就做出了庄严的承诺。在大量减少行政审批后，我们的全能政府还应该干什么、应该变成一个什么样的政府呢？各级政府进行了积极的探索和实践。特别是2003年的“非典”出现，更加促进了人们对于政府的服务角色和服务职能的认识，建立公共服务的迫切需要成为人们的共识。各地政府也在进行加强公共服务的实践。在这场实践和探索中，人们根据我们的社会主义政府是人民的政府，是全心全意为人民服务的政府的思想，借鉴和吸收了西方新公共管理中的服务观念，提出了建设服务型政府的主张。
二、当前服务型政府建设的现状
（一）服务型政府建设的概况
目前，把服务型政府作为政府建设目标的地方政府非常多。2004年人大会上中央政府也明确提出来要建立服务型政府，各个省、市、自治区，各个地市州，甚至很多的县都提出了这个建设的目标。比较早提出建设服务型政府的地方政府是四川省的成都市。据四川新闻网2003年11月报道“成都是在全国范围内最早提出规范化服务型政府的城市”，2002年3月，市委、市政府委托的专家组到工商、公用、 公安三个部门调查研究，并且为市政府制定规范化服务政府试点工作设计指导方案，8月，市政府下发第55号文件，试点工作正式开始。[2]2003年成都市政府发布了《关于全面推进规范化服务型政府建设的意见》，在全市全面推开了规范化服务型政府建设的工作。成都市也制定了时间表，一年试点，一年推广，一年完成，一年完善。之后是南京市。在2002年的人代会上的政府工作报告中也明确提出了“要全面建设服务型政府”的目标，当年，南京市民听到的最多的词汇是“服务”、“服务型政府”、“全程式服务”等。[3]在省市自治区这个层次，天津市、重庆市都明确了建设服务型政府的任务，重庆市在建设服务型政府方面动作比较快，也比较大。它在2003年制定了《关于建设服务型政府的工作意见》和《2003年建设服务型政府工作要点》，还提出了建设服务型政府的时间表：一年重点突破，三年改革到位，五年规范完善。[4]北京市委宣传部在2003年4月还召开新闻发布会，宣武、崇文、朝阳、海淀四城区政府的新闻发言人在会上承诺打造服务型政府。[5]在省辖市州这个层次，成都、南京、大连、深圳、苏州、安庆、安阳等绝大多数地方都在认真的进行实践和探索。大连出台了《大连市关于建设服务型政府的意见》，提出从十个方面建设服务型政府，苏州确定了建设服务型政府的八个方面的措施，安庆市开展了为经济建设服务、为市场主体服务、为群众服务、为基层服务的“四服务活动”。河南焦作市的三级服务型政府建设始于2000年，目前已建立市县乡三级行政服务体系、公共财政服务体系、公共就业服务体系、便民服务体系、公共救助体系、司法服务体系和监督投诉体系等七大服务体系，基本建立起了三级服务型政府的框架。四川自贡市构建了市、县、乡、村四级便民服务网路。在县市层次，提出了建设服务型政府目标的就数不胜数，无法列举了。
总而言之，从省市自治区政府到基层政府都在三个代表重要思想的指导下，积极努力的进行服务型政府的实践。正如学者张康之指出：“在我国一些地区的地方政府中，创建服务型政府的运动也已经积累了许多成功的经验，而且在从服务型政府的理念向服务型政府的现实模式转变的过程中，提出了许多技术性支持的要求。”[6]各个地方政府都非常重视服务型政府建设，有的地方是先在一些典型的公共服务部门试点，有的地方是比较全面的推行。有的地方还通过人大的批准以增强权威性。从各地实施服务型政府建设的方案来看，目标比较明确，措施比较具体，有操作性。从实施的短期效果来看，在行政服务态度、服务方式、服务效率方面都有比较明显的效果。政府机关“门难进、脸难看、事难办”的情况有了一定的改变。
（二）服务型政府建设的基本内容
1.减少行政审批，理顺政府机构之间的关系，精简机构，切实转变政府职能
我国服务型政府建设的开端是由清理行政审批诱发的。所以，各地在服务型政府建设时仍然围绕着解决政府和社会、市场、企业的关系来进行。在理清关系的基础上确定政府的角色和职能，再根据政府职能的需要来确定政府机构的设置、政府机构权力的配置和各个政府机构应该管理的事项。由于各级政府对政府和社会、市场、企业关系的认识有差别，在进行关系理顺的时候，做法有区别，精简机构的程度有不同，政府职能转变的力度也不一样。但是许多的地方政府建设服务型政府的思路都是循着这个方向进行的。哈尔滨市政府机关转变政府职能99项，理顺职能关系136项，取消了77项政府不应该管的事务，在这样的基础上精简机构， 原来市政府工作部门70个，现在减少到47个，精简了37.8％，市直各部门内设机构总体精简20％，工作人员精简了33％。