从“奢侈品”到“生存的必需”——世界银行关于发展中国家高等教育的新观点，本文主要内容关键词为：世界银行论文,高等教育论文,奢侈品论文,发展中国家论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
（一）世行关于发展中国家高等教育的新观点的出台
世界银行一直关注发展中国家高等教育的发展，它的一些报告直接或间接地影响了一些发展中国家的高等教育决策。
历史不断向前演进，进入20世纪90年代以来，全球的社会经济状况及高等教育都发生了重要的变化。世界银行注意根据时代变化不断开展新的研究，调整自己的观点和建议。在知识经济初见端倪之际，世界银行会同联合国教科文组织，召集来自13个国家的数十名教育专家和发展研究专家，组成了高等教育与社会特别工作组以探讨发展中国家高等教育的未来。
经过大量的实际调查，在18个月的研究、讨论和审议的基础上，高等教育与社会特别工作组完成了一份报告：《发展中国家的高等教育：危机与出路》(Higher Education in Developing Countries:Peril and Promise)，于2000年由世界银行出版。
该报告对发展中国家高等教育的现状进行了深入的分析，提出了关于发展中国家高等教育改革和发展的一系列建议。在报告中，世界银行得出结论：没有更多更高质量的高等教育，发展中国家将会发现自身越来越难以从全球性知识经济中受益。[1]结合新的时代背景，世行还提出了关于高等教育的一些与以往不同的新观点，即如何看待高等教育在发展中国家的重要地位和作用，发展中国家究竟应该如何看待投资于高等教育与投资于初中等教育的关系，等等。这些观点和建议必将对有关发展中国家的高等教育产生不同程度的影响。
世行专家在报告中指出，全球经济正在发生改变，在20世纪后期以知识为中心的经济增长取代了以制造业为中心的经济。由于知识变得越来越重要，高等教育也就备受关注。各国需要把它们越来越多的年轻人培养到一个更高的规格——本科教育，目前它已经成为许多高技能工作的基本资格；由高等院校创造的知识的质量以及这些知识对经济的广泛应用性，对国家的竞争力变得日益重要。世界银行认为，高等教育无论是对国家还是对个体都具有新的重要意义：国家的贫富比人类历史上任何一个时期都更要取决于高等教育质量；掌握了专业技能和巨大学习能力的人能获得前所未有的经济成功，那些没有受到良好教育的人则会发现他们面临几近绝望的状况。
鉴于此，该报告提出了以下三个问题：高等教育在支持、促进经济和社会发展过程中具有什么作用？在发展中国家，高等教育面临的主要障碍是什么？如何有效地克服这些障碍？
（二）世行关于发展中国家高等教育的新观点的理论基础
世界银行提出关于高等教育的新观点，主要有两点理论基础。
1.高等教育具有重大的公益性
高等教育具有很高的私人收益。在拉丁美洲的研究表明，接受过17年教育（即获得大学文凭）的工人比只接受过6年教育的工人，收入要高出200%。世行专家认为，在显著的私人受益之外，高等教育还带来了公共利益，因为接受过良好训练的劳动力有助于税收的增加、医疗条件的改善和公共机构资金的增加等等。高等教育的私人利益与公共利益实际上是互相重迭的：高等教育既提高了个人生活质量，也丰富了更广泛的社会群体的生活。高等教育可以提高工资和生产率，使个人和国家更加富有。人们得以享受到一种高质量的精神生活，而更广泛的社会群体也可在文化和政治方面受益。
许多人认为，公共投入用于高等教育，从社会意义上讲是不公平的；由于高等教育主要是使个人受益，按照“谁受益谁投资”的原则，高等教育费用应该主要由个人和家庭来承担。对此观点，世行高等教育与社会特别行动组提出了质疑。首先，一个受过良好教育并具备熟练技能的阶层，对现代社会的经济和社会发展是不可缺少的，它能使整个社会而不仅仅是其本人从中受益；其次，在许多国家，高等教育是社会流动的有效机制。世行专家主要从高等教育对宏观经济的影响、开展科学研究和促进公民社会的形成这三个方面探讨了其公共利益所在。
