责任与任务：我国农村金融体制改革历程的制度解释，本文主要内容关键词为：体制改革论文,历程论文,农村金融论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农村金融改革的历史轨迹
(一)与日新月异的城市金融改革相比，进展明显不够
首先，农民贷款难、难贷款的问题没有从根本上解决。严格的利率管制抑制了农村金融资源的有效供给。农村居民居住的分散性、农业生产的季节性、农民抵押物品和信贷规模的有限性，决定了农村金融供给主体对农融资面临较高的道德风险、流动性风险、信用风险和经营成本。所以无论是国有银行、商业银行还是农村信用社等，都对农村贷款十分谨慎，小额贷款更是少有问津。
其次，农民的融资渠道和融资工具非常有限。尽管在农村地区从事银行性金融业务的金融组织的种类较多，但问题的关键在于各类组织发展的不均衡和相互之间分工协作的不协调，农村信用社在正规农村金融领域内事实上属于垄断经营(见表1)。这种高度垄断局面导致了农村金融领域有效竞争的缺失和农村金融市场的低效运行，农村信用社在农村金融市场上缺乏必要的退出机制。这使得其他的金融机构很难与其竞争，而且农村信用社可能将其经营的低效率通过浮动利率转嫁给农户，或者通过内部人的机会主义行为获得大量的租金收入(表2)。
与城市金融的股票、债券、基金、信托等多种多样的融资工具相比，农村所使用的融资工具非常有限。农民融资基本都只能去跑银行或信用社寻求小额贷款，这不仅影响效率，而且成本较高，农民的自主积极性就被大大地打了折扣。
最后，快速发展的金融市场几乎漏下农村。随着商业银行的商业化改革进程的不断发展，国有商业银行在农村地区尤其是落后的农村地区撤并机构、精简人员，仅1999～2002年的4年间，四大国有商业银行在欠发达地区和农村地区就撤并分支机构3万多个。农业银行作为服务农村的主要金融机构，在其他国有商业银行撤离农村的同时，也对农村市场进行战略性收缩，在农村的网点越来越少，其业务经营的非农化和城市化倾向愈益明显。这种银行业务的萎缩，加之证券、保险、信托业务在农村地区开展的几近空白，使得农村金融服务功能的单一性特征日趋明显，农村金融正逐渐被快速发展的现代金融业务边缘化，使本来业已存在的城乡金融二元化问题更为突出。
(二)存在着农村金融改革向体制内收缩的怪圈
随着经济改革的发展，农信社未来的改革目标定位于建立中国的商业性的社区银行(社区包括城市和乡村)。我国银行中，大银行多，但是社区性的中小银行比较缺乏，导致我国的银行体系结构不合理，难以满足中小客户的需要，将农信社建成将来中国的社区银行是大势所趋。我国目前的30000家信用社，在实质上已经成为遍布城乡的社区银行。农村信用社银行化后，它的治理结构也是逐步由合作制的模式到商业性的股份化的社区银行模式过渡。原有的社员代表大会、理事会和监事会的治理结构是不现实的。建立股份制的社区银行之后，就可以建立比较完善的公司治理结构，出资人对农信社的治理必然有更大的动力去监督。随着农村信用社转变成商业银行，它也逐渐的彻底城市化。农业银行城市化不仅仅是从地理位置来说，它们从农村搬入了城市，而且它们的业务范围也搬出了农村。而城市化后，农村商业银行的理财产品、人才引进等方面都比原来在农村先进得多。
而农业发展银行由于资金运用效益不高，主要是负责粮食收购贷款，把贷款发放给国有粮棉购销企业，提供按保护价收购农民余粮的资金需求。另外还有粮棉油深加工贷款，如今投放的大多是农副产品加工企业贷款，且集中在几家较大企业、未发放农户个人贷款，对于农民来说，没有什么直接利益。农业发展银行的作用被大大地降低。
(三)我国农村金融改革从来没有上升到国家发展战略高度
