论我国环境治理的权力结构，本文主要内容关键词为：权力论文,环境治理论文,结构论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF46 文献标识码：A 文章编号：1006-6128(2016)03-0155-12 一、环境治理及其权力结构 国家治理体系是指国家治理活动的内部结构及其各组成部分之间的相互关系。在内部结构上，国家治理由经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理(亦可称作环境治理)等部分构成，各个部分之间有机联系、相互配合，形成一个完整的系统。环境治理作为国家治理的一项重要内容，是由我国现今的基本国情和经济、社会发展的客观需求所决定的，也是生态文明建设的根本要求。① 以种属关系定义法②来看，由于对“治理”这个属概念的理解众说纷纭，故而对作为种概念的“环境治理”自然也就无法精确定义，只能先作描述性的界定。 在治理的各种定义中，全球治理委员会的表述具有代表性和权威性。该委员会于1995年对治理做出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。它有四个特征：治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理同时涉及公、私部门；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。③ 环境治理，狭义上是指对自然生态环境的治理。例如，按照全国科学技术名词审定委员会的定义，生态治理(ecological management)是指运用生态学原理对有害生物与资源进行的宏观调控和管理。广义上是指环境治理(environmental/ecological governance)模式。例如有学者认为，生态治理不是政府对自然生态环境的治理，而是指政府治理的一种生态路径，是具有了一定治理功能的动态含义，是可以为政府治理所使用的一种工具，也是政府治理所谋求的一种路径选择。由此，生态治理是遵循生态系统原则，将生态学世界观和绿色政治理论应用到政府治理中，从而指导和规范政府治理行为，以提高政府治理效率和效益的一种具有系统性、整体性和可持续性特点的结构化治理模式。④笔者认为，环境治理(生态治理)是以达致生态文明为目标，由国家机构、市场主体、公民社会多元参与，使相互冲突的不同利益得以协调并采取联合行动的进行生态环境保护政策的制定和执行的良性互动过程。 环境治理包含以下三层涵义： 第一，环境治理以达致生态文明为目标。生态文明，是指人类在自身的生存和发展过程中，既遵循经济和社会发展规律，又尊重自然规律，既不断利用客观物质世界以满足自己日益增长的物质、文化需要，又努力采取措施克服或避免自身活动对自然界造成的不良影响，保护生态环境，保障可更新自然资源之再生条件所取得的各种成果的总和。⑤生态文明是以人与自然、社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。 第二，环境治理以协商民主为路径。协商民主是多元主体参与治理的不二选择。协商民主是指，政治共同体中的自由、平等公民，通过参与政治过程，提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策合法性。⑥按照哈贝马斯的设想，协商民主应采取双轨制模式，即公共领域的非正式协商和决策机构的正式协商。公共领域的协商在形成共识后，经过机制或国家“公众信息流”传递给国家，其传递的机制主要是选举与媒体。⑦ 第三，环境治理以生态系统要素和社会系统要素为建构要素。其一，关于生态系统要素。环境治理要求概观整个生态系统，追求各个系统层的协同共进。生态平衡是生态系统存在与发展的终极目标，也是生态系统得以维持的核心和根本。生态系统的发展演化就是在旧的不平衡-平衡-新的不平衡这一循环中不断实现突破。为此，首先，必须维持生态链环的平衡性。生态学中的生态链环是一个复杂的关系网络，多种生物寄托于这个链条而存活，链条中任何一个环节的缺失都将使整个链条瘫痪。其次，需要重视生态资本的核算。环境治理模式中的生态资本主要是指能带来巨大社会效益的无形资本，主要体现为生态系统与人类社会秩序的井然。其二，关于社会系统要素。在环境治理模式视野下，社会系统要遵循生态系统的生存法则，反对社会系统的绝对凸显地位。应强调人们与其所处的生态环境系统的关联性，塑造城市、社区、经济和政治生活作为生态环境子集的新型理念，各个层面的决策制定与行动均需嵌入生态环境要素，将开环式系统(如无循环利用的垃圾处理)提升为闭环式系统(如零废物策略)。 有学者断言，我国当前为了应对环境危机，实施的是政府动员型环境政策。⑧笔者以为，其确切的表述应是“中央政府动员型环境治理模式”。该模式以中央政府为主导，地方政府迫于压力提供协助，“危机应对”与“政府直控”是其核心特点。在此模式下，环境治理的法律及政策的实施依靠自上而下的行政管理体系并调动财政资源，同时国家为使相关社会群体配合政府行动而采取社会动员机制。