同时，将市政府机关64个部门单位的行政审批事项1191项减少了594项。哈尔滨市政府针对长期存在的审批项目过多、重收费轻服务、过于“肥胖臃肿”等现象，下决心实施创建“服务型”政府的“瘦身”行动，颇见成效。哈市政府的办事效率在“瘦身”行动中提高。目前7 区的“政务超市”已全部建成。据悉，该市政府的“瘦身”行动还在继续，行政审批事项争取再精简40％。[7]南京市政府2002年以来两次清理削减行政审批967项，市级审批已经精简了2/3。成都市对保留的行政审批项目进行削减整合，凡涉及一个部门的行政审批都做到“一站式”服务，公安局今年再度削减行政审批项目50个，占总数的42％。[8]福建省到2003年1月底，省级政府部门共减少行政审批事项602项，朝“有限政府”迈进。[9]各地在减少行政审批的基础上，对政府机构进行了改革和重组。增加了一些有利于为百姓服务的机构。没有精简行政审批事项的机构也成立了一些便民的服务窗口。如河南焦作建立了市县乡三级行政服务体系、公共财政服务体系、公共就业服务体系、便民服务体系、公共救助体系、司法服务体系和监督投诉体系等七大服务体系。南京市成立了行政效能服务中心。
2.政府工作程序的简化和服务方式的改变
简化行政程序，方便企业和群众办事，提高行政效率，使政府工作适应我国市场经济发展和广大人民群众的需要，是这一次服务型政府建设中进展快、效果也比较好的方面。
在服务型政府建设中，很突出的方面是政府工作程序简单了。与此同时，在政府服务的态度和服务的方式方法上也做了许多的改革。如哈尔滨市的“政务超市”，成都等城市的“一站式”服务、办事环节的一审一核制，安阳市行政便民服务中心的一站式办公、一条龙服务，推进政务服务便捷化。南京在全市街道和乡镇广泛推行“政务超市”、“行政服务中心”等多种便民服务方式，将原有50多个服务类别梳理成五至七个大类，集中提供政务服务；在区县和开发区推行“一站式服务”、“联合办公”和“套餐式服务”；在市级政府部门推行“统一窗口”服务。
在政府服务的方式方法上，不少地方政府都充分利用许多电子计算机技术和网络技术，开展网上办公，特别是在网上公开办事程序和办事内容，方便了群众。
在服务态度上，各级政府抓紧政府工作人员的作风政变，在建立健全各种责任制的基础上，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。不少地方政府都借鉴和引进了服务企业的顾客投诉制度，建立了行政投诉中心，对政府工作人员的服务态度进行监督和处理。
各级政府还建立了行政服务责任制，以强化政府的服务功能。成都市实行了首办责任制，安阳市的首问责任制、限时办结制、失职追究制等。通过这些制度，保证了服务型政府建设能够落到实处，见到成效，有利于切实转变政府的工作作风。
由于简化了办事程序，审批事项一次性办理，大大提高了政府的行政效率，方便了企业和群众，这些改革深受广大群众的欢迎，政府也因此提高了在群众中的信任。
3.实行行政公开，扩大群众的知情权
在现代社会，公民的知情权比什么都重要。公民的知情权与政府信息公开化，是公民管理国家事务的基础。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障，也是服务型政府建设必须着力抓好的工作。各级政府在进行服务型政府建设时都比较注意实行政务公开。苏州市在推进服务型政府建设的八个方面的工作中，第四项就是推行公开政务，建立健全政府公告制度，提高政府运作的透明度。南京市物价局还印制《市民缴费手册》、《涉农收费手册》和《企业缴费手册》发给市民、农民和企业。几乎所有提出了要建设服务型政府的地方政府都制定了政务公开的规定。如服务内容公开、办事程序公开、申请条件公开、申报材料公开、办理限时公开、收费标准公开。重庆市政府通过政务公共信息平台，使政务信息公开披露。许多地方也建立了重大决策社会听证和专家论证制度。一些地方开始建立政府决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度。关于行政审批项目应否保留、取消、改变管理方式，广州市向社会公开征集处理意见，市民可通过书面、电话、传真、电子邮件等方式，对这755项行政审批项目发表意见；[10]山东省人大常委会办公厅面向社会征集今后五年的立法项目建议。[11]而此前河南省也曾向社会征集立法项目的建议。这些事件表明，政府越来越注意向普通公众公开政府的工作，也注意听取民众的声音。