农村金融改革从没有上升到国家发展的战略高度，上至政府部门出的方针政策，下至学术界专家学者们的研究，都对其关注不够。这也就导致了社会各个阶层对于农村金融改革的忽略。政府的干预以及过多设立的管理机构，降低了办事效率，强化了农产和贷款机构之间的信息不对称，导致烦琐的借贷手续，贻误了时间。农业生产的季节性很强，往往是贷款尚未批准，需求时机已过，难以起到真正的扶贫作用。我国每年举行的与农村金融有关的学术会议非常少，只有一些农业的大学举办几场相关的研讨会。而这些研讨会不但规模和质量一般，而且很少有著名金融学专家参与。与之相对应，农村金融有关的学术论文尽管不少，但其中好的文章乏善可陈，大多数文章都是发表在普通期刊上，影响力不大，能在重要的核心期刊上发表的更是少之又少。一项工作如果没有理论的基础和推动，必然是会停步不前的。如果国家一直忽略农村金融改革的重要性，并且当所有研究农村经济的学者发现他们所研究的理论无法给他们带来利益，甚至连生活都困难的时候，他们必然会选择其他的科目。长此下去，不仅优秀的与农村金融改革有关的文章见不到，甚至与之相关的理论文章可能都会消失。
二、我国农村金融改革滞后的原因分析
(一)工业化发展目标——社会的发展模式
近年来，我国把经济发展的注意力和重点大都放在工业化的发展改革上，农村金融改革除了10年前成立农业发展银行和农村信用社从农业银行脱离以外，几乎没有任何改革。而像成立农业发展银行和对农村信用社的一些改革，也基本上只是对管理体制的一些调整，真正从提高农村金融服务水平，改善农村金融严重缺失，强化农村金融支持“三农”上考虑得很少。改革开放初期，国家大力发展特区经济，以深圳、上海、北京为代表的特区，经济有了飞速的发展。市场经济的一个基本规律就是，生产要素向效益好、回报高的行业和地区流动。多年来，农业、农村和农民的落后状况，必然导致信贷资金流失，金融机构撤离。这是大气候和宏观层面的原因。上个世纪90年代后期，国家决定工农中建四大国有专业银行向国有商业银行转轨，当时，没有考虑到农村金融建设的重要性和艰巨性，结果使四大银行成了同质性的商业银行。这就导致过分强调自身效益，忽视社会效益，在有利时，纷纷跑向农村，在无利或者微利时，又立即逃离农村，全然不顾支持“三农”的重任，不顾为国家分忧和为百姓解难。
(二)“沉默的多数”——主体行为模式
1.静态主体特征——从未进入决策层
在我国，除基层乡镇政府有一批农民干部(他们大部分以合同制干部和临时工干部的形式存在，在政治和经济待遇上低于国家正式干部)外，农民极少有参政机会，同时，在我国，各个社会群体都有自己的代言组织，如工人有工会、妇女有妇联、青年有共青团、学生有学生会等等，农民则没有自己的代言组织，这与我国农村人口占的比重是极不相称的。我国农村的生活和教育条件大都比较落后，农民获得教育发展的机会相对于城市人来说十分有限，从而在社会最高的决策层，农民只能是占有少数地位的。而且由于过去在意识形态上人为地划分先进和落后，总认为城市产业工人是领导阶级和先进力量，农民是社会主义革命和建设的改造对象和落后势力，舆论用极左意识形态解释农村各种社会现象，指导人们进行价值判断。这些都禁锢了人们的思想，封杀了农民的政治前途，其影响至今犹存。
2.动态主体特征——从不代表农民
对于农民来说，社会的决策层一直都离他们很远，他们没有话语权，力量薄弱，利益也就不会受到决策者们的重视。即使有些农民真正进入了决策层，他们也不一定能够真正为农民说话办事，在那里从来都没有真正代表他们利益的群体。从农村走向城市的大学生毕业后也大都会选择在城市里就业，而他们的目标也是为了改变自己的身份和地位。我国的户籍制度在社会管理上把同一属性的自然人强迫划分为权利不平等的农业人口和非农业人口，人为地把城市和农村分隔开来，剥夺了农民迁徙和择业自由的权利，形成了严重歧视农民的社会管理机制。于是从上到下都很少有人去真正关心农民的实质利益。
(三)政策制定者的行为模式