因此就形成了两个层面的动员过程。一是政府体系内部的动员，这涉及的是中央政府与地方政府的关系以及各级政府内部职能部门之间的关系。二是地方政府对社区、企业、民众的动员过程。其中，政府体系层面的动员过程至为关键。正是在“中央政府动员型环境治理模式”的大背景之下，我国在环境治理方面孕育了独特的权力结构样态。所谓权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系。传统的国家权力结构包括层级化的权力和平面化的权力。⑨层级化的权力实质就是上下级国家机构之间的纵向权力，而平面化的权力是指同级国家机构之间的横向权力。在环境治理领域，权力结构包括纵向层面和横向层面，前者即中央政府与地方各级政府的环境保护职权配置及相互关系，后者即同级政府内部不同职能部门之间环境保护职权的分配及协调。 二、我国环境治理权力结构的制度缺陷与运行困境 (一)制度缺陷 我国《环境保护法》及环境资源保护相关单行法对环境治理的权力配置做出了相应的规定，这形成了环境治理权力结构的制度安排体系，但该制度体系存在颇多问题及缺陷。 1.在纵向权力层面上，央地责任笼统模糊。 《环境保护法》有关纵向权力配置的条款主要有：第4条，保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。第6条，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第26条，国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容，作为对其考核评价的重要依据。考核结果应当向社会公开。第28条，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。单行法主要有：《大气污染防治法》第3条、第4条，《水污染防治法》第4条、第5条，《固体废物污染环境防治法》第3条、第4条，《环境噪声污染防治法》第4条、第5条，等等。 根据上述条文的表述，在纵向权力结构上，我国的环境管理体制是以行政区域为基础的中央与地方政府分工合作的体制，即中央政府享有环境治理上的宏观决策权力，地方各级政府对辖区环境质量负总责，承担环境治理的大部分责任。虽然《环境保护法》规定了地方政府对辖区内的环境质量负总责，但并未具体规定如何负责以及失职后应承担何种责任。这就为地方政府环境管理的缺位与机会主义行为遗留了立法漏洞。在目前的政绩考核的具体项目中，生态环境质量状况和资源消耗状况尚未被完全纳入，量化指标体系尚未定型，这使得地方政府对本辖区的环境质量负责往往成为空洞的政策宣示。此外，地方环境保护部门实行双重领导体制，既受上级环境保护部门领导，实际又完全附属于地方政府。此种体制框架下，地方环境管理的效果往往取决于地方政府的利益导向和价值取向。 2.在横向权力层面上，职责划分抽象不明。 《环境保护法》有关横向权力配置的条款主要有：第10条，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。单行法主要有：《大气污染防治法》第5条，《水污染防治法》第8条、第25条、第26条，《固体废物污染环境防治法》第10条，《环境噪声污染防治法》第6条，等等。 《环境保护法》将环保部门确定为统一的环境保护监督管理机构，同时又确立有关法律规定的有关部门也有相应的职权。但其关于环境监督管理机构的职责的规定过于简单，职权范围的界定也相当抽象和模糊。根据《环境保护法》的规定及立法要求，环境保护单行法应对有关部门在环境保护监督管理方面的职责做出比较具体的规定，从而保证有关部门各司其职，防止相互推诿或者相互揽权。但实际情况却难以令人满意，各单行法的套路与《环境保护法》基本一致，先是规定一个统一监督管理部门，然后再规定有关部门按照自己的职责对环境保护进行监督管理。尤其是在涉及相关部门的具体职责时，往往只是一笔带过。如《水污染防治法》第8条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”据此规定，有关部门“在各自的职责范围内”对水污染防治实施监督管理。但这些部门在水污染防治中各自的职责范围具体为何，这些部门应如何履行管理职责却没有任何具体规定。又如《大气污染防治法》第5条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”再如《固体废物污染环境防治法》第10条规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。”对于这些部门的“根据自己的职责”和“在各自的职责范围内”，法律法规也未予以明确。这类条款似乎已成为环境资源法律的一种立法套话，而无法真正使各部门各尽其职以协同配合开展环境治理。 (二)运行困境 由于环境治理权力结构制度体系存在缺陷，也由于受到整体社会法治环境不佳等宏观因素的影响，在环境治理实践中，权力运行产生了不畅、异化、扭曲、无效等诸多问题，出现了偏离正常轨道的诸多情况。 