分类监管是有效监管的必然选择——访中国银行业监督管理委员会副主席唐双宁，本文主要内容关键词为：副主席论文,监督管理委员会论文,中国银行业论文,唐双宁论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“整个银行业好比一部汽车，创新发展好比油门，防范风险好比刹车。没有油门，汽车不能前进；没有刹车，汽车就要失控。”银监会副主席唐双宁的这番描述，让人们观察金融监管有了一个衡量的标尺。
在书法方面颇有造诣的唐双宁身上有着很浓的书卷气，他在日前接受本报记者专访时坦陈，中国银监会成立以来，一直在试图寻找银行业创新发展与防范风险的最佳平衡点，一直在寻找监管当局与银行企业的最佳平衡点，一直在寻找油门与刹车的最佳平衡点。
他强调，“经过两年多的实践，我们认为实现这个平衡的一个很重要措施就是分类监管。分类监管是中国银行业有效监管的必然选择。”
不同的病人吃不同的药
记者：您最近提出的分类监管概念在业内引起了不小的反响。这一概念看似简单，但从我国金融监管的实践看得之不易。
唐双宁：的确如此。多少年以前，德国哲学家莱布尼茨曾经断言：“世界上没有两片相同的树叶”；多少年以后，仍然不乏好事者想要推翻这一论断，但都无果而终。其实，更早的时候，老子就曾提出：“道生一，一生二，二生三，三生万物。”老子所谓的“道”，指的是事物的共性；而“万物”，指的则是事物的特殊性。当代伟人毛泽东也曾说过：“各种物质运动中的矛盾，都带有特殊性。”
由此可见，矛盾无处不在，无时不有；矛盾的普遍性和矛盾的特殊性也无处不在，无时不有。我们既要认识矛盾的普遍性，认识事物发展的一般规律，也要认识事物的特殊性，认识事物发展的特殊规律。对银行企业的分类监管，就是按不同银行企业的不同风险程度，对其从市场准入到生存发展再到市场退出全过程采取的不同的监管措施。
这种监管措施表明了中国银行业监管当局对银行企业矛盾特殊性认识的深化。过去，由于缺乏对这种矛盾特殊性的认识，常常是病人和健康人同时住院，同时吃药，而且是一个处方一种药品。采取这种方式的结果是增加成本，良莠不分，损害公平，影响效率，一放就乱，一统就死。今后，银行监管当局将通过分类监管，对不同类别的银行分而治之，使正常人正常发展壮大，病人住院治疗，且不同病人吃不同的药，不可救药者实施火化（即市场退出），从而在银行业真正建立起市场化的优胜劣汰机制，促进整个银行业的健康发展。
记者：然而事实上分类监管并不是一开始就提出来的，它是如何被监管部门认识到的呢？
唐双宁：不错，分类监管是在我国金融业专业化分工过程中逐步探索出的一种监管方式。
我国金融业的专业化分工主要体现在两个方面，一是监管当局的不断专业化，二是金融机构的不断专业化。改革开放前，我国银行业实行“大一统”体制。改革开放后，监管当局先后进行过四次专业化分工：1983年实现了中央银行与专业银行的第一次分工；1992年实现了银行业与证券业的第二次分工；1998年实现了银行业与保险业的第三次分工；2003年实现了中央银行与银行业监督的第四次分工。
与此同时，经过20多年的发展，我国金融机构种类日趋完备，金融机构分工也不断细化。由于银行企业数量的快速增加和分工的不断细化，使同一类型的银行之间经营状况出现差别，特别是银行间的风险差距越来越明显，客观上就要求我们以风险程度为基础，对银行企业实行分类监管。
始于对四大银行监管
记者：您长期从事金融监管工作，那么最早的分类监管是从什么时候开始的呢？
唐双宁：回顾历史，银行业的分类监管最早是从国有独资商业银行开始的。2000年，监管部门与穆迪公司合作，制定了《商业银行考核评价暂行办法》，并从2000年度开始对国有独资商业银行的经营业绩进行综合考评。《暂行办法》主要从资产质量、盈利能力、流动性比例、资本充足等四大类十三项指标进行考核评价。这四大类十三项指标基本涵盖了商业银行经营的全貌，考核满分为100分。按照《暂行办法》，考评结果既可以横比，也可以纵比。从横比看，能反映四家银行当年经营状况和四家银行当年的排名。从纵比看，各行综合得分的增减变化也能反映自身进步状况和进步程度。为使考核结果具有历史可比性和延续性，监管部门还对1998年和1999年四家银行历史数据进行了模拟考核。2000年四家银行综合得分198.83分，比1999年提高68.77分，其中，建设银行综合得分最高。
2000年以前只对境内经营状况进行了评比，因为当时境内实行的是贷款质量四级分类，境外实行的是贷款质量五级分类。2001年，为了完整考核银行法人业绩，监管部门将四家银行的境外五级分类数据与境内四级分类数据做了技术上的对接和归并。通过考核，四家银行2001年综合得分229.3分，比2000年提高30分，其中，中国银行综合得分最高。
2002年，四家银行境内外合并考评结果排序与2001年没有变化，但各行进步程度差异较大，其中，中国银行提高11.05分，进步最快。
2003年，在剔除了中国银行、建设银行注资因素基础上，继续对四家银行进行了综合考评。考评结果，建设银行综合得分最高。
2004年，由于中国银行和建设银行进行了股份制改革试点，四家银行考核结果已没有可比性。因此，银监会按照“分类监管”的原则，将四家银行分为改制银行（中建两行）和未改制银行（工农两行）两类，分别进行考评。通过考评，工商银行2004年经营业绩综合考评成绩为70.28分，农业银行经营业绩综合考评成绩为50.76分，同口径分别比上年提高3.37分和9.48分。对中国银行和建设银行则进行了三大类七项指标的考评。
