城市土地节约利用法律制度：现状、问题与对策，本文主要内容关键词为：法律制度论文,对策论文,节约论文,现状论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
节约用地有狭义和广义之分，广义的节约用地包括狭义的节约用地和集约用地两种。狭义的节约用地，是指尽量少用地，严格控制新增用地，谨防多占少用、占而不用；集约用地则旨在提高已利用土地的使用效率。本文所指的节约用地，是指广义的节约用地。
城市土地节约利用的内涵可以理解为：以合理布局、优化用地结构为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理途径，不断提高土地的使用效益。①城市土地节约利用法律制度则是指为了实现城市土地节约利用法的目的和任务，根据城市土地节约利用法的基本原理和基本原则所制定的、调整特定城市土地节约利用社会关系的一系列法律规范的总称。
城市土地节约利用法律制度是由多项制度组成的制度体系，其每一种制度的对象、功能、性质和适用阶段是不同的。从不同的角度，可以对城市土地节约利用法律制度作如下区分：(1)根据制度适用对象的不同，可分为城市土地节约利用共同适用制度、工业用地节约利用制度、商业用地节约利用制度、交通等公共事业用地节约利用制度等。(2)根据制度功能的不同，可分为预防性制度、基础性制度、治理性制度等。其中预防性制度主要包括规划制度、行政许可制度、合理用地评价制度等，基础性制度主要包括监测制度、标准制度等，治理性制度主要包括限期治理制度、高耗地产业淘汰制度等。(3)根据制度性质的不同，可分为政府管制制度、市场调节制度、社会调整制度等。其中政府管制制度依据管制手段的性质、适用条件、功效的不同，又可分为强制性制度和非强制性制度。(4)根据制度适用阶段的不同，可分为行为前适用制度、行为过程中适用制度、行为后适用制度、行为全过程适用制度等。
一、城市土地节约利用法律制度的现状
目前，我国尚没有一部统一的土地节约利用法。有关土地节约利用的立法主要散见于一系列有关土地的法律、法规、规章以及国家规划、国际条约与协定中。此外，各级地方人民政府根据国家有关法律并结合本地区实际情况，也制定了相应的实施办法、实施细则等。现就我国宪法、法律、行政法规、部门规章等规范性文件中有关城市土地节约利用的规定介绍如下。
1.宪法。宪法是国家的根本大法，由全国人民代表大会制定和修改，具有最高的法律效力。城市土地节约利用的相关规定不得与宪法相违背，并且要以宪法关于节约利用土地的精神为指导。1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”《宪法》这种节约利用土地的规定成为其他有关土地节约利用立法的依据。例如，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第1条就规定：“为了……合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”
2.法律。法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文件，其效力仅次于宪法。目前，我国调整土地节约利用关系的法律主要有《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产法》、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）等。《土地管理法》作为土地利用方面的基本法律，对土地的节约利用作了较为详细的规定。除了规定要“合理利用土地”外，该法第3条更是将“十分珍惜、合理利用土地”的基本国策以法律形式确定下来。除此之外，《土地管理法》第4条、第9条、第22条、第24条、第36条均对土地节约利用作了比较具体的规定。
3.行政法规。行政法规是作为国家最高行政机关的国务院制定的规范性文件，其效力仅次于宪法和法律。我国有关土地节约利用的法律规定主要是以该种形式存在的，这是由土地作为一种公共财富，国家须对土地进行宏观调控和全面管理的客观条件决定的。我国有关土地节约利用的行政法规主要有《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》等。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第1条规定：“为了……合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例。”该条例旨在通过改变我国城市土地无偿使用制度，扭转因无偿利用而导致土地利用效率低下、浪费土地的现象。《城镇土地使用税暂行条例》第1条就规定：“为了合理利用城镇土地，调节土地级差收入，提高土地使用效益，加强土地管理，制定本条例。”该条例旨在通过税收这种宏观调控手段达到促进节约利用土地的目的。