1.在纵向权力层面，执行“偏差”层出不穷。 作为单一制国家，我国政府采取自上而下、多层级权力配置的行政管理体制。在环境治理方面，实施的是上级政府向下级政府下达指标、分解任务、量化考核的环境保护目标责任制。因纵向权力配置的相应成本代价，且基于我国的辽阔的行政范围和漫长的空间距离等国情，纵向权力的分离实属不得已而为之。以大气污染物减排为例，单个县(包括县级市、区，下文同)的减排任务涉及数十个企业、项目或设施，有的甚至更多。照此推算，地市一级大致有数百个项目，省一级的项目则数以千计，而在国家层面数以万计。如果由中央政府掌控所有的环境监管权，若想对所有减排项目进行全面认真的考核验收，则需付出高昂的甚至无法承受的成本代价。正是基于此中缘由，环境治理领域延续了我国政府一贯的行政模式，即众多学者所称的“行政发包制”。“行政发包制”作为一种理想类型，属于一种混合的中间形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”：在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入发包的关系。⑩ 在“行政发包制”的形态下，有学者以控制权理论来阐释权力分配的具体路径。(11)根据环境监管职权的实际运作状况和省直管县的现代行政管理扁平化改革趋势，中央政府、省级政府和基层政府在环境监管体制的权力体系中承担着绝大多数的职责。可以将“中央政府—省级政府—基层政府”嵌入“委托方—管理方—代理方”的三级科层组织模型。中央政府作为委托方，掌握制定法律、设计政策的最高权威。基层政府作为代理方，主要包括县、县级市及市辖区等，负责执行落实自上而下的环保指令和政策，负责环境违法行为的查处及惩戒。省级政府作为管理方，其职权由中央政府依法或依行政命令授予，承担监管下属基层政府执行法律和政策的职责。据此模型，环境保护监督管理的纵向权力包含如下四个维度。(1)指标分配权，即委托方(中央政府)为管理方(省级政府)分配环保指标任务的权力。中央政府动员型的环境保护指标分配的过程是委托方单方面制定、以自上而下的科层制推行实施的，虽然具体过程中管理方可能与中央政府进行协商，但实属例外。(2)考核验收权，即验收目标完成情况的权力。委托方在分配指标后，一般由其行使考核验收权，但基于成本考虑，也可能将这一权力授予管理方。(3)激励惩戒权，即对代理方(基层政府)进行激励设置以及奖惩其表现的权力。对管理方的激励惩戒权由委托方控制，而对代理方具体绩效的激励惩戒权，既可能保留在委托方手中，也可能由委托方授予管理方。(4)执行实施权，即代理方(基层政府)执行相关环境法律及政策，以贯彻实施中央政府层层分配的环保指标的具体权力。 在行政发包制的环境治理体制下，环境法律及政策的实施和执行出现了相当多的“偏差”。环境治理的突出特点是，其检测技术、统计要素、监测信息等方面存在不确定性、不对称性和模糊性。信息的不确定性一般是指某个特定主体已拥有的信息与达到特定目标所需要的信息之间存在差异。信息的不对称性是指双方主体之间所拥有的信息是不相对称的，通常情况下，甲方对自己所提供的物品或服务等拥有更多的信息，而乙方对所要获得的甲方提供的物品或服务拥有更少的信息。而信息的模糊性指在同样信息条件下人们会有不同的解释和理解。(12)在环境治理领域，尽管环保指标是由中央政府层层下达的，但下级政府同样具备不容小觑的谈判能力。与中央政府相比，基层政府拥有更多的关于地方污染状况、原因以及自身执行的努力程度等诸种信息，这极大地提高了地方政府在博弈过程中的谈判能力。在与中央政府讨价还价的过程中，地方政府在考核标准、工作负担、责任承担、财力配置等方面具有信息优势。地方政府通过上下级之间正式的信息传递与非正式的勾联关系，可以获得更多的操作空间，或者为执行不力提出自圆其说的解释。 地方政府的执行“偏差”大体有三种情形。第一，由于中央政府及省级政府制定的环境法律、政策对基层政府的地方情境不适应，基层政府可能采取“变通”策略来达到上级要求。“变通”策略在形式上违反了上级政府的指令要求，但其使基层政府可以因地制宜地完成被分配的环保指标，这反映了执行过程的灵活性。有学者称之为“良性违法”(13)。上级政府对此类变通一般不予追究，甚至暗中支持或者公开试点。第二，由于地方的实际困难程度，基层政府即使采取了强硬的执行措施也无法按时全面地完成环境指标。基层政府的此种偏差可能得到省级政府的同情而受到淡化处理，并且在省级区域范围内调剂相应指标以保护付出努力的基层政府。此时，管理方是以行使自己的激励分配权来重新评判代理方(基层政府)的努力程度的。第三，由于经济发展、地方利益等因素，基层政府执行不力，导致环境指标无法完成。基于地方政府作为利益共同体的现实，省级政府与基层政府可能共谋，以实施弄虚作假行为来掩盖问题，确保中央政府分配的指标“如期”完成。