治理式吸纳：社会管理创新中政社互动研究，本文主要内容关键词为：互动论文,管理创新论文,社会论文,中政社论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会管理创新：政社互动 政府与社会的关系是社会治理创新的关键问题，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。进一步讲，政府与社会的关系聚焦于以组织形式呈现的政府与社会组织关系，简称为政社关系。它的内涵涉及社会秩序、国家与社会关系、社会治理方式或行政职能转型等领域。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》就“创新社会治理体制”指出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。……激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。” 实践方面，政社互动已经成为社会治理创新的主要形式。改革转型导致“自由流动资源”与“自由活动空间”大量出现，使得政府的组织动员能力下降；然而公众需求的复杂化与权利意识的增强都要求政府管理过程中增加“社会参与”来回应社会发展需要(潘小娟、白少飞，2009)。如果按照中央社会管理创新的结构设计，即党委领导、政府负责、社会协同及公众参与，那么创新路径主要有内部整合与政社互动两种方式。张欢等(2012)对北京师范大学中国社会管理研究院“加强和创新社会管理研究”重大课题组所收集、总结的有关部门、地方社会管理创新的117个案例分析表明，社会协同的创新路径占33.3%，群团工作创新的有12.8%，公众参与占14.7%。由此可见，政社互动是社会治理创新的重要源泉，双方的互动机制非常值得研究。 已有研究认为政社互动主要有对抗与合作两种形态。无论是研究社会革命还是研究政权建设都强调社会结构的影响，特别是政府与宗族、社会组织等社会力量之间的对抗性张力，而利益结构、权力格局、文化意识等则是这种对抗状态的深层根源(斯考切波，2007；米格达尔，2009)。但是，曼恩(Mann，1984)将国家权力区分为专制性权力与建制性权力，前者指国家行使权力时无须与社会协商而单方面行动，由于政社之间缺少正式互动机制，社会的反应更多的是消极的抵制或对抗；后者认为国家行使权力时征得社会的同意和寻求社会的支持，政府意志主动渗透并通过市民社会得以表达，此时政社之间建立了有效的互动机制。多数发展中国家在经济发展与治理转型过程中表面上自身权力被削弱，实则通过建立政府与社会合作实现“相互赋权”(Wang，1999)。总的来看，现有研究对政社互动如何增强国家治理能力或者相互赋权的机制探究等问题的关注度不够。 因此，本文的研究焦点在于“政社互动”，以此理解社会管理创新与国家治理体系。具体的研究问题包括：第一，如何描述政社互动类型？以及具体类型的分布状态？第二，政社互动运用了哪些机制平衡政府主导与社会自治的对抗性张力？ 二、分析框架：政社互动的类型及机制 社会管理创新研究领域着重关注政社互动的行为表象，如参与主体及行动方式的变化。由于社会管理主体从党委政府扩展到社会组织、公众等利益相关者，并且主体之间中出现了协商、合作等信号，所以协同治理、合作治理成为政社互动的学理归纳(燕继荣，2013)。此种研究没有回答协同的机制或者合作的机制，而更多的是一种“情感期望”。这就产生了“盲人摸象”的结果，以及浓厚的“拿来主义”弊病。 政社互动是一种系统性实践，只有在解剖系统内部特征后才能对其实质予以精确概括。结合社会学的“结构—制度”(结构性)与“过程—事件”(能动性)两种分析逻辑，政社互动的描述指标可以表述为系统内部的权力结构与行为方式。第一，政社互动的权力结构包括“统治”与“治理”等类型。