4.部门规章。部门规章是国务院的组成部门及其直属机构在其职权范围内制定的规范性文件。我国有关土地节约利用的部门规章主要有《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地计划管理办法》、《闲置土地处置办法》、《工业项目建设用地控制指标（试行）》、《开发区规划管理办法》等。《土地利用年度计划管理办法》旨在严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地总量，运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式的转变，提高土地集约利用的水平。《建设用地计划管理办法》第1条明确规定其目的在于贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。据此，该办法第4条规定：“国家每年下达的建设用地计划中占用耕地指标，是国家指令性计划指标，并作为考评各级人民政府负责人落实保护耕地目标责任制的主要依据。”《工业项目建设用地控制指标（试行）》第1条明确规定：“为认真贯彻落实‘十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地’的基本国策，促进建设用地的集约利用和优化配置，提高工业项目建设用地的管理水平，制定本工业项目建设用地控制指标。”为促进开发区土地的合理利用和各项建设的合理发展，我国于1995年颁布《开发区规划管理办法》，对开发区的土地利用规划作了具体规定。
二、城市土地节约利用法律制度存在的问题
综观我国现行城市土地节约利用法律制度，我们可以发现其存在以下几个方面的问题：
（一）城市土地节约利用制度的设计理念和原则存在的问题
1.城市土地节约利用制度的设计理念无法适应城市土地节约利用制度设计面临的挑战。在发达国家，城市土地节约利用制度的设计理念已从应付资源危机而实行节约和缩减转变为以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标。在我国，现行城市土地节约利用制度的设计理念仍停留在应付资源危机阶段，土地、经济、环境相协调的综合规划和决策体制尚未建立，这一理念显然无法适应城市土地节约利用制度设计面临的挑战。目前，我国土地节约利用制度设计面临的挑战主要表现为：水土流失严重，土地荒漠化加剧，耕地退化、盐渍化发展突出，非农业建设用地大幅度增加、浪费严重以及农用地锐减等。针对这一形势，城市土地节约利用立法的理念和原则必须转变到以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标上来，建立土地、经济、环境相协调的综合规划和决策体系。
2.计划经济色彩明显。现行立法规定带有较明显的计划经济特征，没有反映出市场经济条件下的管理理念，缺乏强制与激励相结合、政府、市场与社会调节相结合的有效机制，忽略了政府的合理定位问题，从而影响了城市土地节约利用目标的实现。
3.制度设计不协调、不系统，缺乏统筹。这主要表现为：制度设计未统筹考虑城市土地节约利用制度改革的阶段性目标与总体目标的关系、直接节约利用与间接节约利用的关系、集中节约利用与分散节约利用的关系、重点管理与分类管理的关系；制度设计偏重居住、商业用地节约利用，忽视工业、交通用地节约利用等。
（二）城市土地节约利用政府管制制度存在的问题
1.计划经济色彩明显。现行城市土地节约利用政府管制制度带有较明显的计划经济特征，没有全面反映出市场经济条件下的管理理念。
2.经济激励机制欠缺。目前，城市土地节约利用政府管制制度基本表现为行政强制实施的特征。虽然在20世纪90年代以后，城市土地节约利用政府管制制度的实施已逐步转向行政强制实施与经济刺激的结合，但行政指导机制和行政合同机制仍然只是个别特例，还没有制度化。