高等教育对宏观经济有着巨大的影响：那些具有较高的入学率以及国民接受过更多教育的国家，在全球市场上更具有活力和竞争力，其人均收入也更高。高等教育的公益性还体现在其开展科学研究尤其基础科学研究方面。高等教育的另一个作用是影响并促成一个开放的精英型的公民社会。一所最好的高等院校是“造就现代公民社会的典范和动力”，大学“有必要赢得道德领袖的权利”。高等院校的形象是我们衡量国家体制的一个标准。
世行专家认为，高等教育投资的社会收益是巨大的，与人们以前相信的相比，其要远远高于个人收益。特别是在发展中国家，高等教育如果不能大力发展，就不可能实现可持续的脱贫。
2.重新看待教育收益率分析
主流的教育发展观认为，投资于基础教育比投资于更高层次教育（尤其高等教育）的收益要高，因此高等教育是发展中国家无法提供的奢侈品。这一观点主要基于教育收益率分析。
半个世纪前，劳动经济学家开始切实研究教育投资的收益。到70年代中期，他们开始研究受过不同层次教育的人们的年收入差异，后来又分析了教育的社会与个人收益率差异。这些分析表明，高等教育的个人收益低于初等教育的个人收益。同时，鉴于高等教育吸收了大量资金投入，他们还发现，高等教育的社会收益也低于初等教育的社会收益。
对不同层次教育的收益率进行测算一度使许多国家的公共政策制定者据以判断，他们针对不同教育系统所制定的教育政策是否有效。这一策略的实施伴随着初等教育对社会平等的促进，更好地说明了上述论证的合理性。世界银行也一度得出结论，就是它的贷款将集中于初等教育，而置高等教育于其发展日程中较次要的地位。鉴于此，世界银行在较长时期内强烈地反对发展中国家继续扩充高等教育，极力主张发展中国家将有限的教育经费优先用于基础教育特别是初等教育。[2]世界银行的这一观点产生了广泛的影响，许多发展中国家都把初等教育（当然在某种程度上连同中等教育）作为加快经济和社会发展的工具，许多捐赠者和信贷者也把教育资金投入主用于初等教育。
该特别工作组专家支持继续加大对初等和中等教育的投入，但他们认为，传统的经济学观点中关于高等教育对社会贡献的理解是有局限性的。收益率研究基于这一假定，即受过教育的人们只有获得高收入并向社会交纳更多的税才能证明他们有价值。实际上，受过高等教育的人在增加税收之外，还给社会带来了许多其他的积极贡献，缺少了他们，社会、经济的发展和国家的繁荣将成为空谈。正如特别工作组两位联合主席赖姆菲勒(Mamphela Ramphele)和罗索夫斯基(Henry Rosovsky)所说，“初等和中等教育的目标是为学生在"3r"（即读写算）和其他必备技能方面打下一个坚实的基础，但高等教育为人们在现代社会立足提供了深度和弹性”。[3]
重新认识教育收益率分析，与对高等教育的公益性的重新认识密切相关。收益率分析忽视了高等教育带来的广泛社会利益是意义深远的，而社会利益则是建立一个强有力的高等教育系统的核心所在。总之，收益率分析有其局限性，一直未能反映这样一个事实，即高等教育的作用不仅可以使个人的收益不断增长，而且其作用还体现在其他方面。
该特别工作组专家认为，“狭隘的和误导的经济分析”使得发展中国家高等教育资源更加紧张，“高等教育处于一种危险的境地”。他们还认为，“问题不在于初、中等教育与高等教育谁更加重要，而是要在这三个层次之间找到一种恰当的平衡”，以初等教育为重点是必要的，“但仅追求初等教育的发展会导致有关国家在未来世界中的生存危机”。
（三）世行对发展中国家高等教育现状的分析
1.发展中国家高等教育的形势
世行专家认为，大部分发展中国家的高等院校存在不足，很少有学校能保持高水平，主要原因在于教员质量、学生、资源和自主权的不足这三个方面。
拥有合格的、主动积极的教员是高等院校保证质量的关键。但是在发展中国家，高等院校的大多数教师没有接受过研究生水平的训练；教学方式往往过时，以教师授课和学生记诵为主，教师迫切需要树立启发式教学观念；教师工资过低，缺乏学术自由和学术自治传统；部分教师缺乏责任心。
在一些发展中国家的高等院校，学生面临着艰苦的学习条件；由于缺乏良好的初等和中等教育，高校新生没有做好充分的学术准备；学生的专业及所学课程不适应劳动力市场的需要，导致“教育性失业”；过早选择专业，限制了学生的发展潜力。