一般认为，在“行政发包制”中，第一种情形是合理的，因为其符合中国国情多样性的特点，可以产生实际有益的社会效果，但其不符合法治精神；第二种情形有其现实的无奈性，省级政府通过其掌握的激励惩戒权来维持基层政府的积极性，从而为后续工作的开展保存基础；只有第三种情形才真正违反了中央政府的环境治理法律、政策的要求。 中央政府为了纠正环境治理中的地方性偏差，主要采用两种机制。其一，在常规型科层治理机制内，中央政府将考核验收权、激励惩戒权作为具有可变性的权力范畴，不定时回收权力，以对地方政府施加压力。例如，环保部不定期派出督查组或类似机构检查地方政府的执行情况。加强行政问责制，将激励和惩罚结合起来。运用“项目管理”的运作模式促使基层政府加大对环境保护的公共投入，为中央政府的财政转移支付提供配套资金。但此种方式治标不治本，在某个特定时间段内或许能改变一时之状况，而一旦权力下放，“偏差”又死灰复燃。其二，中央政府启动运动式治理机制，即通过政治动员的运动性方式和渠道来贯彻落实迫切需要实现的政策意图。当常规型治理机制无法有效运作时，中央政府往往采用大张旗鼓、制造舆论声势、全民动员的运动式治理形式。例如，为了应对近些年来日益严重的雾霾天气，我国采取了大规模的动员机制，发布了一系列政策文件。2013年9月国务院发布了《大气污染防治行动计划》；而为了进一步落实该计划，经国务院同意，国务院办公厅于2014年4月发布了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》；紧接着，环保部、发改委等6个部门联合发布《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)实施细则》。但是，运动式治理机制与法治理性并不兼容，其时常要打破常规，绕过既定的规则体系。因而，其在民主、法治趋势下，因受到多方挑战和质疑而难以为继。 2.在横向权力层面，部门利益纠葛不清。 2014年《环境保护法》修订后，我国环境治理的横向权力配置仍然沿袭了各级环保部门统一监督管理和其他相关部门分工负责相结合的体制。以政府权力边界而言，环境治理相关部门应当具有清晰的职能、权力、财力及责任等，但事实上，部门之间的职权分配存在诸多问题和矛盾。在我国现行行政管理体制下，部门利益膨胀已成为难以治愈的顽疾，环境治理领域的部门利益是其一个缩影。部门利益膨胀的典型表现是权力部门化、部门利益化和利益法制化。权力部门化，即公共权力部门化，主要指行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关行业、企业和相关个人的既得利益。部门利益化的实质是政府部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相地实现小团体或少数人的利益。部门利益法制化，主要是指行政部门利用其掌控的资源，在制定有关法规或行使管理职能时，所追求的以责任与义务减轻、弱化为代价的部门权力和利益。(14)在环境治理领域，部门利益膨胀往往表现为：其一，各职能部门对有利可图的事务，利用自己的话语权或某些泛政治化手段加以争夺；其二，对涉及纯粹公益性的、难以获得实质收益的、执行困难程度较大的事务，或无人问津，或相互推诿。 环境治理领域相关部门的利益膨胀是由多重因素造成的。第一，根本原因是，在现有的社会、经济体制下，环境治理相关部门的公共职权与经济利益直接挂钩。第二，直接原因是法律因素，界定政府部门管理相关环境保护事务的法律、法规语焉不详、漏洞百出或互相冲突。第三，间接原因是部门之间环境监管职能划分不清，职责交叉严重。政府的环境监管职能由多家机构分管，政出多门，这无疑会增加管理成本，造成机构膨胀，同时还会产生大量内耗，出现管理真空，降低行政效率。第四，外部原因是外部监督与协调不力，监督弱化现象严重。当环境监管职能部门的权力偏离公共行政的方向时，若没有强有力的外部监督力量对其加以矫正，那就必然会损害公共利益。 具体而言，环境治理横向权力实际运作中的具体问题表现在以下方面。 (1)环境治理相关部门的职能重复、交叉。 法律对不同部门职能的规定过于粗糙是导致职能冲突的根本原因。按照《环境保护法》及各单行法的规定，环境保护部具有对环境治理的统一监管权，包括宏观规划权和微观调整权，但土地、林业、农业、水利、公安和交通等部门也有防治环境污染和保护自然资源的职责。在宏观环境规划方面，例如，发展与改革委员会的农村经济司具有“组织编制全国生态建设中长期规划和年度指导性计划，组织实施生态建设重大项目”的职能，而环境保护部的规划财务司也具有“组织编制综合性环境功能区划和环境保护规划，审核专项环境功能区划和环境保护规划”的职能。这两项职能明显存在重复和交叉。况且，由综合决策部门行使专业管理部门的职权也不甚科学。显然，由发改委的农村经济司负责编制和实施全国生态环境建设规划，不如由环境保护部编制和实施有关规划来得专业。在微观调整方面，例如水质监测，《水法》规定水行政部门对水功能区水质进行监测，发现超标报告有关政府采取治理措施，并向环保部门通报。《水污染防治法》规定，环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络。