一个公司的决策者，他们领取高薪，就承担了一般人所没有的责任，这也就是风险越高，收益越大，而当他失误时就要负相应的责任。一个国家社会的决策者也是一样，他们取得了特殊的权利，就承担了一般人所没有的责任。农村金融的改革一直不是政策决策者们获得收益的主要路径。近些年来，全国各地的地方政府大兴土木，搞形象工程，就是为了能够在自己的业绩上加分，而不顾资源环境，很多的农田也被占用来建房建厂，农村金融的发展一直被遏制。由于官员的业绩考核目标很少是用对农村的发展贡献来考察的，所以把精力投到发展农村金融，从政治上来说收益甚微。这也是各地方农村金融发展缓慢的一个原因。经济利益是工作的原动力，没有经济利益，一切的政策都很难颁布下去。中国农村相对落后，农民收入不高，政府的财政投入也十分有限，于是为农民提供服务，搞农村金融很难有较高的经济收益。农村金融市场不同于城市金融市场，通常使以利润为导向的金融机构望而却步，更别说政策的制定者了。从世界范围来看，农村金融改革一直都是很难盈利的，所以很多国家都是把它作为一种半官半商的工作，引入一部分市场经济，国家政府还要进行扶持。
(四)无利可图——商业银行的行为模式
应该说，商业银行不愿意给农民贷款是一个普遍的现象，它的主要原因就是由于给农民贷款会使商业银行承担过高的风险，而且成本过高，收益偏低。就农业贷款而言，它的风险和收益是不匹配的，主要体现在以下几个方面：农业具有很强的自然依赖性特征，因此比一般性商业贷款存在着更大的不确定性；我国农业的产业化程度很低，加入WTO后，弱小分散的小农户面临着国际市场的冲击，市场风险增大，这使以“三农”为对象的贷款部门面临着严重的系统性风险；与普通贷款相比，农业贷款的贷款人和借款人之间的信息不对称更为严重，这是因为农户和农村企业财务制度不健全，信息披露意识差，信息透明度低，加上农村缺少资信评级机构和资产评估机构，因此，加大了金融机构甄别优质客户的难度。
农业贷款资金比较小，银行面临的交易成本较高，从而就会导致贷款的利率偏高。我国的个人信誉机制还不够健全，农村的个人诚信并不十分重要，这就使得去银行贷款的农民拥有较低的毁约成本。其次，抵押和担保是普遍贷款中最为常见的风险防御手段，但在农村可用来抵押的物品主要是农村的土地、房屋以及农机具等。一方面金额比较低，另一方面，即使贷款违约，执行成本太高，或近乎不可执行。所以当农民的收成欠佳时，银行收不回来贷款的可能性十分的高。在贷款风险加剧的同时，农业贷款的收益并没有随之增加，可以说收益与风险并不匹配。由于农业和农村生产的特性，农村金融机构反而需要承担较高的资源配置成本，包括管理、监督费用和违约损失。农村地区地处偏远，交通不便，加之农村经济主体的财务制度不健全，给金融机构的管理和监督工作增加了难度，并且农业贷款具有金额低和频率高的特点，从而很难通过规模效应实现成本节约。同时，农户和农村企业自生能力差、经济规模很小、经营状况不稳定，加上自然风险与市场风险小，从而导致较高的违约损失。
三、我国农村金融体制改革的相关政策建议
建立农村金融特区，可以为农村金融创造一个有利的政策经济环境，是解决农村金融改革的一个现实选择。
(一)应放宽资本的市场准入限制
在正规金融不能满足需求的地方，民间金融活动就有生存的空间。在我国农村地区民间借贷的类型很多，如农户间的借贷、农村企业之间的借贷、企业主与农户间的借贷、私人钱庄、民间担保等。应该放宽市场准入政策，制定《民间金融条例》，明确借贷双方的权力义务及法律责任，严格内部自律监管制度及风险防范措施，规范和引导农村地区民间金融行为，最大限度地增加农村金融覆盖面。而当这些民间资金增加时，必然会随之产生很多的问题，如果不加以控制，就会造成一些不良的后果进而损害农民的利益。所以，随着对资金市场准入的放宽，资金管理和控制就要跟着提上日程，早日建立相关的法律法规。政府应当引导和规范民间融资行为，在严厉打击高利贷和金融欺诈等违法行为的前提下，在农村金融市场引入竞争机制，有效发挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。
(二)市场准入的主体形态应当多元化
通过对制度的设计，农村可以吸引民营资本进入小额信贷领域。村镇银行、社区性信用合作组织、贷款子公司、小额贷款公司、互助银行等小型金融机构的设立，是在我国农村金融领域的创新。应该建立起分工合理的多层次、多渠道农村金融组织体系，形成商业金融、政策性金融和合作金融共同发挥作用的农村金融体系。商业性金融机构和政策性金融机构互相补充，以商业性金融为主体，中央以制度供给的方式允许私营机构以及个人和合作金融机构的成立，规范与发展民间金融组织。明晰农村金融机构的产权关系，实现自负盈亏，组建的农村商业银行可以实行股份制、股份合作制等。在对邮政储蓄机构进行改革的同时，鼓励现有商业性金融机构、金融产品和服务下移到农村，利用正规金融机构在农村的影响力推广小额信贷产品，减少农村资金向城市流动的规模。