社会管理创新的直观变化在于主体多元化，同时也影响了权力分配的格局。第二，政社互动的行为方式主要体现在“参与的自由度”。虽然在结构上增添了新兴主体，但能否发挥作用还需观察其实际行为。由于威权体制国家的典型特征是社会主体的有限多元、有限参与，对公共领域依然有相当程度的控制，而不是自由进出(林茨、斯泰潘，2008)，所以参与维度可分为自由参与和有限参与。为了研究方便，此处采用两分法，实际上每个指标都是连续谱系。 根据交互组合，政社互动有两种极化类型：集权式控制与多中心治理。前者指政府挟权力强制安排社会事务，社会主体处于被动而有限的参与状态，其突出特点表现为社会生活政治化或行政化。后者强调社会主体自发而理性地构建多个权力中心或生产中心，通过竞争和协作等方式提供社会事务，政府作为外部权威还需提供各类主体自由参与的宏观环境(奥斯特罗姆，2012)。回顾来看，集权式控制主要存在于总体性社会，政府对社会资源实行全方位的垄断、行政权力广泛地渗入现实世界，是创新的起点；多中心治理需要以深厚的社会自治为基础，比如社会组织的发育、公民社会的观念等，是全球化示范压力下的参照类型。从逻辑来讲，社会管理创新的路径包括延续初始的集权式控制，或走向参照的多中心治理。然而受制于自主组织发育不足及原子化社会等环境，多中心治理难以兑现。于是，政府亟需重建符合现实社会结构的政社互动类型及机制。 社会管理创新中政社互动所处的社会环境是什么？不容回避的两大特征是发展与威权。发展是时代赋予的深刻内涵，社会管理创新或国家治理体系都在追求社会发展，特别要在政府管理之上有序增添社会自治元素。然而，如林茨对威权的理解，它既为发展提供秩序保障又限制了发展过程中的参与程度，对公共领域仅是有限开放。如果以类比视角来观察，政社关系与政经关系有着异曲同工之处。发展型国家理论立志于解释东亚国家经济发展奇迹的奥秘，其中治理式互赖尤具代表性。它认为国家治理能力在经济发展方面的关键在于做到“官僚自主”与“政商合作”的张力平衡，政府和商界存在高度的相互依赖，但这种关系是政府通过有效的政策工具建立的制度性合作(琳达、霍布森，2009)。 同理而推，发展与威权条件下社会管理创新的政社互动机制可归纳为治理式吸纳。其特征为：第一，政府为了推动社会发展不得不激活全社会的力量，社会组织顺其自然地成为治理主体，但政府依然发挥着主导作用。第二，政府与社会组织之间存在依赖但不对等，这是鉴于威权政府对控制公共领域的强烈意图，政府通过主导社会组织生存的资源、空间及合法性等制度性工具使其有限参与社会事务。简言之，治理式吸纳主张政社互动，是政府为了实现发展目标，以治理的方式有选择地吸纳社会组织的治理能力。 治理式吸纳在政社互动描述指标的取值为分权治理与有限参与。权力结构方面，社会管理的主体从政府延展到具有相关性的社会组织或公众，社会组织作为平台承接了政府释放的部分权力并扮演了政府与社会之间协商者的角色，具有明显的治理特征。但是从行为方式来看，社会组织并不是完全自主的，而是在政府划定的议题范围及特定环节中参与。所以，治理为社会组织进入社会管理过程分配了空间和位置，有限参与使得政府根据需要获取社会组织的比较优势，以此实现了政府主导与社会创新的有机结合。 受社会结构与政府意图影响，政社互动机制由集权式控制转向治理式吸纳。作为渐进式改革的尝试，社会管理创新依然遵循威权与发展并举的战略路径。从延续的角度看，治理式吸纳不是绝对的社会自治，而是政府重建对社会的控制；从发展的角度看，治理式吸纳不是暴力式控制社会，而是政府激活社会组织的灵活、贴近基层、专业等优势来增强国家治理能力。治理式吸纳充分体现了中央社会管理创新的“多元参与、共同治理”及“寓管理于服务”的精髓。这些判断与推理得益于对湖滨晴雨工作室的深度观察。 