显然，在水质监测上，对于应由环保部门还是水利部门承担主要职责，法律上没有具体明确，因而产生了这两个部门在水质信息发布上的冲突。例如，2005年4月，原国家环保总局与水利部所属的淮河水利委员会曾就水质信息发布权产生争议。(15) (2)行业主管与环保职能冲突。 立法将环境治理的部分职权让渡给行业部门，这导致行业主管部门为维护本部门的利益，而将公共利益和环境效益放到次要位置。这显然不符合回避原则的要求。比如，依据《环境噪声污染防治法》的规定，民用航空器噪声、铁路机车运行噪声分别由民航部门和铁路部门管理，而一旦发生环境噪声污染，行业主管部门会倾向于其管辖的企业、单位，处理纠纷时应具有的中立地位不能得到保证。(16)再如，根据《水污染防治法》的规定，造成水污染事故企业事业单位由地方政府环境保护部门进行处罚；造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，由渔业主管部门进行处罚；其他船舶造成水污染事故的，由海事管理机构进行处罚。实践中，渔政部门和海事部门均属于行业部门，往往倾向于维护行业内部利益，这会产生两个部门或者都处理纠纷或者遇到棘手的纠纷时相互推诿的现象。 (3)资源开发与环保职能冲突。 在现行环境治理的体制下，我国法律将自然资源保护的职能赋予资源开发的行业主管部门，这产生了诸多难以弥合的冲突。科学的管理分工应当是让每一个部门都只承担最符合其管理目标的职能，特别是不能让其承担与其管理目标直接矛盾或者冲突的职能。(17)我国现有的法律法规在授予有关部门环境管理的职能时，往往忽略了这一科学管理职能分工的原则。资源的开发利用和生态保护之间存在着一定的经济利益冲突，由资源开发主管部门来承担自然资源保护的职能无疑是与环境治理的目标是背道而驰的。在绩效目标和经济利益的驱动下，资源开发主管部门往往重视资源的开发和利用，环境保护的职能退居其次。例如，根据《森林法》的规定，各级林业主管部门对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督；国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门审核发放采伐许可证。农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门审核发放采伐许可证。而事实上，林业主管部门下属的森林工业企业专门负责木材生产，而立法又将森林保护的职责授予林业部门，当木材生产指标与保护森林发生矛盾时，林业部门的利益倾向将极为明显。 三、环境治理权力结构的路径更新 中央政府动员型的环境治理机制对我国环境法律制度体系的构建有着重大约束。多年来，环境法治是环境治理的重要议题，但实际进展却举步维艰。法治的核心之一是稳定、刚性的制约机制，即法律面前人人平等，依据同一标准尺度来权衡利益、定纷止争。法治是动员型机制的掣肘。第一，法治意味着相对稳定的非人格化的法律条文应是独立的权威体系，某种意义上，法律的稳定性束缚了中央政府使用动员型机制的空间和范围，限制了自上而下的动员能力。第二，法律的稳定性又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了地方治理的灵活性。在地方治理过程中，地方政府的许多做法常常与法律条文相悖，地方政府的变通行为持续地侵蚀、弱化法治的基础。环境法治的形成需要从根本上变革中央政府动员型的环境治理模式，需要在效率、公平等价值追求基础上构建环境治理权力结构的理想样态，即理性、科学的制度体系，并在此基础上提高权力结构运行的效率。 (一)纵向权力层面央地关系的法治化 在宏观的社会体制背景下，环境治理的纵向权力配置应是中央与地方关系的法治化。推行中央与地方的法律分权模式以取代传统的政治分权模式，是解决中央与地方关系中诸多问题的理想选择。法律分权模式以法治理念为基础，主张法律权威的实现是中央与地方分权的基本要求，权力配置和调整的一切手段都要有法律上的依据，也要受到法律的规范和保障。中央与地方的法律分权包括分配事权和财权。(18)首先，应在详细调查和科学论证的前提下，基于我国实际国情，对中央和地方政府各自的事权进行梳理和分类，并以法律形式确定下来。事权大体可分为四类：中央政府执行的事务；地方政府执行的事务；中央政府执行、地方政府协助的事务；地方政府执行、中央政府资助的事务。其次，按照法律确定的事权以及所需财政支出的数量多少，合理划分各级政府的财政权力。财权的合理分配直接关系到各级地方政府行政职权的履行，关系到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关系到地方自治与国家结构和国家体制等国家运行的根本性问题。(19)实施“分税制”以来，中央政府主导财权分配的决定权，使得许多地方政府的财政支出入不敷出，只能寻求“法外收入”，如以土地出让金为主要来源的土地财政收入、以非法定形式存在的企业赞助、摊派等。