自治州县改设民族自治市初探，本文主要内容关键词为：民族自治论文,州县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，随着经济的快速发展，我国城市化进程加快，“撤地设市”、“撤县设市”也成为全国行政区划工作中的一个热点。但在自治区和自治州区域内设市却为数不多，民族自治县撤县设市更是鲜有所闻。究其原因，一是大部分民族自治地方经济和社会发展相对落后，目前还达不到“设市”的基本条件；二是为数不多的几个民族自治地方改为市后，继续实施民族区域自治的权力得不到法律保障，使其它有条件改市的自治地方望而却步。
笔者认为，经济指标达到了建市要求的民族自治地方“改市”，完全符合“三个有利于”的原则，国家可以考虑通过立法，鼓励民族自治地方加快经济和社会事业的发展，朝着建设繁荣富强的民族自治市而努力奋斗。
一、自治州县改设民族自治市不存在法律障碍
根据我国法学理论，凡是法律没有明文规定禁止的，可视为合法，就可以进行实践，我国《宪法》规定，我国的行政区域划分：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。自治州分为县、自治县、市。《宪法》、《民族区域自治法》及其它任何一种法律都没有规定在我国不能设立民族自治市，因此，从法理的角度看，设立民族自治市不存在法律障碍，而且在法律上有相当大的运作空间。事实上，我国行政区划工作部门已经在这方面进行了一些卓有成效的实践和探索。如我国法律虽然没有民族镇的建制，但在实践中，全国已有不少地区建立了民族镇，有的省还以地方民族法规的形式明确了民族镇的法律地位。在我国民族自治地方内，各自治区首府和自治州州府都是建制市，它们虽不叫自治市，事实上却具备自治市的法律地位。
根据我国民族理论，民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。显然，民族区域自治的条件是少数民族聚居，贫困落后绝对不是民族区域自治的必要条件。现行《民族区域自治法》中没有“自治市”的提法，主要是因为在计划经济体制下制定该法时，我国的自治州、自治县都还没有达到建市的条件。随着时代的发展，社会的进步，民族自治地方同全国其他地方一样在发展前进，一些自治地方设市的条件也日渐成熟，少数民族干部群众要求设立自治市的愿望也日渐强烈。在新的历史条件下，修改《民族区域自治法》就应该顺应市场经济体制的要求，将设立“自治市”纳入法制化轨道，明确自治市的法律地位。
可见，建立民族自治市既无法律障碍，又有客观需要。但在实践中，却存在着这样那样的障碍。这关键在于人们对民族区域自治制度精神实质的认识还存在一些误区。有的人有意或无意地把贫困与否作为民族区域自治的前提条件，因而认为少数民族自治地方只能在民族区域自治和建市中选择一种方式，而不能在法律允许的范围内把二者有机结合。
二、设立民族自治市是适应社会主义市场经济体制的需要
民族区域自治制度是我国的一项重要政治制度。在社会主义市场经济条件下，民族区域自治制度也需要发展、完善。笔者认为，设立民族自治市便是一个重要方面。在具备了设市条件的民族地区撤州县设市，并继续实施民族区域自治制度，有利于在社会主义市场经济体制中加强民族团结和促进民族经济的发展，有利于解决少数民族与汉族在经济和社会事业发展上出现的事实上的不平等，有利于巩固社会主义新型民族关系。
在社会主义市场经济体制下，为了有利于民族自治地区与其它地区公平竞争，国家制定了一些特殊的民族优惠政策，民族地区贯彻落实民族优惠政策取得了明显的经济效益和社会效益。为了鼓励民族地区进一步加快脱贫致富步伐，国家还规定，率先脱贫的民族自治地方，在脱贫后的一段时期内，仍然可以继续享受民族优惠政策，并且还要受到奖励。这是国家针对民族地区的实际情况采取的激励机制。同理，在一些民族自治地方达到了建市的基本条件后，国家如果也实施激励机制，鼓励民族自治地方设市，并保留其民族区域自治权，享受既得的民族优惠政策，那么，民族地区的发展必然进一步加快，而少数民族的自治权力和经济利益也未受到损失。
设立民族自治市还是民族自治地方在市场经济中追求品牌意识和无形资产的客观需要。众所周知，“市”的品牌是“县”不能相比的，更是“自治县”所望尘莫及的。要改变人们潜意识中民族地区等于落后地区的概念，设立自治市是一种必要的措施。否则，则无异于是在告诉世人：民族地区的概念就是“不发达的”，一旦发展起来了，也就不能再叫作民族地区了，而只能叫“市”了。这种观念严重贬低了民族地区的形象，并将在社会主义市场经济体制中经常对民族地区的经济发展产生不利影响。
三、 设立民族自治市是邓小平理论在民族区域自治制度中的应用
理论指导实践。邓小平理论中“三个有利于”的标准，“先富带后富”、“共同繁荣”的观点，通过二十年的实践，证明了是大国发展经济的一条真理。笔者认为，这个真理在民族区域自治制度中的实践，可以考虑以鼓励一部分先富起来的自治州、自治县设立民族自治市为切入点。
首先，设立民族自治市体现了“三个有利于”原则。允许设立民族自治市，会给民族自治地方的发展注入活力，有利于自治地方从传统的农业社会向现代化的工业社会转变，有利于发挥城市功能，为民族地区培育新的经济增长点，有利于民族地区经济和社会事业的快速发展。
其次，设立民族自治市能够实现“先富带后富”。我国的民族地区大多数都是连片聚居，经济发展和社会事业建设具有很大的联动性。通过扶持区域内的一个或多个城市的发展，使其具备较强的城市功能，也必然会在这一区域内起到繁荣市场，拉动经济的领导作用。民族地区的各级领导千方百计想发展、谋发展、求发展，有些人提出搞“穷哥们结伴闯天下”。但实践证明，“穷穷结合”是行不通的。倒不如“一枝独秀”，发展区域内的中心城市，寻求联动效应。
区域内的中心城市对本区域的拉动作用是外界力量所不能替代的。吉首由县改市后，城市功能逐步增强，现已成为湘、鄂、渝、黔四省市边区的经济中心，东西部经济的结合点。它辐射了周边十多个县的上百万人口。
第三，设立民族自治市有利于实现各民族共同繁荣。笔者认为，设立民族自治市既是民族地区经济和社会发展的必然规律，也是各民族共同繁荣的具体体现。
从全国目前由自治州、自治县改市的地方的发展形势看，经济建设和社会事业都取得了巨大的成就。如果这些地方再继续实行民族区域自治，享有更多的民族优惠政策，其发展速度将会更快。如我省张家界单独设市以后，仅十多年的时间，就发展成为一个全国闻名的旅游城市。张家界市的实践说明，只要赋予特殊政策和灵活机制，民族地区确实是发展潜力无量，发展前程无限。
综上所述，根据我国将在一段时期内长期处于社会主义初级阶段的实际，适度发展一些条件成熟的民族自治州、自治县建立民族自治市，笔者认为是十分必要的，也是切实可行的。