三、实践考察：杭州市湖滨晴雨工作室 2009年12月28日，杭州市湖滨晴雨工作室由街道发起并备案为“社会组织”。工作室主要承担协调社会关系的功能，特别是引导街道、社区在反映民意、服务民生方面发挥了重要作用。资料显示，湖滨晴雨工作室是国内首个街道层面的综合性民主促民生互动平台，实现了党政、专家、市民、媒体等“四界联动”，落实了“四问四权”(问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民；知情权、参与权、选择权、监督权)。以下从湖滨晴雨工作室的发展历程、权力结构及行动方式等角度阐述治理式吸纳机制。 (一)发展历程：从延续到创新 杭州市湖滨晴雨工作室是政府面对社会管理困境的理性尝试。改善民生是创新社会管理的目标，而众多执行任务集中在社区。所以，社区不仅是居民聚集之地，还是获取社会服务的场所，甚至是情感维系的场域，反之社区又是衍生矛盾的源头。基层政府如何创新民情民意的搜集、公共服务的供给及社会矛盾的化解就显得尤为重要。湖滨街道基于自身条件不断地进行社会管理创新： 第一阶段，在社区基础上重塑集权式网组片架构。杭州市在“三位一体”新型社区管理体系下探索立体式、精细化管理而创建了“片组户”民情联系机制，逐渐形成了“网络化管理、组团式服务、片组户联系”制度，实现“民情联系无遗漏、社区管理无盲点、社区服务无缝隙”等功能性目标。该管理体系的权力结构与运行方式延续了浓厚的行政痕迹，社区被划分为若干个管理片区及若干个联系小组以降低管理幅度。网组片成为新时期政府管理社会的全能性组织网络，增强了执政基础。但是，社会参与不足及行政成本过高阻碍了网组片的运行，居民因未参与社会事务也持漠不关心态度，严重影响了民生事务的落实。 第二阶段，在网格管理基础上增添“居民自主组织”成分。为了将好事落到实处而不是怨声载道，2008年以来政府大量推进民生项目。街道及社区尝试以“参与换支持”，让老百姓通过民主参与方式决定民生项目的操作方案及质量监控等。于是，街道先后成立了“民间庭改办”、“草根质监站”、“社情民意信息直报点”等一系列临时性自主组织与政府有效互动，极大地提高了工程效率、居民满意度。如果仅从自主组织的数量规模来看，外界似乎将其视为多中心治理的典范，然而事实并非如此。 第三阶段，在政府主导下整合居民自主组织的民主促民生互动平台。基于碎片化的社会参与导致可持续问题的产生，街道将原有居民自主组织整合成立了“湖滨晴雨工作室”。此举意在社区治理基础上再造条块整合、政社互动的综合性平台，系统而制度化地激发社会参与，共同推进社区管理事务。从形式来看，湖滨晴雨工作室不是行政机构，因其没有强制性权力；也不是单纯的社会组织，因其附带有行政运行逻辑。虽然它不是政府职能科室，但其对社区事务的关心及分担却更为主动。 (二)权力结构：政府主导式治理 湖滨晴雨工作室是政社互动的治理网络。由于国家与社会分离程度加剧，政府很难以行政命令调动社会资源或提供公共服务，必然会调整结构接纳社会力量。治理为此提供了框架，与统治相比，它更强调政府与社会共享权力。从结构上看，工作室搭建了政府、社会组织、居民及媒体等参与民生建设的平台，表征上体现了治理的元素，且相互间的依赖与支持并存。社会交往中主体的权力大小由内部资源和对外需要共同决定，因此网络中权力是不平等的。 政府拥有的资源与权力决定其在治理网络中占据主导位置，而居民、社会组织、媒体更多承担的是参与和咨询的角色。政府主导体现在组织成立、负责人任命、结构搭建、工作内容等方面：第一，湖滨晴雨工作室的主任由街道指定，他需要具备组织协调能力、贯彻落实能力、领会精神能力以及政治觉悟；第二，湖滨晴雨工作室的资源由街道推介，包括活动场地、政府关系、媒体资源等；第三，湖滨晴雨工作室的组织结构与工作机制由街道勾画，比如“一室六站两员四报”。