(三)实行差别监管政策，建立独立的监管制度和体系，发展农业保险并组建农业担保公司
首先，应实行差别监管政策，促进农村金融健康发展。国际上对农村金融的监管，都区别于城市金融，实行差异化的监管原则和评价考核体系，对农村金融不单纯以自身经济效益、盈利性多少为标准，不用城市金融的评价标准去评价农村金融。因此，对农村金融资本充足率、风险防范措施、经营绩效的评判等，必须根据其业务特点，实行特定的价值评判标准。
其次，要建立独立的监管制度和监管体系。监管制度的设计要与监管目标、监管对象和监管环境相匹配，应该有合理的市场准入政策，允许适度的市场竞争，鼓励农村金融创新以及特殊的农村金融风险处置机制的建立。多数国家的农村金融机构有专门的法律来规范其运作模式，而不用遵守一般商业银行的法律法规。如美国联邦土地银行，其监管机构是美国联邦信贷委员会，而不是美联储。事实上，农村小型金融机构实行的是内部人控制或关系人控制，他们可以设计出很先进的管理方法，如农村合作组织互保、管理层以收入质押经营等。因此，银监会在监管中首先应尊重他们的原创性，监管的主要思路应定位在科学引导，而不是管人、管事、管机构上。
再次，要分散农业风险，就应该发展农业保险。农业保险是分散农业风险的重要方式之一，要加快农业保险制度建设，制定政策性农业保险法律和法规，研究组建农业政策性保险机构，把农业保险纳入农业和农村经济发展的总体规划。建立健全适合农村特点的政策性保险、商业性保险、相互保险和合作保险及再保险等多种形式的保险体系。要建立农村金融风险补偿机制，建立中央和省级农业信贷风险基金，对金融机构开展国家鼓励的低收益高风险农业贷款业务，提供利差补贴和损失弥补，发挥对农业经济的补偿作用。
另外，还应组建农业担保公司，解决融资难的问题。发展农业担保公司的实质，就是要建立和完善农村风险转移和分担机制。世界上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题，通行做法是成立专门的担保公司，实践证明也是一种有效的模式，很值得我国农村金融借鉴。要根据农户和农村中小企业的实际情况，研究实行多种形式的抵押、质押办法，建立多种形式的农业担保机构和农业担保基金，拓展农村担保业务，切实解决融资难的问题。
(四)决策者得到相应的收益
要加快农村地区利率市场化的改革步伐，以确保农村商业性金融机构的收益能覆盖其面临的风险，实现农村金融机构的可持续发展，必须使决策者也会随之得到收益。与此同时，还要加强产权制度改革，完善农村金融机构的法人治理，形成有效的激励约束机制。20世纪90年代以来，存在农村地区的国有商业银行分支机构和农村信用社的关系贷款问题，农村合作基金会的滥用集体资金问题以及部分地区农村政策金融的资金挪用问题，根源都在于这些农村金融机构的法人治理结构不完善，出现金融机构管理层内部人控制和地方政府外部人的行政干预。如果法人结构明确，当权者就可以名正言顺的取得利益，起到了激励作用。政策制定者参股合作社，也可以使他获得收益。股份合作制信用社是一种农户和农村个体私营企业按章程或协议，以资金使用权作为股份，自愿组织信用社，基本实行民主管理，按股分红，并留有公共积累的企业法人，它将股份制与合作制的特点糅合在一起，既保持了合作制民主管理，提取公共积累，为社员服务的基本内核，又吸收了股份制考虑投资人利益的优点，产权明晰，主体确定，权责分明，具有自我约束力，是一种新型的混合经济组织。如果决策者投资合作社，成了法人，那么他自己也就有积极性和动力来做好合作社了。
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