资源不足是发展中国家高等教育产生诸多问题的根源。与发达国家相比，发展中国家高等教育生均费用要低得多；高等教育过于依赖财政拨款而忽视了学费；并且教育资金预算不配套，导致了资源的过度消耗或不适当消耗。除了资金严重不足外，许多高等院校在建立责任机制以使有关院系自己做出决策方面也举步维艰。
2.发展中国家高等教育面临的挑战
发展中国家高等教育除了质量问题和资源不足外，还面临着许多新的挑战。20世纪60年代以来，发展中国家高等教育面临着扩充、多样化和知识革命这三大挑战。这些挑战改变了高等教育及其存在的环境，对发展中国家产生了强有力的影响，并驱使政策制定者重新审视高等教育系统并创造性地思考它们能实现什么。世界银行把这些挑战称为高等教育“新的现实”。
首先，高等教育迅速扩充。全球化对高素质劳动力的需求，以及初等和中等教育规模不断扩大为高等教育提供了更大的需求和更多的生源，使得高等教育“再也不是为少数精英而设立的小规模的文化事业”，而是被许多发展中国家“列入国家发展的重要计划之中”，无可争议地成为教育发展新的重点。据世界银行和联合国教科文组织统计，1975～1990年，在发展中国家成年人口中，至少接受过某种高等教育的人数增长了大约2.5倍；1995年，发展中国家有4700多万名学生在高等院校学习，而1985年仅有2800万。[4]但是，在许多国家，高等教育规模扩充是失控的、缺乏计划的，而且往往是混乱无序的。在不降低质量的前提下满足学生数量激增的需求，对发展中国家来说的确是一个巨大的挑战。
其次，高等教育系统日趋多样化。在世界范围内，在高等教育系统扩充的同时，其内部也经历了一个多样化过程。这是因为，经济发展与日趋精细的劳动力分工密切相关，而高等院校在传递必要的知识和技能方面起着不可或缺的作用。在现代社会中，知识的作用越重要，社会对知识和技能的需求就越广泛，单一类型的高等院校显然难以满足这种需求。多样化主要表现为：高等院校类型急剧增多；私立高等教育迅速发展。
再次，知识革命对高等教育提出了挑战。高等教育规模的扩大和形式的多样化是与知识创新的速度同步的。在过去20年中，在全球范围内知识加速增长。在知识的重要性日益显著的现代社会，绝大部分发展中国家在知识的创新、吸收和利用方面的能力远远低于发达国家。发展中国家需要跟上全球知识体系的迅速发展，缩小与发达国家在获取和掌握知识的能力方面的差距；改善中小学教育，培养大学生利用现代技术获取新知识的能力；转变投资于产品生产的观念，重视投资于新知识的生产。
总之，发展中国家的高等教育发展面临着艰巨的任务，既要扩大教育规模又要提高教育质量，而这一切都只能在持续性的资金短缺的情况下进行。
二
在报告中，世界银行特别工作组专家对发展中国家高等教育改革和发展提出了一系列建议，以引起人们的思考。专家们认为，高等教育改革战略必须适合各个国家的不同情况，僵化地搬用一些特定的建议并应用在普遍的环境中是没有意义的；发展中国家不要照搬发达国家过时的高等教育模式，而应根据自己的国情，为明日的世界而做出规划。
该报告的建议主要集中于两点：增加教育资源；提高教育资源的使用效率。
该报告分章探讨了发展中国家高等教育中的四个主要问题：高等教育系统；高等教育管理、科学技术；通识教育。这四个问题都涉及到增加教育资源和提高资源使用效率两方面。
（一）关于高等教育系统的建议
世界银行专家认为，高等教育的性质与初中等教育有着根本的差异，高等教育对于社会的作用也完全不同于后者。高等教育系统包括三个基本的组成部分：(1)各类高等院校，包括其教员、学生、物质资源、使命和战略计划；(2)直接参与高等院校的财政、管理和运作的组织机构；(3)指导院校行为、个体行为以及各种行为者之间互动的各种准则。高等教育系统是一个开放系统，它不但与整个教育系统松散相联，与劳动力市场、工商界及各种各样的政策部门有联系，还与地区性的或全球性的高等教育系统相联，同时也与双边或多边的损赠者、基金会和非政府组织保持着联系。特别工作组成员绘制的“多样化高等教育系统的框架”[5]描述了一个多样化的高等教育系统及其在社会中的作用。