街道党工委书记认为：社会管理创新重在把民生工作做深做细，需要把服务职能转交给社会承担；但社会组织还不够规范，这又要求政府主导和引领，甚至在人员选择、工作机制等关键方面亲力亲为。 政府主导式治理网络使社会组织参与从碎片化走向整体性。湖滨街道在民生建设时开通了大量参与渠道，但这些渠道是隔离存在的，需要创造彼此的合作空间与整合契机。而治理网络清晰地界定了政府权力与社会自治的结构位置，即“按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线、并根据新兴的各种网络建立起横向的行动线”(戈德等，2008)。所以，政府主导的治理网络具备较高的公私合作水平与较强的网络管理能力，这使得权力分散，但权力意志的贯彻能力得到极大增长。 湖滨晴雨工作室的治理网络如下：工作室是街道层面建立的“民情气象台”，街道党工委书记兼任台长，配备1名专职主任具体负责信息收集、分析、报送及问题协调等工作；街道下辖的6个社区分别建立“民情气象站”，由社区文体专干兼任信息上报等协调工作；而“民情预报员”与“民情观察员”分别实现了自上而下与自下而上的民情疏通等。工作室也是外部主体与居民互动的枢纽性平台，如公用设施企业可以借助该平台与居民商谈硬件建设计划、收费定价听证会等，而社会组织也借助该平台开展工作。所以湖滨晴雨工作室不仅扮演民情疏通的功能还有助于矛盾化解、合作协商、社会创新等，已然是基层治理中联结政府、居民、社会的重要枢纽。 (三)行为方式：吸纳式社会参与 对政社互动内涵的把握除了结构视角还应有行为分析。在微观层面观察政社互动时更应关注行动的自主性，即社会组织在公共事务决策过程中的进退约束程度，这也是能动性视角强调的特征(王诗宗、宋程成，2013)。就社会管理创新而言，“社会参与”是政社互动的核心组成部分，那么湖滨晴雨工作室作为组织化力量在参与公共事务的自主性又如何呢？ 第一，成员资格的精英化。湖滨晴雨工作室包含两类成员：民情预报员与民情观察员，而各个专业社区社会组织多数由部分民情观察员组建而成。比较来看，民情预报员由上级职能部门的12名干部组成，主要承担政策下达的功能；民情观察员承担民意的搜集、解读、疏通等工作。工作室现有53名民情观察员，其成员特征统计为：从身份构成来看，党员及预备党员共39人，占73.6%，群众仅有11人，占20.8%；从工作性质来看，在基层行政组织或国有企事业单位就职及退休人员共46人，占总人数的86.7%。可以看出，参与成员有着明显的体制内痕迹，或者具有党员身份特征。那么，这些民情观察员是如何产生的呢？从决策程序来讲，居民自愿报名，工作室主任初步筛选之后交由街道党工委最终拍板，或者街道主动发展特殊领域的观察员。从筛选标准来看，参政议政的主动意识是第一位的，即主动贴近党委政府；参政议政的基本能力也是必需的，也就是说对基层事务要有见解有创新，而不是仅知道发牢骚的居民。因此，民情观察员多数由“两代表一委员”、社区干部以及辖区内企业事业单位负责人等精英组成。 第二，工作领域的生活化。湖滨晴雨工作室关注的领域主要有两大类：与居民生活息息相关的民生工程，如“小区改造”、“健康讲座”、“食品安全”等；以及居民高度关注的社会发展问题，如“西湖申遗”、“创建文明城市”等。工作室的重要职能是民情疏导并协助落实民生工程，民情关注点的产生有三种路径：一是根据上级政策确定选题，这主要由民情预报员实施；二是根据工作室主任对党政精神与社会形势的实际把握而定，在“相约星期五”的仪式化聚会上发布；三是根据民情观察员与居民互动总结的民意，当然这类更多关注影响民生的问题。 第三，处理反馈的选择性。湖滨晴雨工作室建立了“完善”的工作机制，但核心是“上报”而不是“反馈”，比如民情气象一天一报、民生焦点一周一报、民生时政一月一报、民生品质一年一报等“四报机制”。甚至工作室主任还可以将汇总信息直接上报市委市政府办公室而不受干预。