3.政府管制体制有待完善。城市土地节约利用政府管制体制不健全，政府的城市土地节约利用管理定位不准。
4.城市土地节约利用强制性制度设计不协调、不系统，缺乏统筹。
5.存在“政府失灵”问题。在认识水平不高、方法不完善、信息不充分的情况下，还容易出现“政府失灵”，直接影响城市土地的节约利用。
（三）城市土地节约利用市场调节制度存在的问题
我国传统的城市土地节约利用法律制度忽略了市场调控机制的作用，即使采用了一定的经济刺激措施也主要是依赖行政体制实施的，明显带有计划经济的色彩。这种现状与立法背景有一定关系。我国城市土地节约利用法律体系中大量的法律、法规、规章都制订于计划经济或由计划经济向市场经济转型时期，在这样的背景下城市土地节约利用立法当然无法体现出对市场机制的灵活运用。随着社会主义市场经济体制的建立，城市土地节约利用法律制度暴露出不少弊端，主要表现为：缺少城市土地节约利用交易市场，缺乏价格信号，土地开发、利用和配置的经济合理性缺乏依据，计划存在一定的盲目性；缺乏市场流动性，难以实现土地的优化配置，难以提高土地的使用效率；缺乏市场激励，难以有效地调动市场主体节约土地的积极性。
（四）城市土地节约利用社会调整制度存在的问题
城市土地节约利用社会调整制度根据调整主体的不同，可分为政府机构土地节约利用管理制度、公众参与制度等。现分述如下：
1.政府机构土地节约利用的现状与问题。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》对土地的节约利用作了明确的规定，产生了一定的效果。尽管我国政府机构土地节约利用工作取得了初步的成效，但是由于观念、制度、体制等因素的影响和阻碍，使得这方面的工作仍存在和面临一些突出的问题，亟待解决。这些问题主要表现为以下几个方面：(1)政府工作人员的土地节约利用意识还比较淡漠，对浪费土地的现象往往视而不见；(2)土地节约利用自我管理制度不健全，如缺乏土地节约利用的考核奖惩制度、统一的宏观管理协调制度等；(3)整个政府土地节约利用工作基础薄弱，没有相应的机构和专门的人员负责此项工作，更没有相应的规划和政策作为指导；(4)尚未建立起适应市场经济体制要求的政府机构土地节约利用新机制。
2.公众参与城市土地节约利用制度的现状与问题。公众参与制度是符合城市土地节约利用管理特点的一种富有成效的制度，在国际社会和各国的理论与实践中具有十分重要的地位和作用。许多国际法文件如《世界人权宣言》、《公民政治权利公约》、《环境与发展宣言》、《21世纪议程》等都为公众参与提供了国际法依据，公众参与作为实现可持续发展的重要手段已获得世界各国的认可。许多国家的城市土地节约利用法律也对公众参与作了具体而明确的规定。
我国在以往的立法中虽然对公众参与也有一些规定，但公众参与制度并未真正建立，现行立法中存在的问题也十分明显。这些问题可以归纳为以下几类：(1)公众参与的主体地位不明确。有些相关部门以公众缺乏专业知识为借口，堂而皇之的漠视公众意见，公众的监督权受到蔑视，导致公众参与被动性强、参与度不足、效果差。公众参与度不足体现为各种团体和部分公众参与的身份没有明确界定，缺乏主动参与的渠道和信息支持。(2)公众参与的形式单一。从参与的内容来看，主要是参与宣传教育，对决策的参与不够重视；从参与的过程来看，主要侧重于事后的监督，事前的参与不够。即使是参加听证会或论证会，与会人员的社会阶层和人数也是由组织者自行决定的，从而常常引发公众对与会代表身份的质疑，削弱了听证会、论证会的公正性。其实，真正的公众参与应包括预案参与（公众在城市土地节约利用政策、规划制订过程中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与（公众对城市土地节约利用法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程的参与）、行为参与（公众“从我做起”自觉实施城市土地节约利用的参与）和末端参与。只有这四个参与有机结合、同时运作，才是完整的公众参与，才能通过公众参与实现城市土地节约利用的管理目标。(3)公众参与缺乏程序保障且参与成本过高。目前，我国有关公众参与的立法多限于一些原则性的规定，未能从法律机制、经费保障和操作程序上加以细致规定。(4)社会团体特别是非政府组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限。