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我国目前面临着沉重的失业和下岗压力。从现实情况来看，要妥善处理目前的失业压力，需要正确把握扩大就业机会和节制劳动力供给之间，劳动力市场吸纳与主动创造就业机会之间，提高有机构成与充分利用劳动力资源之间的关系。
一、妥善把握扩大就业机会和节制劳动力供给的关系
在一般情况下，就业和失业之间此涨彼消，减少失业的直接手段就是扩大就业。但在我国目前的情况下，失业压力上升是在就业快速增长的情况下出现的。1992年以来，我国就业年均增长速度约为10.6%，非农产业的从业人员每年增加的数量高达1600万，其中仅城镇从业人员每年增长600多万，相当于英国第二产业的全部就业人口，数量不少， 增长速度达到3.5%，速度也不算低，但是失业压力却呈逐年上升之势。 这种就业快速增长和失业压力上升并存格局的出现，基于两大背景，一是由传统体制下积淀的企业富余人员在体制转轨阶段必然要经历的一个释放过程；二是我国正处在国民经济工业化、城市化阶段，大量农村劳动力正在向城市转移。这两类劳动力供给和城市当年进入劳动年龄人口汇集在一起，总数不低于每年1000万，形成了就业快速增长和失业压力上升并存的特殊格局。
通过促进经济增长来扩大就业无疑是缓解失业压力的重要方面。从近5年来看，我国经济增长速度每增加1个百分点，可以在城市创造50—70万个就业机会。扩大国内需求，保持经济快速增长，有利于避免新增就业机会减少和失业压力的上升。但是，我国近来经济一直在高位区运行，受种种因素制约，进一步提高速度以扩大就业的潜力毕竟有限，经济扩张过快也会诱发农村劳动力的盲目流动，对本期和下期形成流动人口的就业压力。据估算，最近几年，城市就业机会的增长速度不会超过90年代中期的水平，单靠经济扩张不足以缓解当前的城镇失业压力。
面对目前城市劳动力供求失衡的矛盾，我国劳动力总量政策只有两种选择，要么不加节制，主要以安置为主；要么按照轻重缓急的原则，主动采取措施，适度节制供给。前者的难点在于，在一段时间、一部分地区，失业压力过大，矛盾过于集中，可能引发购买力收缩带来的经济失速，安置负担也比较重；后者的难点在于，需要采用一些限制性手段，难以操作，部分中小企业转轨的节奏也会相应放慢。两相比较，目前还不得不采取一些节制劳动力供给的措施，为此，一要把握好职工下岗的节奏，避免在短期内集中下岗的情况出现，使下岗力度不高于1997年的水平，以适应社会承受能力。二要对已下岗职工安置和再就业并举，通过合理安置，引导城镇居民降低从业愿望，适当降低城市居民社会劳动参与率。三要适当节制农村劳动力向城市转移的节奏。应当看到，农村劳动力向非农产业转移在促进国民经济快速增长方面做出了重要贡献，农村剩余劳动力的就业问题是我国经济发展所面临的长期挑战，应当给予充分的重视。国有企业职工下岗和再就业问题是经济体制转轨中必然要经历的过程，事关企业改革的成败，问题更突出，矛盾更集中，在短期内只能把下岗和再就业问题作为就业工作的重点。目前有的城市采取了一些限制外来人口就业的措施，可以理解，但既需要向广大农村群众说明情况以取得他们的理解和配合，也需要通过加强农业的深层次开发和农田水利基础设施建设，加大铁路公路和城镇基础设施建设，加强小城镇建设，为农村劳动力开拓新的空间，合理引导农村劳动力转移的流向。
二、妥善处理劳动力市场吸纳与创造就业机会的关系
正确处理就业问题需要妥善把握好劳动力市场吸纳和主动创造就业机会的关系。近几年来，我国劳动力市场发展较快，在劳动力配置方面发挥了积极作用。但总的来看，由于组织薄弱、信息不灵、制度不健全、部门壁垒、地区壁垒等原因，劳动力市场的潜力尚未充分发挥，在这种情况下，健全和加强劳动力市场建设既是加快经济体制改革，健全市场体系的内在要求，也是增强劳动力市场吸纳能力，缓解现实就业压力的重要环节。与此同时，也要清醒地估计我国劳动力市场的容纳能力，并从战略上考虑那些超出市场容量之外的劳动者就业问题的方式和途径。