面对发展中国家高等教育需求巨大但又扩充无序的状态，世界银行专家倡导一种在高度计划与无序扩充之间的“有计划的多样性”。从举办者和资金来源的角度看，高等院校系统包括公立院校和私立院校。从办学目标与水平的角度看，院校系统主要包括五种院校或教育类型：研究型大学；省级的或地区性的大学；专业学院；职业学院；虚拟大学与远程教育。世行专家认为，不同院校应该有分工。研究型大学是必要的，但在一些最小和最穷的国家不应该花钱办研究型大学，而应该将有限的教育资源充分利用起来。其他类型的院校（如地区性大学、专业学院和职业学院）不应被视为“小兄弟”。[6]特别值得注意的是，在发展中国家的高等教育发展中，远程教育构成了目前最有价值的挑战，这种成本—效益型教育方式具有巨大的潜力和深远前景。它开辟了一种新的学习渠道，能够为偏远地区学生提供受教育机会，并满足成人学生的学习需求。
世行专家还提出了高等教育的理想特征以供发展中国家参考：层次化的结构；充足、稳定和长期的资金来源；竞争；灵活性；制定合适的标准；远离政治控制；与其他部门的恰当联系；法律和规章制度的支持；资源共享。这些特征是高效的高等教育系统的共性，也是任何高等教育系统得以正常运行的前提。
在世行专家看来，政府的引导是解决方法的基础，因为一个有效的高等教育系统有赖于政府对高等教育的积极监督。政府必须保证高等教育为公共利益服务，确保能够提供市场所不能提供的东西，提高高等教育的平等性，支持高等院校的基础研究，还必须保证整个高等教育系统财政方面的透明度和公平性。高等教育财政分担应该朝着更加灵活的方向转变，不仅要利用公共资金，还要利用私人资金。
（二）关于高等教育管理的建议
世行专家认为，不同国家具有不同的高等教育管理传统。但是为实现良好管理，应践行学术自由、共享管理(shared governance)、责权明晰、精英选择(meritocratic choice)、财政稳定、绩效责任(accountability)、定期检测标准、院校内部密切合作等具有普遍的和长期的应用价值的原则。具体来说，为实现良好管理，发展中国家的高等院校可以考虑以下措施：组建教授会，负责就学术问题做出决策；组建管理委员会或董事会，以独立机构的身份作为高等院校与高等院校所服务的外部组织的中介；建立一套透明的、有逻辑的、便于理解的预算和会计制度，提高资源使用效率并防止腐败；利用信息技术收集信息和分析数据，建立管理信息系统，为提高科学决策水平服务；以选举或任命方式产生强有力的领导；鉴于教员质量是决定高等教育质量的最重要因素，在院校内部建立同行评价制度，建立明确的评指标体系，并定期开展“顾客”（指学生）评价；加强教员工作的稳定性；保证教员的报酬，明确其责任；建立巡视委员会和认证制度，按照国际标准进行认证，提高教育教学质量；高等院校建立自己的章程，并建立教员与学生手册，对教员与学生各自的权利和责任做出明确的要求。
（三）关于科技教育的建议
世行专家接受了1999年在布达佩斯召开的世界科学会议的《关于科学和使用科学技术知识的宣言》这一行动框架，该框架明确地呼吁“从广义上说，科学教育是民主和确保可持续发展的基本先决条件”，“政府应当把改进各级科学教育摆在优先地位”。世行专家进一步认为，高等教育是发展强大的科学技术基础绝对不可缩减的先决条件。鉴于科学技术对经济增长和改善人类生活的巨大效益，以及南北科学差距越来越大这一现实，发展中国家必须大力加强科技教育。在物质、技术和人力资源方面，世行专家都提出了一系列可行建议。世行专家还建议加强地方的、地区的和国际的科学合作，对国际知识产权制度改革也提出了具体建议。在科学发展战略方面，建议加强地区合作，密切关注科学领域内的优先问题，提高公众的科学修养。报告还建议加强大学—工作合作。总之，发展中国家需要战略性地考虑如何最有效地利用高科技教育中的有限资源。
（四）关于通识教育的建议