这些组织大部分还是自上而下的、由政府扶持的官办型民间组织，真正由民间人士发起成立的自下而上的草根型民间组织寥寥无几，而且每个组织的会员人数最多也不过几千人，民间组织的资金数量更是有限。这与发达国家非政府组织数量之多、规模之大、资金实力之雄厚都有很大的差距。我国非政府组织受数量、规模、资金的影响，在城市土地节约利用中的作用也显得十分有限，主要表现为：在公众中的知名度、认同度不够，对政府的决策影响力不大，对企业等对城市土地节约利用有较大影响的主体无法给予太多的制约，在维护公众土地节约利用权益上没有起到应然的作用，在国际土地节约利用事务中几乎没有什么影响。②(5)信息不对称，信息公开不充分。公众对城市土地节约利用不重视的一个很重要的原因是信息不对称，一般公众无法获取足够的信息。若信息不公开，公众参与就只能是一句空话。目前，我国的信息公开制度也存在明显缺陷，政府机构和政府官员事实上垄断了公共信息，并依靠信息垄断实现了决策权垄断。企业土地节约利用信息披露制度的缺乏，也导致公众难以获取相关信息。
（五）城市土地节约利用技术创新制度存在的问题
1.缺乏有效的土地节约利用技术创新激励制度。我国的传统体制和指导思想强调精神奖励，轻视物质奖励；强调国家、集体和个人利益的一致性，常常用政治激励代替经济利益，无视个人利益。这样的奖励方式虽对社会有利，但从根本上打击了个人创新的积极性，实际上也有违人的经济理性。虽然这种激励能起到一定作用，但不可能成为一种普遍性的激励措施。事实也说明这种激励制度具有局限性，主要表现为以下几个方面：(1)产权激励机制不完善。一方面国有企业产权不明确导致企业缺乏创新压力与动力，作为产权代理人的经营管理者，其行为附加了更多的行政因素，因而往往偏离市场轨道，从而也偏离了效益最大化的轨道；另一方面，我国对知识产权的保护不力也削弱了企业的科技创新动力。(2)市场激励机制不完善。企业对市场信息不敏感，且技术创新在短期内不易取得实效，从而导致企业不关心技术创新，使得市场对企业的调节作用大大削弱。(3)政府对技术创新的支持不力。这主要表现为：1)政府对相关新技术发展的财政投入极为有限；2)政府未能促进建立健全科技投资风险规避机制，这限制了金融业的相关投资；3)科技政策的指导思想存在误区，片面注重高、精、尖技术的研究与开发，而对发展循环经济急需的土地节约利用技术的研究、开发、示范和推广支持不够，从而阻碍了技术创新。
2.土地节约利用技术创新系统不健全。这具体表现为：(1)企业的技术创新主体地位尚未真正确立。总体而言，我国企业规模普遍偏小、技术薄弱、人才缺乏、资金实力不足，这导致企业技术创新能力不足、创新组织机制不完善。(2)技术创新涉及多个部门、多个环节，虽然在部门内部已经形成了相当的力量，但产、学、研之间仍缺乏密切合作，没有形成合力；创新过程的各个环节相互脱节，没有形成有效的运行机制。(3)服务体系尚未形成。在技术创新和科技成果转化的活动中，对资源能力有限的企业特别是中小企业而言，中介服务体系的支持和帮助是不可或缺的。但就目前而言，这些中介机构普遍存在各种问题，综合服务效能未能发挥出来，难以为企业的技术创新提供全方位的优质服务。③(4)创新系统要素欠缺。技术创新过程是将投入物转化为产出物的过程，资金、人才、信息等都是这一转化过程的要素。我国企业技术创新进展缓慢、成功率不高，与这些要素的欠缺有直接关系，具体表现为创新投入不足、创新人才缺乏、企业信息能力差等。
3.政府与市场的互动关系尚未确立起来。社会主义市场经济体制尚未完善，而传统的计划经济体制的惯性还在起作用。这主要表现为：(1)在有些方面，政府仍干预过多，尚不能自如地行使宏观调控职能；(2)市场在配置资源方面尚显得乏力；(3)市场需求的拉力不足，而政府的推力又未能很好地发挥作用。④
（六）城市土地节约利用法律责任制度存在的问题
我国有关土地节约利用的规定呈现出不同的类型，有些是宣誓性的口号，有些是原则性的精神，有些则是具体的规则。对于前两种情形，很多情况下法律、法规没有规定相应的法律责任条款，相关责任人只需承担道义上的责任。例如，对于违反《土地管理法》“十分珍惜和合理利用每寸土地……”的基本国策的行为，就没有相应的法律责任条款，这直接影响到土地节约利用的实现。同时，现行法律、法规中已有的包括行政责任、民事责任、刑事责任在内的各种法律责任规定也有不足之处。例如，法律对非法占用未利用地等行为的行政责任未作明确规定，从而不利于土地的节约利用。
