新西兰的经济改革，本文主要内容关键词为：新西兰论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当今世界经济改革与调整的大潮中，新西兰是最成功、最具特色的国家之一。新西兰的经济改革自1984年开始，经过10多年的改革，新西兰已成为典型的价格稳定、能自由进入世界金融市场和产品具有国际竞争力的国家。
70年代新西兰的问题成堆，加之由1973年和1974年的石油危机而来的石油价格剧升，使其国内面临严重的宏观经济不平衡、结构调整问题严重和快速上升的政府债务。此后1979年和1980年的第二次石油危机和通货膨胀冲击，新西兰的经济形势更趋恶化。据世界银行估计，1965—1988年新西兰人均国民生产总值的年增长率仅为0.8%， 而同一期间低收入国家的增长率为2.4—3.6%，中等收入国家为2.4—4.6%，高收入国家为2.2—3.5%〔1〕。自1984 年开始的经济改革则逐步扭转了新西兰经济的颓势，近5年来成绩尤为突出。从1991年开始经济增长率从0.5%上升到1994年的6.3%，1995年估计为3.2%，1996年可望在3% 以上（见表1）。
表1 新西兰实际GDP年增长率
年1991 1992 1993 1994 1995
实际GDP
年增长率(%)
0.5
1.3 3.0 6.3
3.2*
* 估计数
资料来源：《亚洲商业周刑》1995年5月。
在西方经济不景气的90年代，新西兰的成绩可谓是“高速增长”了。新西兰的另一项成果是高增长没带来高通货膨胀。新西兰的通货膨胀自1987年开始下降，1991年以来一直保持在2.0%以下，1994年为1.8%，1995年不会高于2.5%。新西兰是近年OECD国家增长率最高、 通货膨胀率最低的国家。90年代高增长率并非新西兰一国独有。但高增长率和低通货膨胀率却多半是“可遇而不可求”，这不能不说是新西兰经济的最成功之处。其他宏观指标如就业率、政府债务、贸易平衡等都有较大改善（见表2）。
表2 新西兰主要经济指标
年 1990 1991 1992 1993
1994 1995
(年均)失业率(%) 7.4
10.1 10.1
9.8
8.3
政府净负债占
GDP的比重(%)47.5
525343 3832*
出口增长(%)4.0
8.7
11.0
4.3
经常项目赤字占
GDP的比重(%) 3.4 2.1
2.1
1.52.0
官方储备占
GDP比重(%)
7.6 8.2
7.5
8.18.3
* 估计数
资料来源：《新西兰经济与财政概览》1995年2月。
从表2可以看出，新西兰的失业率正在下降； 政府的净负债已渡过了高峰连续3年下降，可望在1996年达到GDP的30%；出口增长速度大大快于经济增长，显示国际竞争力正在加强；经常项目虽有赤字，但仍能稳定在GDP的2个百分点之内，此外国际储备的水平则略有提高。1993年《世界竞争力报告》（World Competitiveness Report）把新西兰的总体竞争力从OECD国家的第15位提高到第8位；政府质量排名第1位；国内的经济实力从第21位升到第7位；管理水准从第18位升到第8位；基础设施从第13位提高到第6位；商界乐观情绪（Business Community Optimism）居世界第2位，一扫20年来的沉闷气氛〔2〕。
经济改革的主线为“体制改革”
半个世纪以来，新西兰人对他们的政府有诸多期望。他们认为政府应以其财政收入提供一个全面广泛的教育、保健和社会保障系统；政府应保护重点工业从而保持国内应有的就业水平，同时还要支持农产品的出口—这将直接关系到新西兰的经济福利水平。为了实现这两个愿望，新西兰人让他们的政府高度参与自己的生活、工业、商业、服务业的各项活动，然而70年代的一系列冲击迫使新西兰人不得不放弃这些想法，重新规划他们的社会和经济模式。