当然，即便是最为详细、精确的法律条文，也无法完全划分中央与地方的权力配置，不可避免地会产生冲突。此时，应发挥司法调节的作用，用司法方式调整政府间的权力范围，在一定程度上避免政府单位之间的直接对抗。(20)不过，以目前高度地方化的司法系统是无法胜任这一任务的。以此需要一系列的改革，包括司法权的独立统一、进一步完善巡回法庭制度、扩大行政诉讼的审查范围、实施行政公益诉讼制度，等等。 对于环境治理的纵向权力配置，各国大体采取三种模式。第一，对于影响全国甚至世界范围的环境问题，由中央制定立法并在地方设立分支机构予以执行；第二，对于影响特定区域的地方性环境问题，由当地政府制定适合地方需要的立法并由地方政府执行；第三，为了节省执法成本，某些全国性环境问题由中央负责立法，地方负责执行。如前文所述，目前我国多采取第三种模式。在法律分权的基础上，我国环境治理纵向权力配置可以从以下几个方面着手。 首先，对于大气污染、流域水污染等全国性的环境问题，应当在中央立法中详细明确地规定相关事项。中央立法的功能在于消除地方外部性及其产生的“囚徒困境”和“底线竞争”压力。很多环境问题存在外部性，污染并不局限于特定局部区域。如果没有中央层面的统一立法，上游、上风地区的政府及民众没有动力来治理其给下游、下风地区带来的污染，而下游、下风地区的政府及民众也无法强迫上游、上风地区的政府采取有效防治措施。相反，地方政府为了发展经济、招商引资、增加税源，很可能降低环保标准，从而都自觉或不自觉地加入了放任污染的“底线竞赛”，并深陷相互污染的“囚徒困境”之中。因此，唯有中央统一的环保立法才是有效解脱地方“囚徒困境”和“底线竞赛”压力的前提条件。(21)当然，某些环境问题如果仅具有地方性，或者地方政府因特殊理由需要进一步严格管制，此时由地方立法更为合适。 其次，在中央立法的基础上，采取中央实质性参与地方执法的模式。虽然中央负责制定统一的环境法律和政策，但地方政府仍然可能变通适用，若完全依赖地方执法，恐怕会存在众多问题。因此，中央必须实质性参与执法。为此，有学者建议采取环保部门的垂直管理模式。(22)一种是环保部门从中央到基层的垂直管理体制，由中央直接在各地设立环保机构，例如俄罗斯的做法。(23)以目前情况看，此种体制的实施可能存在相当大的困难，也有诸多弊端。(24)另一种是省级以下的垂直管理体制，将地方基层环保部门的人事和财政上收省级政府，同时强化中央的跨省组织、协调和监督能力。还有一种模式，是由中央环保部门设置派出机构或监督机构的模式，如美国联邦环境保护署下设的区域分局。笔者以为，以目前实际状况看，由环保部设置派出机构的做法可行性较强，这种模式虽未必能根除地方保护主义，但如果能有效实施，应能缓解目前的环境危机。例如，可以环保部下设的六个环保督查中心为基础，通过立法赋予其具有强制力的地方执法监督权和直接执法权。 机构设置虽至关重要，然而，执法机制的有效运作才是持续之道。在联邦体制下，美国的环境执法之所以颇有成效，重要的原因是联邦政府花费大批量的人力和财力监督州的自行执法或者联邦政府直接参与环境执法。有学者称之为胡萝卜加大棒的机制，即联邦提供财力资助的同时夹杂监督和惩处的大棒。这在一定程度上保证了联邦环保执法权下放的有效性、效率和公平。例如，美国《清洁空气法》和《清洁水法》为各州提供联邦资金，条件是接受资金的州必须建立至少满足联邦底线要求的环境控制机制。各州可以借鉴联邦标准设计执法策略、实施许可制度并通过州的司法程序执行规则。联邦要求合作的州提供连续不断的监督，并接受联邦的指导和审查，向联邦提供有关的实施记录和行政程序以及个案决定。如果州政府不能履行承诺或有关立法规定，那么，联邦政府将取消对州的资助或进行审批的资格。如果州政府不能满足程序要求，那么，联邦可能取消对州的授权。(25)也就是说，联邦政府可以绕过州直接执法。我国《环境保护法》设置的环境保护目标责任制和考核评价制度为中央惩处地方执法不力提供了大棒，但具有激励作用的胡萝卜式财政转移支付制度尚未完全入法，只是提到了各级人民政府应当加大保护环境的财政投入，而未明确中央政府的专项资金投入。在未来的制度设置中，应是中央政府更多地采取正面激励的资金投入，鼓励地方严格执法，再辅以执法不力的惩处。 再次，要善用大数据背景下的技术治理。随着信息技术的飞速发展，中央政府应致力于运用“数据管理”的各项技术量化考核指标，以提高治理的有效性，缓解治理规模的压力。我国环境问题的规模庞大、数据量巨大，传统技术力有不逮，而技术治理是节约成本、提高效率的有效工具之一。同样，民众利益需求形式的多样态及表达渠道的多路径(如诉讼、信访、自媒体、群体性事件等)同样需要技术工具的支撑。虽然有学者认为“技术治理”不能解决我国治理问题的根本，如技术手段由人控制不能解决实质问题、给予下级部门提供新的谈判筹码、降低治理的灵活性、(26)非扎根于具体的社会经验会衍生出各种连带的矛盾(27)，等等。但在大数据背景下，面对信息量的急剧膨胀，非技术手段无法应对；同时，为了应对环境治理中信息的不确定性、不对称性及模糊性，“技术治理”在我国环境治理中应有不可或缺的一席之地。 (二)横向权力层面部门职权的明晰化 从科学管理的制度设计角度看，单一式的环境治理体制是较为理想的模式。即由统一的机构单独履行环境治理的所有职能，消除分散式环境治理体制的弊端，大幅提高环境治理效率。但是，由于历史、政治、社会和经济的原因，我国目前尚难以从根本上改变分散式治理现状。较为可行的路径是，兼顾历史形成的分散式治理的现状，以改革成本最小化为前提条件，实行一体化整合式环境治理体制，这是一种介于分散式体制和单一式体制之间的过渡形态。(28)当前《环境保护法》的设置就具有这种特点，但规定过于模糊。对此，立法上应统一明确规定管理部门的地位、机构组成、各部门承担的管理职责以及各部门间相互协调、配合和监督的程序等。通过立法上环境治理体系的顶层设计，对原有分散式的机构及其职能做适当调整和合并，将环境监管的职能统一到环保部门。 首先，明确划分环境统管部门与环境分管部门的职责权限。效力层级上，环境保护行政主管部门是各级政府开展环境保护工作的统一监管部门，在环境监督管理体制中占主导地位，各部门分工监督管理是协同环境保护行政主管部门对某一领域进行单项监管，在环境监督管理体制中居辅助地位。管理范围上，环境保护行政主管部门的统一监管是全方位、跨部门的综合性监管，各部门的分工监管是行业内部、部门内部的方面监管，不能排斥环境保护行政主管部门的监督检查。(29) 其次，设置完善的环境管理协调机制并使其有效运行。应将环境协调权授予专门机构行使，在不同环境管理机构之间出现冲突和矛盾时，及时予以协调处理。我国目前的环境管理体制中恰恰缺乏完备的协调机制，其欠缺的主要表现是中央缺乏综合性、权威性的协调机构。1984年，我国曾设立国务院环境保护委员会，负责研究审定环境保护的方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调全国的环境保护工作，但该机构在1998年机构改革中被撤销。取而代之的是2001年国务院建立的全国环境保护部际联席会议制度。该制度是环境保护的部际协调机制。会议成员由发改委、环境保护部等各部委的主要负责人组成。该制度并不稳定和健全，缺乏行使职能的法定途径，未能有效发挥部级协调的作用，很多时候，联席会议制度“议而不决”、“决而不行”。因此，中国环境与发展国际合作委员会提出建议，重新组建由国务院主管领导任主任的国务院环境保护委员会，使之真正承担起高级议事协调机构的功能。(30) 最后，建立以区域生态环境特点为基础的跨区环境监管机构，强化对跨省区区域生态环境的统一管理。我国《环境保护法》规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。为了有效实施联合防治协调机制，现有的机构设置无法满足需要。结合前文所述的派出机构构想，对于涉及不同省区且具有相同环境特征和保护要求的生态地理区域或江河、湖海生态区域或自然生态保护区，可以建立跨省区的环境保护协调机构。(31) (三)社会权力层面公众参与的常态化 在传统的国家权力视域之外，有学者提出了社会权力的概念。其首倡者当为郭道晖教授，他认为：“(社会权力即)社会主体以其所拥有的社会资源对社会的支配力。社会资源包括物质资源(人、财、物、资本、信息、科技等)与精神资源(思想文化、道德习俗、社会舆论、合乎历史正义的法外权利等等)，还包括各种社会群体(民族、阶级、阶层、各种利益群体等等)、社会组织(政党、工会、妇女会、青年会、企业事业组织、各种行业协会等等)、社会势力(宗教、宗族、帮会……等)对社会的影响力。这些社会资源可以形成某种统治社会、支配社会进而左右国家权力的巨大力量。”(32)社会权力有三个要素。第一，享有人权与公民权的社会主体。社会权力的主体主要是政府组织以外的公民和各种社会组织，或称非政府组织。第二，拥有相当的社会资源。第三，具有对社会和国家的影响力、支配力。在“以社会权力制衡国家权力”方面，社会权力的作用有三个：分权——将属于社会主体的权力从国家权力中分离出来，归为社会自主、自治权力；参权——通过公民和社会组织参与国家治理；监权——通过运用为社会所掌握的各种资源监督国家权力。在环境治理方面，公众舆论、环保团体、新型媒体等社会力量形成了蔚为壮观的社会权力体系，既为国家权力全面介入环境治理奠定了社会基础，也防范国家权力对于环境治理的不作为。社会权力的重大影响已在《环境保护法》中得到充分的体现。如《环境保护法》规定，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环保宣传；鼓励新闻媒体对环境违法行为进行监督；公民、法人和其他组织享有环境信息知情权、环境事务参与权；环保团体有权提起环境民事公益诉讼，等等。 四、结语 在一个可以预见的未来，实现环境治理的法治之路，任重而道远。在长期沿袭并将继续存在的国家主导型治理模式下，权力配置必是环境治理的关键议题。对于环境治理的权力结构而言，为何法律条款详实、精确而在具体运作中却出现不适和扭曲?法治理念下的刚性、稳定与实然状态下的灵活、变通如何协调?诸如此类的问题，将考验执政者和民众的智慧。 