三、完善城市土地节约利用法律制度的对策
今后，深化我国城市土地节约利用法律制度改革的总体取向应是在土地、经济、环境综合决策的理念下，将城市土地节约利用市场调节机制、政府调控机制、社会调整机制三种机制有机结合起来，建立高效、科学、合理的城市土地节约利用制度体系。根据深化我国城市土地节约利用法律制度改革的总体取向，针对现行制度存在的问题，笔者试提出如下对策：
（一）转变制度设计理念和原则
城市土地节约利用制度设计的理念应从应付资源危机而实行节约和缩减转变为以提高效益、减少污染、改善生活质量和改进公共关系为目标。制度设计应遵循的新原则应该包括统筹兼顾原则、分类管理原则、重点管理原则、混合调整原则、土地、经济、环境综合决策原则、集约利用原则等。
统筹兼顾，是指城市土地节约利用法律制度创新要处理好以下几个方面的关系：(1)统筹考虑和规划整个社会经济发展的速度、结构、布局和土地供给，增强土地对经济的支撑力；(2)统筹考虑城市土地节约利用制度改革的阶段性目标与总体目标的关系；(3)统筹考虑直接城市土地节约利用与间接城市土地节约利用的关系；(4)统筹考虑集中城市土地节约利用与分散城市土地节约利用的关系；(5)统筹考虑城市土地减量化、再利用、资源化之关的关系；(6)改变偏重居住、商业用地节约利用而忽视工业、交通用地节约利用的现状，统筹考虑工业、交通、居住、商业用地的节约利用。
分类管理原则，是指根据不同行业用地性质的差异，分别实施管理的原则。分类管理原则的核心就是对不同行业区别对待，采取不同的措施，实施不同的管理。分类管理原则贯穿于各种管理规定、制度和标准中，主要是指区分工业、交通、居住、商业等不同行业，分别制定政策。该原则具体包括以下几个方面：(1)工业用地节约利用，即工业部门土地节约利用应实行技术进步与调整行业、产品结构相结合。这主要通过修订土地节约利用设计规范、实行土地利用审计和报告管理等来促进工业部门的土地节约利用。(2)交通用地节约利用。这主要通过改进城市规划和交通体系、优先发展快速公共交通、建立智能交通系统等来促进交通土地节约利用。(3)居住、商业用地节约利用。这主要通过推动既有建筑土地节约利用改造、严格执行建筑土地节约利用设计标准、制订鼓励生产和使用节地型住宅的经济激励机制等来实现居住、商业用地的节约利用。
重点管理原则，是指根据不同行业用地性质的差异进行综合考虑，将某行业、某地区、某部门确定为重点管理对象，在立法上作出更为严密、细致的规定，在管理上实行更为严格的要求、投入更多的力量，在技术上集中力量、重点攻关。这是基于全面系统管理基础上的管理，是对全面系统管理的发展和深化。换言之，在实施全面系统管理时，应分清主次，把握主要矛盾和主要问题，抓住重要管理环节和关键之处，实行主次不同、轻重缓急有所区别的管理。重点管理的内容主要有重点环节管理、重点行业管理、重点区域管理、重点方法管理等。重点环节管理，是指对城市土地节约利用管理全过程中的某些环节或某个环节的某些具体方面实行特别控制；重点行业管理，是指对重点用地行业或城市土地节约利用潜力大的行业实行特别控制；重点区域管理，是指对土地紧缺或环境污染严重的地区实行严格控制；重点方法管理，是指对城市土地节约利用管理中的某些方法予以特别强调和要求，使其真正产生有效的结果。
混合调整原则，是指综合运用政府管制、市场调节、社会调整等不同手段对土地节约利用社会关系进行系统性的调整。其具体内涵体现为：(1)法律机制的运行不再是以政府一元化的模式为前提，而是以包括政府在内的社会多元主体的参与为基础；(2)综合运用强制、指导、经济刺激、市场调节、社会参与等多种手段，对涉及城市土地节约利用关系的调整由强制的直接介入转变为直接的管制与间接的促进和引导相结合、由消极被动的救济和修复转变为积极主动的引导和鼓励。
土地、经济、环境综合决策原则，又称综合效益最大化原则，是指在土地利用时，应当兼顾经济效益、社会效益与环境效益、内部效益与外部效益、近期效益与长远效益以实现土地利用综合效益的最大化。总体效益的最佳表现为在城市良好的生态环境条件下城市土地整体功能最大化、用地结构与布局合理化、城市经济效益与社会效益最高化。
集约用地原则旨在提高已利用土地的使用效率。这一原则要求城市土地利用由过去以增量土地供应为主转变为以存量土地供应为主，由过去以城市土地平面利用为主转变为平面与立体利用并重，并且在土地用途确定的情况下，将有限的资源配置给对土地利用效率最大化的使用者，使其得到相应的良好区位，以充分发挥城市土地利用的效率。在实践中，应通过有效的城市土地优化配置机制，选择耗费最少、产出最大的土地使用者。