在搜集和传递信息中运用了座谈、聊天、新媒体等各种手法，但这些技术并没有使信息反馈变得更畅通。上级政府对信息的处理反馈具有较强的选择性，集中反馈当前最紧迫的工作或居民密切相关的民生问题。工作室主任认为，该平台为老百姓架设了民意上达渠道和理性表达渠道，而个别意见被政府采纳又成为对民情观察员的激励，居民相信自己的表达能够被上级听到，这种有选择的社会情绪释放机制尤为重要。 湖滨晴雨工作室的行为方式旨在吸纳社会参与。虽然工作室是民间性质的民主促民生的开放平台，但巧妙地扮演了政府科室的职能。其中关键机制则是通过限制式和选择性地社会参与达到了“吸纳”功能，即通过主动让渡参与空间实现政府意志在社会中的渗透，又满足了居民对权利诉求的形式化要求。 (四)社会功能：增强效率与合法性 基层社会管理面临“好心办坏事”与“缺乏认同感”两大问题，其焦点在于居民对公共领域的“参与不足”。湖滨街道主导成立工作室搭建政社互动平台，在“主导式治理”和“吸纳式参与”等机制作用下有效地改善了民生建设。回顾湖滨街道社会管理创新的效率与合法性状态，网组片时期属于“有效率无认同”，而居民自主组织时期则“有认同无持续”。而工作室使社会管理的效率与合法性得到“螺旋式增长”，其支点是分权下的参与。 第一，政社互动构建参与渠道，有助于动态地掌握居民需求，改善议题设置的合理性。现有制度设计缺乏主动搜集意见或建议的渠道：一方面是政府设立的信访渠道以补救、投诉为主而不是建议性质，另一方面则是基层干部忙于各种行政事务而无法抽身倾听百姓心声。然而，湖滨晴雨工作室依靠社区精英持续地搜集舆情，在梳理、评估、反馈等机制下回应诉求。 第二，政社互动释放参与空间，有助于提升管理效率和增强合法性。对于政府而言，精英参与的社会组织能为解决社会问题集思广益，甚至成为社会创新的源头，保证了公共行政的效果与效率。居民通过社会组织参与公共事务决策时使政府获得了程序合法性，而以民主方式决策时则加深了居民对政府管理社会的认同程度。综合来看，社会组织及居民的参与不是单方面改善效率与合法性，而是效率提升会促进合法性、合法性增强又会辅助效率提升，也就是执政的有效性与合法性互为转化(李普塞特，2011)。 可以说，治理式吸纳彻底改变了社会管理方式。政府通过权力分配与行动方式的机制设计，使湖滨晴雨工作室成为党委观察事物的“千里眼”、收集情报的“顺风耳”、服务基层的“直通车”、社会稳定的“信号灯”及民生发展的“晴雨表”；在此过程中政府主导与社会参与得到了有效权衡，这样导致效率与合法性之间进入了良性循环状态。至此，政府管理社会不再以“事后维稳”为中心，政府将摆脱“花钱买平安”的“议价的威权主义”(Lee & Zhang，2013)。相反，政府搭建以民主协商、权利保障为原则的社会参与平台，创建了分权的治理网络与有限的自主参与等手段，以此实现政府从社会参与中对效率与合法性的吸纳。 四、讨论：治理式吸纳的生成逻辑 湖滨晴雨工作室的典型分析表明：在进行社会管理创新时有三种政社互动方案，再造集权式控制、引入多中心治理及建构治理式吸纳。但在发展目标与威权体制双重约束下，政府理性地构建治理网络与有限参与等核心特征的治理式吸纳。虽然本文是个案研究，但我们试图将概念、逻辑及结论通过分析性推理上升为一般结论。现实来看，类似治理式吸纳逻辑的实践在城市社区管理、城郊征地拆迁中被普遍尝试。但是，为什么治理式吸纳在此时此刻较为集中出现？这就需要探讨它的社会基础以及与其它类型相比较所具有的突出特征。 (一)社会基础：行政吸纳社会 威权体制与社会发展是社会管理创新的硬性约束。总体性社会转向权威性政府时为社会自主运行创造了基础条件，政府则更集中地将权力资源投放到公共领域，并通过与人民共享发展成果获得政权稳定的合法性支持。随着经济社会的快速发展，人们的意识观念纷繁复杂，对民生福利项目的诉求越来越多，而政府能力又相对有限。