从各地政府在建设服务型政府方面的举措来看，取得的成果还是比较显著的。政府在为社会和公众提供服务方面，不仅服务的面更加广了，服务的态度贴近民众了，服务方式和方法也更加公开、简便、快捷了。这些作为是得到广大群众拥护的，也使政府在人民心中的地位有所提高，并且各地也在经济社会发展方面收到了明显的效益。而且各级地方政府的政府建设从易于操作的方面入手，使服务型政府的建设容易得到人民和社会的认同，也能够比较快的见到阶段性成果，树立了做实事、切实转变政府工作作风的务实的政府形象。
三、当前服务型政府建设存在的问题
1.对服务型政府建设的理论认识不足。 服务型政府建设对于我国来说是一项全新的任务。虽然我们提出全心全意为人民服务的口号已经时日不短。但是在计划经济的条件下，我们的政府是全能的政府，他垄断了社会的一切资源，并且用自己的行政权力进行资源的分配。在那样的时代，人民群众只能被动的听从行政权力的支配，没有任何的选择余地。随着改革开放的深入，人们才把颠倒了的政府和人民的关系颠倒过来，重新确立了正确的政府和人民的关系。随着政府权力的收缩和人民的主权意识的增强，要求政府为社会、公民和企业提供应该服务的呼声高涨起来。特别是在2003年的“非典”后，人们对政府在公共服务方面的严重缺失表示了高度的不满，社会要求政府从经济建设型的政府转变为公共服务型的政府，要求政府扮演好自己应该扮演的公共服务部门的角色。[12]但是，对于什么是服务型政府，其基本特点和内容有哪些，建设服务型政府的基本任务有哪些，以及服务型政府与传统政府的区别等等，在学术界尚属在讨论的、并且认识分歧比较大的问题。[13]由于理论认识的分歧，服务型政府建设就还缺乏明确的理论指导，各地政府提出的建设服务型政府的实践还属于摸着石头过河的探索。因此在建设服务型政府时有把它简单化的倾向，也有把什么都往服务型政府上靠的倾向。各地政府应该在实践探索的基础上加强理论研究和总结，争取在服务型政府建设的理论和实践方面都能够不断深化。真正实现理论指导实践前进、实践又推动理论进步的良性互动的态势。
2.重视具体操作层面的建设，忽略政府体制创新。 服务型政府的建设实际上是我国政府的一次根本性的转型。这个转型不仅是要告别计划经济时代的全能政府、管制政府，而且是要告别两千多年来的封建专制主义浸润的官僚主义习气严重的官僚主义的政府。可以说，服务型政府的建设就是政府的一场深刻的革命。正像专家们指出的那样：“建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。”[14]由于建设服务型政府是一场革命，因此，它需要人们从根本上改变传统的政府观念，也需要人们进行体制的创新。因为“现代服务型政府的核心工作是制度安排。”“最重要的还是科学的制度供给。”[15]从各地的措施来看，在简化办事程序、提供便民服务方面着力比较多，效果也比较好，而在体制创新、观念更新和制度供给方面则有许多阙如。服务型政府的核心应该是以公民为焦点的，应该建立政府依公民的意志而行动和公民向政府问责的制度。政府的行动路径应该是由外而内的。即公民的期望决定政府政策设计的蓝图，公民的需求决定政府公共产品和服务的供给内涵，公民的满意度决定政府政策执行的成效，公民的评价决定政府政策变迁的方向。只有着力于这些方面的制度建设，才抓住了服务型政府建设的根本。而在这些方面，我们在各个地方政府的措施中只见到了简单的政务公开、公示和听证办法，而且这些办法也没有制度化，虽然有的政府打出的什么制度。因为没有见到其具体的、可明确验证的规定，如有的政府说重大事项要公示，重要决策要进行听证会和专家论证会。但是，哪些可以算重大和重要并没有比较具体的说明，于是，政府的随意性还是很强，公民还是处于只有听命的地位。如果公共政策的制定不能形成政府与公民之间的互动和信任状态，达不到公民是行政管理的中心、政策和服务的标的的状态，恐怕难以说明这样的政府是服务型政府。各级政府建设服务型政府的着力点应该是在这里。这样说并不是说具体的操作层面的建设就不需要了，因为服务总还是要体现在具体的服务程序、服务方式和方法上。