（二）完善城市土地节约利用的政府管制制度
1.完善城市土地节约利用管理体制。较为完善的城市土地节约利用管理体制应该包括以下几个方面的内容：(1)在各级政府设立土地节约利用管理机构并赋予其相应的职能；(2)建立起政府土地节约利用管理机构与相关政府部门之间的工作协调机制；(3)建立起管理、服务、监测、统计四位一体的政府土地利用管理机制。
2.改革政府管理方式。我们要改变过去以行政强制为主的管理模式，实行以经济激励手段为主的行政强制、经济激励、行政指导、行政合同四种机制有机结合的管理模式。
3.合理界定政府土地节约利用的职能和地位。城市土地节约利用具有公益性，对于城市土地节约利用，政府必须起主导作用。政府在城市土地节约利用领域的主要职能应包括以下几个方面：(1)制订土地税收等经济政策，强化市场信号；(2)制订土地节约利用的政策、法律、规划和标准；(3)提供信息服务，包括公众宣传、教育与培训等；(4)资助和鼓励城市土地节约利用技术的研究、开发、示范和推广等。
4.改革现行城市土地节约利用的政府管制制度，坚持体现市场经济特征的管理理念和统筹协调、系统化、可操作性原则。根据这一理念和原则，从优化存量土地供应、提高存量土地利用效率、控制增量土地供应的角度，确立和完善土地置换制度、城市土地重划（整理）制度、空闲地强制使用制度、存量非农用地许可管制制度、土地外延扩张控制制度、土地供应计划管制制度、土地储备管制制度、土地价格管制制度、土地利用动态监测制度、土地节约利用目标责任制度等。
5.建立有利于城市土地节约利用的经济激励政策或制度。这些政策或制度主要包括税费政策、价格政策、低息（贴息）贷款政策、政府采购政策、押金返还制度和公共效益基金等。其中城市土地节约利用的税费政策的主要内容应包括以下几个方面：(1)强制性税费政策。这种强制性税费政策尤其是高标准、高强度的税费政策，能起到鼓励节约利用资源和防止环境污染的作用，因而是一种不可或缺的刺激措施。要建立和完善土地资源税收体系，必须在现有税种的基础上，扩大征收范围，开征物业税等税种，同时实现税负转移，完善计税方法，加大对浪费土地的活动或产品的征税力度，加强资源税的惩罚性功能。(2)税费优惠政策，如减免增值税和所得税（企业所得税和个人所得税）等。(3)税费退还政策。对企业已经受让但未达到转让条件且利用率不高的土地，由土地管理部门动员企业协议退回，并按土地差价给予补偿；协议退回土地应缴纳的企业所得税等相关税费由地方财政全额补偿给企业。(4)把节约利用指标控制与各种税费挂钩。例如，对于市政配套费的征收，低于节约利用标准的土地，应按节约利用标准规定的最低建筑面积而非实际面积征收。(5)建立完全基于土地面积和用途的累进税制。这样，不仅普通居民可以通过选择高密度住宅而减轻税收负担，而且可以抑制不适合我国国情的过度消费需求，更重要的是可以有效打击投机圈地和囤积土地的行为，促进土地节约利用。(6)建立超标收费制度。即由政府给所有用地者确定一个限额，对超限额部分确定一个费率，企业必须按照这一费率缴纳超标费。
（三）完善城市土地节约利用的市场调节制度
1.改革价格形成机制，建立有助于城市土地节约利用的价格体系。笔者认为，我们可以参照日本等国家的做法，提高土地外延扩展的成本，完全按照市场价格确定土地征用费，使城市用地外延开发成本大于或等于内涵开发成本，这样才能有效制止大量侵占城郊集体土地的非法行为。考虑到农地转为城市用地后土地价格急剧上涨，农地转为城市用地的价格上限应以与农地最接近的城市用地基准地价为基础。当征地成本突破这个上限时，城市用地外延扩展的成本必然就会大于其内涵扩展的成本。其下限应按农地价格进行核算，农地价格为耕地被占用后人们重新取得同等质量及数量的耕地所必须付出的成本和代价。
2.改革土地产权制度，建立有助于城市土地节约利用的产权体系。为实现这一目标，笔者认为，应从以下两个方面着手：(1)根据城市土地产权制度创新的原则与目标，结合我国社会的现实情况以及现行的土地产权制度，首先依据产权界定理论与实际需要对土地产权作一级分类，然后分别以空间使用权、空间环境权、土地所有权、土地使用权、土地环境权、土地发展权为本权，借鉴英美法系的地产权观念与大陆法系的物权制度，根据权利主体、用途、取得方式的不同以及我国土地有偿使用情况设置其他权利，与现行立法相吻合和衔接，设计一套符合我国国情的城市土地产权结构。(2)将城市土地划分为中央政府直属土地和地方政府直属土地。中央政府和地方政府各自在法定权利范围内行使所属的城市土地所有权。两者的法律地位平等，他们之间的土地权利可以依法交易。