注释： ①参见王树义：《环境治理是国家治理的重要内容》，《法制与社会发展》2014年第5期。 ②参见[英]哈特：《法律的概念》，张文显、郑成良、杜景义、宋金娜译，中国大百科全书出版社1996年版，第16页。 ③参见俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第270-271页。 ④参见谭羚雁：《当代中国政府生态治理：一种新的结构治理模式探索》，《辽宁行政学院学报》2010年第12期。 ⑤参见王树义：《论生态文明建设与环境司法改革》，《中国法学》2014年第3期。 ⑥参见薛晓源、陈家刚：《从生态启蒙到生态治理——当代西方生态理论对我们的启示》，《马克思主义与现实》2005年第4期。 ⑦参见李龙：《论协商民主——从哈贝马斯的“商谈论”说起》，《中国法学》2007年第1期。 ⑧参见荀丽丽、包智明：《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》2007年第5期。 ⑨参见周永坤：《权力结构模式与宪政》，《中国法学》2005年第6期。 ⑩参见周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。 (11)参见周雪光、练宏：《中国政府的治理模式：一个“控制权”理论》，《社会学研究》2012年第5期。 (12)例如，即使面对水样的同一测量结果，人们的解释也可能是不同的。测量出的水样超标，可以归咎于监管不力，可以是测量工具或技术的缺陷，也可以是不可控自然力量导致。这些不同解释取决于多重因素，如个人或组织利益、以往经验和人们在组织科层结构中所处的位置等。值得注意的是，信息模糊性的问题并不会因为信息的增加而得到解决，因此针对信息不完备问题采取的对策无法解决这一问题；针对信息不对称情况而采取的激励设计也难以奏效。参见周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期，第80-96页。 (13)王利明：《宪法的基本价值追求：法平如水》，《环球法律评论》2012年第6期。 (14)参见高凛：《论“部门利益法制化”的遏制》，《政法论丛》2013年第2期。 (15)参见黄勇：《水利部和环保总局淮河水质信息发布权之争背后》，http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2005-04/13/content_2821620.htm，2015年9月2日访问。 (16)参见王洛忠：《我国环境管理体制的问题与对策》，《中共中央党校学报》2011年第6期。 (17)参见王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，《政法论坛(中国政法大学学报)》2003年第4期。 (18)参见潘波：《行政法治视野下的中央与地方权限冲突——以国有自然资源为考察视角》，《行政法学研究》2008年第2期。 (19)参见刘剑文：《财税法治的破局与立势——一种以关系平衡为核心的治国之路》，《清华法学》2013年第5期。 (20)参见刘海波：《中央与地方政府间关系的司法调节》，《法学研究》2004年第5期。 (21)参见张千帆：《流域环境保护中的中央地方关系》，《中州学刊》2011年第6期。 (22)参见李萱、沈晓悦：《我国地方环保垂直管理体制改革的经验与启示——基于地方环保行政体制改革效果的调查》，《环境保护》2011年第21期。 (23)参见王树义：《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001年版，第292页。 (24)参见杜万平：《对我国环境部门实行垂直管理的思考》，《中国行政管理》2006年第3期。 (25)参见张千帆：《从二元到合作——联邦分权模式的发展趋势》，《环球法律评论》2010年第2期。 (26)参见周雪光：《国家治理规模及其负荷成本的思考》，《吉林大学社会科学学报》2013年第1期。 (27)参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。 (28)参见车文辉：《配置与整合：跨界水环境治理的权力结构》，《行政管理改革》2012年第5期。 (29)参见注(16)。 (30)参见王尔德：《国合会建议组建国务院环境保护委员会》，http：//jingji.21cbh.com/2014/12-4/5NMDA2NTFfMTM1MDM5Nw.html，2015年9月2日访问。 (31)参见赵成：《论我国环境管理体制中存在的主要问题及其完善》，《中国矿业大学学报(社会科学版)》2012年第2期。 (32)郭道晖：《论国家权力与社会权力——从人民与人大的法权关系谈起》，《法制与社会发展》1995年第2期。标签：环境保护论文; 生态环境论文; 治理理论论文; 社会管理论文; 大气污染防治法论文; 国家部门论文; 水污染防治法论文; 工作管理论文; 法律论文; 环境污染论文;