70年代英国加入了欧洲共同体，欧洲共同体的关税同盟和农业政策则切断了新西兰与英国原来的“英联邦”国家贸易关系〔3〕。 英国多年来是新西兰的“独占性”贸易伙伴，六七十年代，几乎一半以上的贸易收入来自对英贸易。在英国贸易转向欧共体后，新西兰便失去了这个主要的出口市场，到了80年代英国在新西兰的出口中不足10%。1973年后出现的石油危机，使新西兰贸易条件严重恶化。高价石油引发通货膨胀和重点工业的萎缩，使新西兰的福利水平和就业水平受到威胁。整个70年代和80年代初，新西兰就一直处在高通货膨胀和高失业率的困扰之中。按着福利国家和凯恩斯主义建设的政府，应付这些外部冲击的基本路线是增加干预力以缓冲不利影响。于是在以后的10年中，政府不断增强对进口的管制，给予重点工业补贴和减税以期保护国内的就业；对农业给予补贴以支持出口增长；控制利息率和资本流动以避免由金融市场的自由活动冲销政府的财政政策的作用。政府的这些反冲击政策虽然使新西兰的就业和社会福利水准不至于进一步恶化，但从总体而言新西兰的经济在80年代初则有越来越弱化的趋势。1984年新西兰工业品进口中有38%受到不同程度的政府直接控制；1971—1981年通货膨胀率高达12.9%，为抑制通货膨胀，1982年6月起曾冻结物价和工资达一年。 由政府管制而引起的物价扭曲和利率扭曲引导国内资源流向偏离国际比较利益的部门，国际竞争力日趋减弱，1980—1985年农产品出口停滞不前，1985年达到最低点。政府的保护主义使国内的经济更加脆弱，更需要政府保护，政府为实施保护就不得不大量借债。到了80年代，政府债务开始加速上升，1983年末政府外债占GDP的24%，外债总额年增长10% 以上，1989年政府总债务占GDP 的61.6 %。 政府财政地位（Financial Position）的下降影响新西兰的信用等级，80 年代后半期外债利息相当于出口收入的7—9%。新西兰经济的不利趋势，使人们认识到原有的国家干预的福利社会道路已不能坚持下去，新西兰必须选择新的发展道路。
80年代中期（1984年）的新西兰政府是力主改革的政府。最初的改革还在于政策方向的转变，从凯恩斯主义转向货币主义政策。这一点和当时的世界潮流相一致，但随后的改革则涉及到“体制改革”，正是这个新出现的不同于东方也不同于西方的经济体制才使新西兰经济近年来有了根本性改善。
从凯恩斯主义转向货币主义，新西兰大约用了5年时间， 分为两个步骤：退出价格干预和放松金融管制。
在政府对内外债务的压力已无力进行干预的时候，退出干预是不得以而为之的事，但如何选择退出的道路则和退出后的经济有密切关系。新西兰选择的是首先退出价格干预，让市场价格成为资源配置的信号。一旦市场价格信号引导资源流向具有比较优势的产业，则国内竞争力就会加强，相应的补贴和保护就可以取消。为此新西兰在前5 年中采取了以下政策：
1.1986年制订《商业法》，严格禁止“不正当竞争”，从1987年开始取消价格管制，让市场机制自行定价。
2.放松工资管制，增加劳动市场的灵活性。1987年和1988年通过的《劳动关系法》（Labour Relation Act）和《政府部门法》（State Sector Act）， 准许私人部门和政府部门的雇主和雇员自主选择谈判的方式，自主决定工资水平和工资形式。放松对工资的管制为劳动市场的制度创新提供了前提。80年代末、90年代初出现的各种新工资合同，如计件、奖金、晋级等把工资与效率联接起来，提高了劳动生产率。
3.放松市场进入管制，以竞争推动企业进步。如取消运输管制，以形成公路与铁路的竞争；开放国内航线，形成国内公司与国外公司的竞争；放松对石油、燃气、电力和滩涂工业（Waterfront Industry）的进入和开发限制，以提高这些行业的竞争力。
4.开放贸易。从1988年7月1日起除了产业规划中规定的有待扶持部门产品的进出口外，取消进口许可证管制；按1987年公布的税目表，到1992年底平均关税下降1/3；1994年政府订出的后期目标是在2000 年取消关税。对产业规划中受保护行业的进口许可证和关税采取动态递减的办法，如摩托车从1989年1月1日取消进出口许可证，削减关税，此后1989年6月1日、1990年1月1日，进一步削减关税。1988年产业规划中的许多保护部门也于1989年取消进口许可证管制，如某些纺织品、服装、轮胎等，到1996年受限制的进口商品不超过10%。