3.建立依靠市场调节手段的新制度。这类新制度在我国主要指的是节地配额交易制度。节地配额交易是一种以市场为基础的经济政策和经济刺激手段，旨在鼓励企业通过技术进步最大限度地节约资源。企业节约下来的节地配额，将成为一种可交易的“有价资源”和“无形财产”，既可在企业间进行商业交易，也可“储存”起来以备自身扩大发展之需。节地配额交易能更好地体现社会公平性。卖方由于低于限额用地而拥有节地配额，出售节地配额获得的经济回报实质上是市场对其有利于环境的外部经济性的补偿；无法按照政府规定减耗或因减耗代价过高而不愿减耗的企业购买其必须减耗的节地配额，其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。
（四）完善城市土地节约利用的社会调整制度
1.合理界定社会调整功能的空间，健全社会调整的保障措施。社会调整的作用主要不在于提供具体服务，而是在政府、市场、社会民众和组织之间起中介、协调和沟通作用。政府、市场和家庭代表着根本不同甚至彼此冲突的组织原则、目标、行为方式和价值取向，在福利多元化的状态下，这些部门不仅要并存而且还要合作。社会调整作为中介发挥着关键作用，不仅能缓冲各种矛盾，为不同部门创造合作的机会，而且能汇集不同部门的资源，进行优化组合，以获得最大效益。社会调整的主要职能应包括以下几个方面：(1)受政府部门委托，开展城市土地节约利用的调查研究，对城市土地节约利用的现状、发展趋势等基础资料进行收集、整理和分析，提出相关经济政策和立法方面的意见和建议；制订并监督执行本行业自律性行规行约。(2)建立行业自律性机制，规范行业行为；代表本行业向政府有关部门反映会员的要求，并研究和提出相关政策建议，协调会员在经济活动中的关系，维护其合法权益；经政府主管部门同意和授权，进行行业统计、分析，收集、发布行业信息；研究城市土地节约利用技术的现状及发展方向，向政府主管部门提出城市土地节约利用技术的政策建议，协助政府贯彻相关政策、法律、法规；受委托组织城市土地节约利用技术的成果鉴定和推广应用，推动城市土地节约利用技术的进步；制订自律性城市土地节约利用的标准和规范，并组织贯彻实施和监督检查；组织与城市土地节约利用有关的技术、人才、职业和管理等方面的业务培训，提高城市土地节约利用干部和职工队伍的专业技术素质；对企业的城市土地节约利用管理工作进行指导、帮助，总结评比和推广先进城市土地节约利用的经验；创办行业刊物，开展信息咨询的服务工作；开展国内外有关城市土地节约利用技术的交流与合作，参与相关产品的市场建设；承担政府部门委托的其他任务，接受会员和社会的委托，提供有关专项服务等。
2.完善政府自身城市土地节约利用制度。世界各国的经验证明，政府的率先垂范与导向作用，对城市土地节约利用有巨大的推动作用。政府机构城市土地节约利用不仅是控制或降低资源消费增长幅度、减少公共财政支出、推动城市土地节约利用新技术、新设备、新材料推广应用的重要措施，也是向全社会做好示范表率、引导和推进全社会节约资源、建设节约型社会的有效途径。完善政府机构节约利用土地制度的对策主要包括以下几点：(1)制订政府城市土地节约利用规划和城市土地节约利用目标。(2)健全政府城市土地节约利用管理制度。(3)突出土地节约利用制度的重点：一是突出抓好政府机构办公建筑城市土地节约利用；二是把好产品关，严格建立政府采购制度，发挥政府采购的导向和作用，完善城市土地节约利用制度，制订城市土地节约利用标准，严格执行节地产品政府采购实施意见，进一步扩大政府采购产品清单、品目、种类和范围，建立统一的节地产品政府采购网络平台，提高政府城市节地产品采购的透明度；三是在政府机关和军队、学校、医院等公共服务领域，选择有代表性的典型单位、典型建筑进行城市土地节约利用试点，投入全过程的监控，实施城市土地节约利用改造，改善城市土地节约利用运行管理，创建一批城市土地节约利用型的政府机关、医院、学校等城市土地节约利用示范项目，引导所有政府机构实行城市土地节约利用；四是开展用地统计，加强日常管理等。
