试评财政危机论，本文主要内容关键词为：财政危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，财政学界在引进西方财政学理论构造适合于中国社会主义市场经济要求的财政学，以及在运用现代经济学研究方法来探讨中国的财政问题方面都取得了很大的进展。但是，由于过去研究财政学那种笼统表面化的方法并未彻底根除，导致现在的财政学中还存在许多表面上看起来并不错，但是深究起来却未必那么回事，或者是答非所问的观点。本文试图评述其中一种比较流行的观点，即财政危机论。
财政危机论认为，目前中国财政收入占GDP的比重过低， 国家能力面临着前所未有的危机。
这一论点被财政学界很多人接受，而且用大量的文献来研究如何摆脱财政的这一困境。财政危机论立论的基础是：财政收入占GDP 比重以及中央财政占全部财政收入的比重过低，改革以来这两个比重大幅度下降（见左下角统计表）。
国家财政收入占国内生产总值（GDP）的比重
年份 财政收入(亿元) GDP(亿元) 财政收入占GDP的比重(%)
1979 1146.38
4038.2 28.4
1980 1159.93
4517.8 25.7
1981 1175.79
4862.4 24.2
1982 1212.33
5294.7 22.9
1983 1366.95
5934.5 23.0
1984 1642.86
7171.0 22.9
1985 2004.82
8964.4 22.4
1986 2122.01 10202.2 20.8
1987 2199.35 11962.5 18.4
1988 2357.24 14928.3 15.8
1989 2664.90 16909.2 15.8
1990 2937.10 18547.9 15.8
1991 3149.48 21617.8 14.6
1992 3483.37 26638.1 13.1
1993 4348.95 34634.4 12.6
1994 5218.10 46759.4 11.2
1995 6242.20 58478.1 10.7
1996 7407.99 67884.6 10.9
1997 8651.14 74462.6 11.6
1998 9875.95 79395.7 12.4
资料来源：中国统计年鉴1999
1978年中国财政收入占国内生产总值的比重为30.94%，到1998 年下降至12.4%。与此同时，1998年中央财政收入占全部财政收入的比重也下降至49.53%。王绍光、胡鞍钢在《中国国家能力报告》中惊呼， 中国政府已成为“弱政府”，中央政府已成为“弱中央”。情况真的是这样吗？
撇开张曙光（1996）反驳王绍光和胡鞍钢的“国家作用积极还是消极？”和“国家能力强好还是弱好”的论题不谈，中国政府的财政收入决不象表面上看起来的那么少，中国政府也决不是一个“弱政府”。何帆（1998）等人注意到，中国财政收入在统计上与国际惯例不同，造成了收入数据的减少。中国的财政收入至少还应该包括以下三项内容：（1）税收减免和对国有企业的亏损补贴。 现实中大量的企业享受着税收减免或优惠，特别是在上市公司中税收优惠几乎是一种普遍的现象。按国际惯例，税收减免应该先列入财政收入，再列入财政支出方，中国的预算处理是直接列在收入方按冲减处理，这样无形中减少了一大块收入。另外，给亏损国有企业的补贴，也按冲减收入来计算，财政收入因此被严重低估，换言之，中国预算内财政收入占GDP的比重，决不止10 %。（2）预算外收入。预算外收入1978年以来增长速度极快， 远远高于预算内收入，其占预算内收入的比重，保守的计算为30%以上。按国际惯例，这一块收入也应计算进财政收入。（3）非规范收入。 一般将各级政府（尤其是乡镇政府）以筹资、摊派、收费、捐款等形式取得的非正式的政府收入统称为非规范收入。这一块收入规模没有正式的统计数据可以运用，樊刚（1995）等人根据典型调查作出了一个大概的估计。学术界一般认为非规范收入与预算内收入的规模大体相当，即非规范收入也占GDP的10%以上，这一部分也没有列入中国的财政收入范围。 综合以上内容，我们认为，中国财政收入占GDP 的比重，应该远远超过23%。这一比重虽与发达市场经济国家相比显得较低，但与同样经济发展水平的发展中国家相比差异不大。因此，认为中国财政面临前所未有的危机是由于国家所掌握的财政收入比重过低的观点是不正确的。
但是，这并不是说中国财政没有危机。相反，严重的危机正积累着，若处理不当，就可能爆发出来，威胁整个经济的稳定。我们认为，中国财政危机主要来自以下方面：