上述退出价格管制是微观层次上的改革。当微观经济已能把市场价格和竞争作为资源配置信号和选择激励时，正确的宏观经济框架就成为提高一国生产力的关键因素。扭曲的宏观经济框架则不但不能提高生产力水平反而会损害生产力水平。货币金融天生具有宏观性质，因而放松金融管制，就成为价格机制发挥优化资源配置作用的必要条件。另一方面，只有纠正了宏观扭曲之后，政府才不需要过度介入经济活动，才能从根本上解决新西兰的难题。和退出价格干预相比，放松金融管制是更具“爆炸性”的宏观层次上的改革，其主要内容如下：
1.自1985年起新西兰元自由浮动并取消对资本流动的控制。1985年以前历届政府都要为固定汇率下的国际收支逆差而大量举债，采取浮动汇率可以免除政府平衡国际收支的压力。这虽是新西兰政府不得已之举，但却是恢复市场价格机制的开端。
2.1987年开始取消利息率管制，允许银行自主决定利率水平和利率结构。
3.对外国企业开放国内金融市场，准许其资本自由流动。
4.自1987年起取消对国内银行数量的限制和金融机构的不平等待遇，增强金融机构的竞争。1987年新西兰只有4家注册银行， 到了1992年增至20家，而于1994年因银行之间的竞争，有4家小银行被吞并， 只剩下14家有竞争力的银行。
5.1989年的《新西兰储备银行法》（Reserve Bank of New Zealand Act）给予新西兰储备银行即新西兰中央银行行使货币政策的相对独立性，规定其主要目标是稳定币值。此后，新西兰储备银行采取比较严厉的货币政策，使通货膨胀从1987年的高峰（18.9%）逐渐回落到近几年的2%以内。
经过上述一系列自由化政策，新西兰在1989年已经有了一个能发挥市场机制的经济结构，但这仍不足以使新西兰政府的财政摆脱困境，摆脱财政困境尚须政府体制改革相配合。
政府部门的体制改革
“放松管制、退出介入”基本上还是“体制外”的改革，其目标是期望由市场资源配置的优势来抵补政府退出造成的福利损失。但是，没有“体制内”的改革即政府内部结构的改革，则最终不能遏制政府债务不断上升之势，危机也不能根除。改革之前的新西兰政府部门的特点是：
1.一大批机构职能设置自相冲突，多数机构集咨询、管制和交易于一身，无法正确评价各职能的绩效。
2.政府部门的管理过于集中，财政部统管收支，国家服务委员会（State Services Commission）统管人事。 “大锅饭”的体制使各部门支出和人员膨胀，缺少效率约束。
3.会计制度难以控制预算膨胀，改革以前的政府会计制度是以现金收支为基础，许多挂账都不计入，因而难于避免隐性赤字。
4.一大批半官方的机构都要由政府开支，而一小部分国有企业虽然进行商业经营但其基本政策却要由国家制定，这使机构的效率普遍低下。
改革政府结构是新西兰改革成功的另一必要条件。很显然，在上述缺少效率的政府机构之下，体制外改革的进一步发展会受到限制。80年代许多同样采取自由主义政策的国家并没有明显成效，其原因往往多在于此。新西兰改革政府部门的做法主要有四方面。
1.改组机构。根据1988年《国家部门法》（the State Sector Act），把政府部门划分为三个层次：公共服务（Public Service）、官方实体（Crown Entities）和国有企业。公共服务部门是第一层次，包括原有政府部门的一半左右，人员也从原来的88000人减到36000人。公共部门的职能按管制和执行相分离、赢利的商业活动和非赢利的政策活动相分离的原则，严格划分政策建设、提供服务和监督管制职能，使这些职能既不能由政府实体取代又互不重复。最后形成的公共服务部门仅包括36个部。原有政府部门的一部分下放为官方实体。官方实体是政府部门的第二层次，是由主管部门同意，并通过国会备案，按规定目的、方式和会计制度提供管理、服务和采买活动的实体，如广播委员会（BC）、奥克兰国际机场有限公司等。相当一部分原来的半官方机构包括在官方实体内。另外一部分原有的官方和半官方机构则下降为国营企业，如原来的能源部、邮电部等都下降为国有的电力公司、煤炭公司、邮政等。国有企业是第三层次。1986年起对国有企业施行私有化。1986年原有国有企业6家，到1993年全部私有化， 但由于新的国有企业又不断由政府部门改组产生，国有企业反而增至14家。新西兰改组政府机构的做法大体上可以概括为：逐级下放机构。这一办法和私有化相配合大大减少了新西兰的政府部门。