尽管对国有商业银行的考评也有不同意见和看法，考评办法也在不断完善和修改，但总体看，考评较为全面客观地反映了四家银行各个时期的经营状况，是分类监管的开始，是从定性监管向定性与定量结合监管的重大转折，对推动四家银行加强内部管理，改善资产质量，提高竞争意识；对进一步推进中国银行业的分类监管，提高监管效率，都起到了积极作用。
记者：那么对股份制商业银行也是按照同样标准考核的吗？
唐双宁：股份制商业银行的分类监管始于2002年《股份制商业银行风险评级体系设计》的起草，后经广泛征求意见，于2004年初正式颁布实施。该《评级体系》参照了国际通行的“骆驼”评级法，参考了新加坡、英国等国家和香港地区的银行业监管评级办法，并结合我国股份制商业银行的具体情况，从定量和定性两个方面对银行资本充足状况、资产安全状况、管理状况、盈利状况和流动性状况等五个方面进行综合评价，根据综合分值将评级对象确定为“良好”、“一般”、“关注”、“欠佳”和“差”五个档次。
风险评级是银监会对股份制商业银行实行分类监管的重要举措，评级结果是银监会对股份制商业银行进行非现场监管和现场检查及其他监管措施的基本依据，并作为股份制商业银行市场准入和高级管理人员任职资格管理的重要参考，使得监管当局对股份制商业银行的监管针对性有了很大增强。此外，评级结果还将作为市场准入的重要参考，对于级别低、风险大的银行，限制其新机构的设立，控制其业务的发展。
通过考评，2004年11家股份制商业银行的分类结果为：一级行1家，二级行5家，三级行2家，四级行2家，五级行1家。从这两年的评级实践来看，评级结果基本上反映了股份制商业银行的现状，为我们制定分类监管政策提供了基础。
考核办法各有不同
记者：除此之外，我国还有众多的中小金融机构，你们是如何进行分类监管的呢？
唐双宁：城市商业银行的分类监管始于2000年。城市商业银行分类监管的主要指标有不良贷款比例、资本充足率、综合收息率、流动性比例和财务状况等，同时参考了日常监管工作中掌握的经营管理能力、内部控制水平等情况。
2002年，全国城市商业银行的总体状况发生了很大变化，各行的经营管理水平、资产质量和财务状况都有了很大改善。与此同时，城市商业银行之间的差异仍在扩大。为此，监管部门对城市商业银行分类标准又及时进行调整。经过对城市商业银行5年的分类监管，使城市商业银行之间的差距一目了然，也改变了过去监管工作中的盲目性，大大提高了监管效率。
农村合作金融机构的分类监管是从2004年开始的。银监会专门下发了《农村合作金融机构风险评价和预警指标体系（试行）》，正式对全国3万多家农村合作金融机构进行风险综合评价。综合评价从定量和定性两个方面进行，定量指标包括资本充足率、流动性比例、不良贷款比例等十七项，定性指标包括法人治理结构、风险管理能力、内控制度健全性、内控制度有效性、监管报表资料的真实性和完整性等五个方面。按照该评价体系，将农村合作金融机构划分为七个等级，即A＋级、A级、A—级、B级、B—级、C级、C—级。
在分类的基础上，针对不同风险等级的农村合作金融机构，银监会及其派出机构采取了一系列不同的监管措施，特别是加大了对C级机构和C—级机构的监管力度。对C级机构要求其限期升级，在限期内没有升级的，向上一级管理部门提出更换其高级管理人员的建议，或做出取消其高级管理人员一定期限任职资格的决定；对C—级机构，通过合并等手段，加快兼并和重组的步伐，对个别严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支衣服务任务较少的农村信用社，按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
信托投资公司是一种特殊的非银行金融机构，2004年4月银监会明确提出对信托投资公司实施分类监管。下一步，对信托投资公司以外的其他非银行金融机构，也将逐步按照分类监管的原则进行监管。
遵循四大监管原则
记者：您已经全面介绍了银监会对不同金融机构如何进行分类监管的情况，那么在分类监管的总体框架下，有没有一些共性的原则呢？
唐双宁：总结我国银行业分类监管的实践，我们基本上遵循了以下几个原则：
一是统一标准，规范分类的原则。所谓“统一标准，规范分类”就是分类标准要尽可能统一、规范、科学、透明。我们上述监管指标的设计，就曾反复进行过论证和测试，力求使整个指标体系的设计尽可能合理，使每项指标的权重尽可能科学。
二是区别对待，差别监管的原则。分类不是目的，目的是使我们的监管更有针对性，使我们的监管更有的放矢，使有限的监管资源得到更有效的配置。在分类的基础上，实行差别监管，提高监管效率，是我们的最终目的。
三是扶优限劣，正向激励的原则。通过分类监管，使机构与机构之间的业绩能够量化，差距可以比较，看得见，摸得着，再通过市场准入等政策扶优限劣，可以在银行企业之间形成正向激励机制。
四是动态跟踪，适时调整的原则。分类监管没有现成的模式可以套用，也没有一个标准的版本可以永久适用，需要我们根据中国银行业的发展实际，不断跟踪、不断探索、不断调整。分类监管方法本身也需要与时俱进，它是一个不断发展、不断创新、不断完善的过程。当然，也不能朝令夕改，频繁变动，也要保持相对稳定。
上述四条原则既是过去几年我们分类监管实践的体会和总结，也是我们下一步分类监管的基本思路和政策取向。我们将依据这一基本思路，不断完善分类监管政策和方法，继续做好银行业的分类监管工作。