1.非规范收入带来的产权保护问题。
我国预算内收入大多来自于国有经济，而非规范收入大多来自于非国有经济，为什么会这样？一个比较可行的解释是，非国有经济在中国始终处于“名不正言不顺”的地位，其地位从以前的“限制利用”到后来的“补充作用”，再到现在的“重要组成”，非国有经济相对于政府来说处于谈判中的弱势地位，无从监督、约束政府的征税权力。而各级政府都可从非国有经济取得收入作为补充财源，并随意设置项目和随意提高收费、课征或集资标准。长此以往，必将极大破坏中国最有活力的经济部门的增长，也会引起公众的反抗、腐败的滋生和吏治松弛的后果。目前财政界讨论和实施的“费改税”，正是对这一现象的反应。但是，没有纳税人的监督和参与，处于强势中的政府，又能在多大程度上遵照既定的税收准则，而不去侵犯非国有经济的利益？侵犯不侵犯，有何制度上的保证？因此，中国财政真正的危机是，私有财产和纳税人的利益没有法律的保障，政府不受纳税人的制约和监督，未来经济增长没有有效的产权保护（产权保护首先体现在税收上）而失去可靠的基础，并且将随着非国有经济的进一步壮大而使得该问题越来越突出。
近来，许多学者探讨中国市场经济建设的道德基础问题，如汪丁丁等人所言，中国缺乏市场经济的道德基础，即超越人际关系之上的人与人的信任和合作关系。而没有超越血缘、地缘、业缘之上的人的信用关系，就无法发展大规模、远距离的商业行为。缺乏这样的道德基础的根源，首先来自于政府不尊重私人财产和私有产权。商业社会最基本的东西，就是先要承认私人财产权之坚定性，如此其下层机构内才能在此基础上有发展的可能。而对私人财产的保护，首先表现为以法律限制政府的权力，尤其是限制政府征税权力来体现的。没有这些，也就难以发展与人际联系密切相关的第三产业。相对而言，第二产业由于生产集中，依赖人身关系的程度低于第三产业。郭克莎（1999）的研究说明，我国80年代第三产业占GDP的比重比例上升，到了90年代反而在下降。 从更深层次来看，80年代第三产业的发展原因在于，小型的拾遗补缺性的服务业组织，还能依靠人身关系有所发展，一旦规模扩大，就十分依赖于国家对私有产权的保护和整个社会的商业组织和商业精神。我们的政府欠缺对私人产权的尊重，缺乏对政府征税权力的限制，这将严重阻碍我国经济结构的调整和经济的长期发展。
2.难以承受的债务危机。
1978年以后，中国财政在强调“收支平衡”的同时，赤字逐年扩大，与之相应的是国债规模也急剧扩大，特别是1994年以后财政赤字不得向银行透支后，更是如此，如下表所示。
不同时期国债发行情况 单位：亿元
年度 年发行额 年均发行 平均利率(%) 发行总量
1981-1990 43.83-93.46 39.5 8.4
395
1991-1993 199.3-395.64 303.1 14.5 909.3
1994-19961028.6-1847.71461.8 14.54387.5
学术界一个似是而非的说法是，中国的国债规模占GDP 的比重不到3%，远远低于一般市场经济国家20%以上的比重， 因此存在着进一步发行国债的基础。这种说法不仅没有考虑到我国中央财政的债务依存度（债务收入／财政支出）1998年已达到67.68%， 远远超出国际公认的安全线即中央财政债务依存度不超过25%—30%，而且更严重的是，没有考虑到以国有企业举债以及国有银行吸储带来的坏帐而使政府背上的沉重负担。很难想象，由政府举债再转给国有企业（特别是承担政府职能的国有企业如承建上海地铁等项目的上海久事公司）与国有企业自己借债之间有什么实质性的差别，因为我们的政府始终没有承诺彻底割弃与国有企业的资金软预算约束关系（不然也就不存在救活国有企业之事）。据测算，我国国有企业总的资产负债率在80%以上，如果没有政府扶持，将有大批企业破产。即使有了政府的支持，只要国有企业的效益不提高，中国财政同样将面临着极大的债务风险。再考虑垄断的国有银行。国有银行吸收居民储蓄，形成对居民很强的负债约束，但是对国有企业的贷款却是“软约束”的，由于国有企业效益差，无法归还贷款，在各级政府的压力下国有银行又不得不发放贷款，因此，使得中国四大国有银行的不良资产的比例已达到相当惊人的地步。如果银行坚守向储户付款的原则，那么财政必须承担替银行还债的危险（表现在最近兴起的债转股中，首先是财政给新成立的各金融资产管理公司100 亿元作为资本金）。如果银行不履行支付储户存款的义务，则无异于政治破产。综合以上因素，中国财政的债务危机是极大的，必须寻找到化解的途径。