与此同时，国家之外的社会主体与民间资源的体量日益庞大，这是弥补政府能力不足的有效来源。这要求政府既要创新社会管理的动员整合机制，又要保证政府在权力分配方面的主导地位。 行政吸纳社会是威权体制下理性政府造就的国家与社会关系。威权政府对待社会力量时具有明显的两面性，即希望它们提供社会服务又不希望它们威胁社会稳定，因此国家管治与政策实施呈现偶发共生的碎片化特征(Spires，2011)。由此，中国转型时期以来逐渐形成了独特的“行政吸纳社会”模式：即理性政府采取“为我所用”策略在行政过程中吸纳“公民社会”等自治力量，最终政府处于支配地位而社会处于从属地位，其运用的主要方式是“控制”和“功能替代”(康晓光、韩恒，2005)。可以推断，政社互动是吸纳社会组织在社会服务方面的效率优势，在此过程中政府因权力及资源的有利地位占据着主导位置。 治理式吸纳是行政吸纳社会下政社互动的必然结果。理性政府在社会管理创新过程中依然遵循为我所用的策略，由于社会组织及其附属的主体、资源不再属于国家范畴，政府在原有国家视角指导下依靠权力设计的社会秩序已经难以奏效，所以主动开发潜藏于社会中的习惯性知识(詹姆斯，2012)。因此，治理式吸纳是在理性政府与社会资源的互动中建构而成，其中治理网络既实现了政社的权力分享又保证了政府的主导权，有限参与既落实了权利保障又增强了政府的合法性。值得强调的是，治理式吸纳对行政吸纳社会的已有策略是一种拓展，不再是控制与发展的二元状态，而是政府主导下的合作与吸纳并存，从结构性的视角走向了建构式的关系。 (二)治理式吸纳：政社互动机制的修正类型 根据社会基础的分析，我们确定治理式吸纳是政社互动中建构的新类型、新机制。但是，它处于整个政社互动类型的何种结构位置？为此，有必要围绕政社互动的社会基础、结构与行为、效率与合法性等主要层面做比较。政社互动背后涉及权力与权利的平衡关系，而这些受国家与社会关系类型的影响；在此基础之上，权力结构与行为方式具体刻画了政社互动关系，以及在社会管理过程中所展现出来的效率与合法性等功能。 原则上讲，三种政社互动类型都可以是社会管理创新的选择，但治理式吸纳最符合当前环境。集权式控制与多中心治理是中国传统及西方主流的社会管理方式，属于不同体制下的理想类型。通常而言，上述两种类型是基层社会管理创新的样板或参照，但是湖滨街道的社会管理创新经历表明：集权式控制表现为政府再造片组户的网格化管理体系，虽然在精细化管理、命令链更加清晰等方面的改善提高了行政效率，但该体系陷入了行政内卷化倾向，且导致居民认同感下降等不利后果；而多中心治理难以完全展现，主要根源在于群众自发组织的开放空间、社会关系都不具备，因此大量出现了没有协商及低度竞争的隔离式多中心，如湖滨街道一度存在各式各样的临散性自主组织。治理式吸纳则巧妙地将政府主导与分享治权有机结合，在社会参与过程中落实居民的权利诉求，既为社会管理带来效率也增强了合法性，以此有效摆脱基层政府责能不匹配的尴尬境地。所以，如果以效率与合法性作为政府社会管理创新的目标，那么治理式吸纳是对原有类型的有效修正。 通过上述分析可知，治理式吸纳将重塑政社关系。政府主导逐渐渗透到社会组织的活动之中，而社会组织也在参与过程中得到资源、空间及合法性等发展要素。我们可以预测，未来的政社关系将走向“强国家、大社会”状态，“强”证明国家意志可以通过渗透社会得以实现，而“大”表现为社会组织的数量、规模及发展程度都会得到长足进步。但基层政府在社会管理创新中能否实现预期目标，关键在于政社互动中主导与限制程度的把握以及范围的界定，与之相关的政策工具选择也尤为重要，否则难以激活社会组织实现社会管理创新目标。标签：管理创新论文; 社会组织论文; 社会管理论文; 社会结构论文; 治理理论论文; 有限政府论文; 社会互动论文; 社会关系论文; 政府治理论文; 社区功能论文; 社会网络论文; 时政论文;