3.服务型政府建设呈现政府热、公民冷的现象。 服务型政府建设在政府机关强调的比较多，在报纸、网络上宣传的也比较热闹。但是在广大的市民中间、在群众里边，与闻的人却非常少。笔者春节期间在四川成都随机调查了20个市民，知道成都在建设服务型政府的人只有4人，其中2人在政府机关工作，另外2人经商， 和工商、税务部门有交道，所以知道。其中5人从报纸上看到过有关报道，但不知就里。另外11人均一点都不知道。在重庆，也调查了20个市民。其中知道重庆市提出了建设服务型政府目标的有6人，其他人均回答不知道。 这样的情况说明不少地方的服务型政府建设好像还是政府内部的事情，一般公民知之甚少。服务型政府建设是为广大群众提供方便、快捷的公共服务的，应该得到群众的广泛拥护和响应才是正常的。市民的冷淡说明建设服务型政府本身并没有让他们感到政府的多大变化，更说明政府还是封闭起来进行建设，而没有把服务的供给者和消费者有机的连接起来，形成了服务过程的断裂。如果没有政府和公民的互动，服务型政府是建设不成的。另外，恐怕是因为政府的服务项目和服务内容还没有和大多数的市民相关，他们没有领受到政府的服务。不管什么原因，这样的现象是需要改变的。服务型政府的建设既是政府自身建设的事情，也是政府改变观念走向群众，建立政府与群众相互呼应和互动的事情，应该做好宣传工作，让广大公民积极参与到这场浩大的工程中来。当然，最主要的还是要让服务型政府建设真正能够为公民提供切实的、实在的服务，能够真正回应公民的需要和愿望。也就是说，建设服务型政府必须能够满足人民的需要，照顾人民的利益并且有效的保障人民的权利，使人民主动参与与政府的互动。
4.对服务型政府建设的长期性、系统性和艰巨性认识不足。 从各个地方政府提出建设服务型政府的内容和目标来看，由于注重在行政审批的精简、行政办事程序的简化、服务态度和服务方式方法的改进方面，并且在比较短的时间里就能够见到一定的效果。有的地方政府把建设服务型政府想象得过于简单，似乎这些方面做到了，服务型政府就建设好了。各级地方政府在进行服务型政府建设时还必须逐步深化认识、提高理论水平，加强建设过程中的理论指导和理论总结，只有经过各级政府及其工作人员长期、艰苦的探索和努力，才能使我国的服务型政府建设逐步取得比较理想的成果。
四、几点结论
1.建设服务型政府是大势所趋。无论是我国经济社会发展的要求， 还是来自全球化的压力，还是广大公民权利意识的高扬，都逼迫着我国政府不得不进行政府管理的变革和创新，不得不重新对自己的角色和职能进行适应时代的正确定位，对自己应该承担的任务和责任进行合理的安排。因为我们的政府必须适应新的时代要求进行自身的调整，才能保持住自己的合法地位，也才能维持国家的安全与社会的繁荣。这些已经成为中国政府和人民的共识。从各级地方政府的积极实践和探索建设服务型政府的情况，我们也可以肯定这一点。过去我们的政府改革都是由中央政府来统一的、强力的推进的。而服务型政府的建设，地方政府走在了中央政府的前面。尽管各地的服务型政府建设还有简单化等方面的问题，但是我们应该对此给予高度的评价。这至少说明我们的各级地方政府已经不是计划经济时代的纯粹听命于上级的机械的被动的机关了，他们具有了自主的创造和革新精神。而在中国这样庞大的国家里，政府的革新没有地方政府的积极探索和实践而纯粹依靠中央政府是不可能实现的。只有各级政府大胆探索才能逐步找到丰富的、适合各地特点的、多姿多彩的、服务型政府的模式。而只有多样化的服务型政府模式，才是适合中国这样的大国需要的。而只有在各级地方政府的努力探索之中，才能找到适合自己特点的政府管理模式。
2.服务型政府的建设是长期、复杂、艰巨的任务。服务型政府的建设是深层次的政府转型，服务型政府是一种全新的政府理念，也是全新的政府职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式的革命。它从根本上改变了中国管制行政的几千年的传统，也从根本上改变了计划经济时代政府的角色和政府官员的角色。服务型政府的建设又是政府和社会、政府和公民、政府和社会组织的关系和利益的重大调整。因此，我国的服务型政府的建设会面临很多的困难，这些困难不仅来自人们的观念上，而且来自于制度上，也来自于人们的行为习惯上；这些困难也不仅来自于政府官员方面，也存在于广大的人民群众中。因此，我们的服务型政府建设不会在短期内建设好，不可能三五年完成。
3.建设服务型政府的理论准备不足，建设过程中， 还需要理论工作者和政府工作人员的良性互动。目前，服务型政府建设在理论上的探索是不够的，服务型政府的概念、内涵、内容和其基本指导思想等，人们还是模糊的。理论界也没有比较一致的看法。因此，建设服务型政府就缺乏理论的指导。我们只能一边实践，一边探索，一边总结，我们建设服务型政府的目标才会越来越清晰，我们的办法才会越来越有力。但是，这既需要我们党和政府自觉而大胆的实践，也需要我们不断的针对实践中出现的问题进行理论总结和提炼。当然，也需要我们借鉴世界上政府改革和创新的优秀成果，开阔我们的视野和思路。