世行专家在呼吁科学教育的同时也呼吁给通识教育以不断的优先权。通识教育是一种为灵活的、以知识为基础的职业做准备的良好教育形式。相对于职业性或技术性课程来说，通识教育课程的目标是传授一般知识和发展一般性能力，除了个体的职业训练外，它还关注个体的全面发展。世行专家指出，一个受过通识教育的人应形成这样一些感性认识：在自然科学和生命科学方面掌握数学方法和经验方法；掌握主要的分析形式和调查研究现代社会发展需要用到的历史的和定量的技术；熟知人类所积累的一些重要的学术、文学和艺术成就，了解一些主要的信仰和哲学观，在系统地思考道德和伦理问题方面有一定的理解和经验。通识教育是全部高校学生都应该接受的一种教育，而不管其所在院校和课程如何。在发展中国家，通识教育不止是促进了人们对学习的热爱和促进人类发展，它有利于培养领导者、受过教育的公民、政府工作者和各类专业人员，有利于促进公民的权利和义务、道德行为、教育抱负和职业发展，还有利于国家发展和减少人才外流。当然，在发展中国家推行通识教育，需要克服经济上和思想上的双重障碍。世行专家反对高等院校把重点单一地放在专门的、技术性的科目上，也不提倡在不同文化中普遍采用某一特定课程或教学方法，而是建议各国大规模地辩论什么才是“受过教育的人”，并设计适合自己国家高等教育系统的结构和价值观的通识教育课程。
最后，世行专家认为改善高等教育的有效努力体现在高等院校、公共政策制定者和国际捐赠者的分工合作上，并对各自的要求、基本责任或努力方向做出了说明。鉴于转变高等教育价值观以及促成良好的实践比建设教育基础设施更难，需要相当长的时间，世行专家建议，各类决策者和捐赠者都要积极与教育领导者和其他主要利益群体合作，给发展中国家高等教育重新定位。惟其如此，高等教育才能培养出更多更好的毕业生，做出更多更好的研究，人类才会赢得“教育与灾难之间”的这一场竞赛。
三
世界银行高等教育与社会特别工作组对发展中国家的高等教育进行了深刻的、中肯的分析，它结合时代特征和社会变革，总结了发展中国家在高等教育发展中存在的共性问题。并且提出了一些新的观点。在《发展中国家的高等教育：危机与出路》这一研究报告中，明确指出了高等教育在社会中的重要地位和作用，即高等教育是现代世界的“基础教育”，在发展中国家它关系到国家的前途命运和个人的生存状况。世界银行对教育收益率分析的态度也发生了根本性的改变：认为人们需要审慎地看待教育收益率分析并理解其局限性，“狭隘和误导的经济分析”偏重教育的私人收益而忽视了其社会利益，实际上高等教育具有重大的公共利益。相应地，世界银行认为，许多发展中国家有必要重新审视以往侧重于基础教育的教育投入政策，而应该在初等、中等与高等教育之间找到一种适合各自国情的恰当平衡。正如该报告封底所写的那样，“它传达了一个强有力的信息：高等教育不再是一种奢侈品，它是生存的必需”。世界银行在这些新观点基础上所提出的关于高等教育改革和发展的一系列意见和建议对发展中国家也是富有启示意义的。
作为一个发展中国家，我国在高等教育改革和发展以及政策制定中，可以适当吸收世界银行报告中的一些合理化建议。回顾我国20世纪80年代和90年代初的高等教育改革，其中扩大高校办学自主权、增加教育经费、调整教育经费在各级教育中的所占份额、提高高等教育资源的使用效率等举措，都部分地受到了来自于世界银行专家的影响，并取得了积极的成效。但是，我们应该看到，世界银行的这份报告的主要研究对象是一般水平的发展中国家，并对一些小国或经济很不发达国家如乌干达、刚果、马尔代夫和孟加拉国等给予了特别关注。我国是一个经济、科技、教育发展很不平衡的大国，虽然也属于发展中国家，但在科学技术和高等教育方面又属于“巨型边缘”(gigantic periphery)，[7]也就是世界银行报告中所说的“一些例外”。我国有几所高等学校正在努力建设世界一流大学，部分高校的某些学科和研究领域已经在国际上占有一席之地，达到了或正在赶超世界先进水平，加上近年来我国高校在基础设施建设方取得了显著的成绩，因此该报告的有些建议对我国并不具有针对性。当然，对照我国高等教育的实际情况，积极参考世界银行这一长期关注发展中国家的教育乃至更广泛意义上的社会发展、与我国进行过有效的教育合作的国际组织的意见和建议，对我国的高等教育改革和发展是有裨益的。