3.加强中介机构的建设，健全公众参与制度。制定有效的办法和措施，充分发挥各种中介机构的作用。组织开展土地节约利用技术的服务，促进城市土地节约利用新技术、新工艺、新材料和新设备的推广应用。在发展中介机构的过程中，既要确保其独立性，又要建立有效的监督机制，使其能够真正发挥服务功能。
（五）建立城市土地节约利用技术创新制度
1.完善土地节约利用技术创新的激励制度。激励，是指运用产权、市场、政府等手段和方法影响、推动、保护创新活动和成果，使个人和社会保持不断的创新，促进经济、社会的持续发展。激励创新的方式可分为四种：(1)产权激励，即通过确立创新者与创新成果的所有权关系来推动创新者的创新活动；(2)市场激励，即通过市场力量，借助市场机制来推动创新；(3)企业内部激励；(4)政府激励，这是前三种激励方式不能有效发挥作用时而实施的补救措施或辅助措施。这四种激励方式相互作用，彼此补充，构成了技术创新激励体制的基本内核。
2.建立国家土地节约利用技术创新体系。国家技术创新体系是组织科技创新的一种根本的、持久的制度保障，是国家创新体系的重要组成部分，其本质特征是技术与经济相结合。国家技术创新体系的主体构成为企业、高等院校、科研机构、政府部门、中介机构等。其中企业是研究开发、创新投入、产出及其风险与利益的直接承担者。研究机构和教育培训机构分别为创新提供开发应用新产品所需的技术和各类高素质人才。此外，政府发挥着特殊的激励、组织、引导作用，有时候甚至成为直接的创新者。
3.建立土地节约利用技术创新的“产、学、研”相结合制度。“产、学、研”合作是科研、教育、生产不同社会分工在功能与资源优势上的协同化与集成化，是技术创新上、中、下游的对接与耦合，完全符合社会生产力发展的要求和技术创新的规律，是优化企业科技行为的有效途径。总之，城市土地节约利用技术的创新要求建立土地节约利用技术创新的“产、学、研”相结合制度，促进土地节约科技成果的产业化；大力支持实施土地节约重大示范工程；积极培育和发展技术市场，运用市场机制促进新技术、新工艺、新产品、新设备的推广应用。⑤
4.建立土地节约利用技术创新的风险防范制度。技术创新需要面对开发风险、组织风险、战略决策风险、市场风险和管理风险等。上述风险的存在，要求企业在进行技术创新活动时必须建立技术创新的风险防范制度。其主要内容为：建立资金保障体系、政策保障体系、决策保障体系；树立风险意识，加强风险管理；加强市场研究；重视分析技术创新过程中的各种不确定因素；加强信息沟通；加强市场营销等。⑥
（六）完善城市土地节约利用的法律责任制度
1.明确行政责任。在行政责任上，应明确非法占用未利用地、存量建设用地和闲置土地的法律责任；完善非法转让土地违法所得的认定制度；对规避法律，低价或无偿转让土地的行为作出科学的规定；将《土地管理法》规定的“恢复土地原状”法律责任修改为“补充相同数量和质量的农用地”等。
2.去除民事责任中的行政主导色彩。在民事责任上，改变城市土地节约利用民事行为中的行政主导色彩强烈的局面；扩大解除合同的法定事由；规定土地利用的最低容积率与投资强度，并将其作为出让合同的强制性条款；增加有关城市人民政府土地规划管理部门的法律责任，如因城市规划部门修改规划使得城市土地利用人遭受损失应当加以补偿等。
3.加大刑事处罚力度。在刑事责任上，将“非法转让、倒卖土地使用权罪”的罪名修改为“非法转让土地罪”；将“非法占用农用地罪”规定为行为犯，只要非法占用的农用地数量较大，就应当作为犯罪处理；将“破坏农用地罪”纳入“危害公共安全罪”的范畴，造成耕地大量毁坏的，应当将其作为加重处罚的情节；修改《刑法》，规定非法占地的刑事责任等。
注释：
①参见陶志红：《城市土地节约利用几个基本问题的探讨》，《中国土地科学》2000年第5期。
②参见李艳芳：《我国公众参与环境保护的局限性》，《中国环境报》2004年3月第5期。
③参见沈平、冯涛：《我国企业技术创新的主要障碍》，《经济与管理研究》2001年第1期。
④参见冯之浚：《可持续发展与技术创新》，http://cssd.acca21.org.cn/99xueshu01.html。
⑤参见冯飞等：《国家能源战略的基本构想》，http://WWW.people.com.cn/GB/jingji/1045/2191153.html。
⑥参见吴涛：《技术创新风险的几个基本特征及风险管理对策》，http://WWW.motherol.com/info/list.asp?id=7258。
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