2.提高政府工作效率。新西兰把企业经营的基本原则引入政府活动中，用以建立提高效率的机制，这一方法被称为“政府企业化”。根据1989年的《公共金融法》（Public Finance Act），把原有的现金计账法改为权责会计制记账法，杜绝了挂账的可能性。另一方面建立正式的“购买制”，国家、政府各部门、官方机构、国有企业之间按市场原则互相购买产品和服务（当然政府产品和服务是按“法定”标准计量和定价的）。这样政府部门、官方机构就和企业一样，从仅重视政府目标和支出，转向重视自己的产出数量和质量，从而推动政府机构提高效率。
3.明确责任。1988年国家部门法给予国家各机构以人事权：各机构由国家服务委员会（State Service Commission）聘任首长，各部门首长聘任自己的职员并对部门绩效负完全责任。1989年的《公共金融法》要求各部门和机构必须定期按权责会计制提出公开报告，由国会审议。1994年制定财政责任法（Fiscal Responsibility Act）， 规定考核各部门工作的基本准则。这些做法最终形成责任明确，活动公开，以成绩考核为标准的“首长责任制”。
4.改革国有企业制度。1986 年的《国有企业法》（State —OwnedEnterprises Act）给国有企业充分自主权和要求国有企业模拟私有企业的方式进行经营：国家取消原有的进入障碍和保护，国有企业也不再有义务承担政策任务。国家对国有企业的产品承担政策任务的要求，只能通过双方对等谈判、订立明确合同的商业办法，而不能通过行政命令实现。企业的董事会来自私人部门，每一董事会必须向控股部长提出经营报告，说明本公司经营的方向和对象、活动的范围与性质、经营的目标和效果等。国家控股部负责监督、考核国有企业的业绩和承诺，决定分红。如此，国有企业在原则上成为追求利润最大化的生产单位，经营者和生产者的基本利益只能来源于提高企业效率、增加竞争能力。改革国有企业的另一办法是私有化。新西兰政府认为私人经营比国家经营更有绩效的企业应交给私人经营。自1987年起，新西兰政府共卖出了21家国有企业，至今私有化还在进行。改革后的国有企业部门效率大为提高，一改亏损面貌，许多企业都可以和其私人对手相抗衡。
新西兰的政府体制改革到1990年初见成效，在保持税率的情况下基本遏制了财政赤字的进一步上升，到了1994年财政开始出现盈余，盈余占GDP的1%，1995年的盈余占GDP的2.6%。估计盈余能继续增加，在1997—1998年可望把国家债务降到GDP的30.5%。
就以上分析的新西兰经济改革的主要线索而言，可以把新西兰的成功归结为以下原因：
1.相信市场机制和比较利益是本国福利的源泉。在一个资源稀缺的国家里，福利只能来源于效率的提高，除此别无他途。事实表明，充分的市场经济是提高效率的必要条件，因而在多大程度上允许市场机制发挥作用就成为一国福利水平的界限。新西兰在近10年中实质性地扩大了市场机制发挥作用的范围，这是新西兰经济成功的根本原因。
2.政策的一致性减少了内部摩擦，使改革成本低于改革收益，保证改革是帕累托最优的（Paretian Optimum）。一旦改革开始就不能停止，否则原有体系的均衡压力就会把改革拉回原地。因而成功的改革不以人的意志为转移，要求整体系统的配套。新西兰在几乎相同的时间同时进行微观机制、宏观控制和政府机构的改革，是使改革能以最小的摩擦进入新均衡的必要条件。
3.改革需要一个大体的期限。全面、大规模的经济改革不可能在任何方面都是帕累托最优，帕累托最优仅就总体而言，在某些方面，改革还要渡过艰难的J曲线。就财政赤字、就业水平和通货膨胀而论， 新西兰大约用了5年时间才摆脱J曲线。如果考察大规模经济改革的其他国家如波兰、匈牙利、捷克、爱沙尼亚等国，它们大体上也用了5 年时间才使经济稳定下来，并重新开始增长。
注释：
〔1〕国家统计局国际信息中心《国际经济和社会统计提要1990 年》中国统计出版社，第38、22页。
〔2〕新西兰国家服务委员会《新西兰政府部门的改革》。
〔3〕1973年1月英国正式退出欧洲自由贸易联盟，加入欧洲共同体，自1973年起经过4年半过渡期，完全加入欧共体的关税同盟。 共同体的农业政策包括对成员国农产品实行统一的价格管理和价格保证，1969年起对进口农产品征收差价税，作为共同体的共同农业基金。