目前我国农民家庭实物性消费约为纯收入的1／4，农村非农产业的劳动生产率比农业高1.5—2倍，按此推算，农村劳动力约有1／3左右用于自给性生产，也就是说，我国劳动力中大约有20%—25%从事自给性生产；按照经济效益原则（边际生产率高于工资）间接推算，我国劳动力市场可以吸纳的工薪劳动者约为社会劳动者总量的30%—35%，城镇劳动力的60%—70%；居于两者之间的是已经走出了自然经济，进入商品经济领域，但尚未被劳动力市场吸纳的劳动者，其比例在全国约占40%—50%，在城镇约占30%—40%，这一部分劳动者需要通过自谋职业、或联合兴办合作制企业来创造就业机会。
我国就业方式的构成
自给性生产劳动力市场吸收其它
全国20-25%
30-35%40-45%
城镇-----60-70%40-40%
以上情况表明，我国劳动力市场化的进程明显滞后于产品市场化的进程。这一格局的出现主要不是劳动制度改革滞后的结果，而是经济不发达的产物。这种情况在发展中国家，乃至一部分中等收入国家普遍存在，印度和我国国情接近，目前印度在国营部门和10人以上的非农业私人企业就业人数仅为2600万人，在全国劳动人口中的比例远低于10%，从国际劳工组织发表的《1996年就业概况》可以看到，在拉丁美洲和加勒比地区新增加的劳动岗位中，只有16%是被劳动力市场吸纳，从事正规经济活动。
在劳动力市场无力全部“结清”市场供给的情况下，数千万城镇劳动者、上亿的农村劳动者只能在劳动力市场之外创造就业机会。这是确定我国就业战略和就业政策的基本背景。这一格局意味着，我们不仅需要大量“利润型”企业来推动经济发展，也需要一大批“就业型”企业来满足大批劳动者谋生和就业的需要。
实际上在我国非农产业中确实存在“利润型”和“就业型”两类企业，其中的差别在于，前者同时面对商品劳务市场和劳动力市场，着眼于利润的创造，是市场经济中企业的高级形态；后者主要面对商品劳务市场，同劳动力市场的联系较少，主要利用家庭、亲友或社区既有的劳动力资源，着眼于“增加值”的创造，是市场经济中企业的初级形态。这类具有就业优先取向的企业主要有：个体企业、以血缘关系为基础的小型私人企业、劳动者合作经营的企业、以创造社区就业机会为目的的城镇街道集体企业和乡村小型集体企业，以及股份合作制企业等等，其中前几种是世界各发展中国家都存在的企业形式，后两种是中国特有的企业模式。这类企业往往从事简单的商品生产，利润不高，在规模、水平、竞争力等方面逊于“利润型”企业，但分配方式比较灵活，“边际产出大于工资”对就业容量的制约很小，也比一般企业具有更强的耐受能力和生存能力；可以为劳动力市场之外的大量人员提供就业机会和收入来源，是避免社会购买力萎缩、支撑经济繁荣、保持社会安定不可缺少的社会力量，其宏观经济效益和社会效益明显超过直接效益。改革以来，我国经济的持续繁荣和快速增长，在很大程度上得益于乡镇集体经济、个体私营经济快速发展，创造了大量就业机会，扩张了社会购买力。
我国工业化、现代化的大业远未完成，劳动力市场容量不足的格局在今后相当长时期不会根本改变，我们的就业战略，只能两条腿走路，发展“利润型”企业和发展“就业型”企业并举，我们的就业政策，需要着眼促进“就业型”企业的发展，这样做不是降低了市场机制的作用，而是在充分发挥劳动力市场作用的前提下，进一步发挥商品劳务市场在利用劳动力资源方面的富余能力，促进增长、扩大就业的重要手段。为此要抓好两方面的问题：
一是需要通过基本的技能培训、小额的信贷帮助、必要的政策支持，拓宽家庭手工业、个体工商业和社区服务业的发展空间，与此同时，鼓励个人发挥自谋职业、主动创业的潜力。
二是要把握好小企业改革的定位和原则。目前国有小企业下岗职工超过国有企业下岗人数的3／4，是目前下岗压力的主要来源。国有小企业面临的困难既有体制方面的因素，也有竞争力方面的因素。从装备、技术、产品等方面的条件来看，一部分小企业放活后，可以改制为“利润型”企业，相当一批国有小企业改制后只能定位于“就业型”企业，使其转向具有劳动者联合、共济色彩的经济组织。对这类小企业改革，应当坚持就业优先，注意保障劳动者的就业权，避免陷入裁员增利、把矛盾推向社会的误区。用股份合作制改造小企业，应坚持持股权大体平衡，用持股权保障就业权的原则。那种以调动经营者积极性为理由，过分强调经营者持大股的倾向，不符合小企业的实际，经不起改革以来的实践检验，明显侵害了劳动者的利益，也为解决就业问题留下种种难题和隐患，应当加以纠正；对于那种“财产连锅端，职工一脚踢”的做法需要严格禁止；对于那些借小企业改制，牟取个人私利，鲸吞企业资产，侵害职工权益的做法要依法惩处。
三、妥善把握提高有机构成与充分利用劳动力资源的关系
妥善把握提高有机构成与充分利用劳动力资源之间的关系是我国就业战略的基本问题。处理这一问题的依据一是基本国情，二是现实的走势。
从基本国情来看，一方面经济的发展要求通过下岗分流、消除冗员，提高资本的有机构成，实现产业结构的升级换代，提高企业综合素质和经济效益，增强企业和产品的市场竞争力，这是在世界经济一体化的情况下，保持发展的后劲，参与国际竞争的需要；而另一方面，由于劳动人口众多，人均资本占有量相对不足，还只能大量采用劳动密集型技术，以充分利用劳动力资源，创造新的就业机会，满足劳动力增长的需要。这一必要性与可能性的矛盾将是我国现代化进程中长期存在的矛盾。在今后一个时期，我国只能以资本密集型技术为主导，以劳动密集型技术为基础。
从现实走势来看，国有企业人员下岗的压力来自两个方面，一是“冗员型”下岗：由于企业有机构成偏低，劳动力数量超过技术装备的需要，由此造成的企业冗员在改革初期约为30%，这是传统就业模式留给国有企业的历史包袱。二是“停产型”下岗：由于企业停产半停产造成的人员被动下岗，这类企业的难处不在于“人多枪少”，而在于失去了市场，人员和设备同时闲置。90年代以来，面对激烈的市场竞争，特别是外国企业的激烈竞争，企业充实装备、减少冗员的势头相当强劲，通过增加技术改造投入、改革劳动制度、优化劳动组合等措施，国有工业企业人数趋于下降，装备迅速增加。同1992年相比，1996年国有工业企业职工总数下降5.4%，人均固定资产净值增长了1倍以上，人均产出实际增长1／3左右（见下表），“人多枪少”的状况有所改变，多数企业冗员的压力已经相对缓解，富余人员矛盾比较突出的主要是大型骨干企业和一部分直接参与国际竞争的资金密集型企业。与此同时，一部分企业或由于市场竞争的冲击，或由于重复建设，技术和产品升级换代等原因失去了市场，处于停产半停产状态，大约有1／3的生产能力闲置，人员被动下岗。这是当前下岗压力的主要来源，由此带来的下岗人数接近下岗职工总数的一半。
面对这种情况，下岗分流要量力而行，区别对待：一是停产半停产企业人员的被动下岗，要作好安置工作，并通过企业组织结构和产品结构的调整，开展生产自救，使闲置装备有效利用，开拓新的市场，创造新的就业机会；二是大型骨干企业，要通过主动下岗，分流富余人员，减员增效，提高装备水平和企业素质，增强市场竞争力，这是在世界经济一体化的趋势下，保持发展的后劲，参与国际竞争的需要；三是正常运行中小型企业和劳动密集行业，要通过发展生产，采用劳动密集型技术，消化内部冗员，扩大就业，以充分利用劳动力资源，这类企业要避免过度依赖减少雇员的手段增加赢利。改革以来的实际情况表明，只要产品有市场，企业有能力通过发展生产，改善装备，消化冗员，并进而扩大就业。为此，对于那些接受下岗人员较多的企业，需要从税收政策、资金政策等方面上鼓励和扶持，也可从再就业基金中给予一定的资金支持。
国有工业企业就业、有机构成的变化情况
职工总数固定资产净值(万元)总产值(万元)
(万人) 总额
人均 总额人均
1992年 4521 10983
2.43 178243.94
1996年 4278 22141
5.18 283616.63
变化(%)-5.4% +102% +113% +28%+33%
在企业停产造成的被动下岗压力甚大的情况下，适当节制一般企业的主动下岗，有利于缓解失业压力，集中精力搞好大型骨干企业减员增效工作和停产半停产企业下岗人员的分流安置，也有利于避免出现就业收缩——市场收缩——就业收缩的恶性循环，保持国民经济持续健康发展。