摘要：本文梳理总结了国内外环境应急管理的概况，思考对我国环境应急管理的启示，在完善法规体系，建立联动机制，加强人才队伍等方面提出了一些建议。
关键词：环境保护；应急管理；法规制度
引言
随着我国经济的高速发展，工业化进程的加速，我国发生了一系列突发性环境事件，如巢湖、滇池蓝藻暴发事件，江苏响水 “3·21”特别重大爆炸事故等，给自然环境及人们的生活带来了严重影响。因此必须充分认识到加强环境应急管理的重要性和迫切性。本文梳理总结了国内外环境应急管理的相关信息，思考对我国环境应急管理的启示，为后续研究提供一定参考。
1国内环境应急管理现状简介
在法规制度方面，目前我国环境应急管理制度体系发展取得了一定进展，出台了一系列制度规定。如《企业突发环境事件隐患排查和治理工作指南（试行）》、《突发环境事件调查处理办法》、《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》等规范性文件，对事前、事中、事后全过程都有相关的管理办法和技术导则[1]。
2018年，我国进行了机构改革，组建了应急管理部。为提高国家应急管理能力和水平，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定提供保障。在环境应急管理方面，生态环境部以及省市县生态环境管理部门起到了重要的作用。
在应急预案体系方面，按照制定主体，划分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。第一类由各级人民政府及其部门制定，包括总体应急预案、专项应急预案等。第二类应急预案由机关、企事业单位、社会团体等组织制定，侧重于明确应急响应责任人、风险隐患监测、信息报告、预警响应、应急处置、人员疏散撤离组织和路线、可调用或请求援助的应急资源情况及如何实施等 [2]。以化工园区应急预案为例，在制定的实际过程中侧重对可能引发环境污染事件的具体类别、事件发生后的影响水平与危害程度进行预测，对园区当中各责任机构在突发环境事件的事前、事中、事后阶段中所需承担的具体职责与应急手段予以明确[3]。
2国外环境应急管理概况
2.1美国环境应急管理体系简介
美国是最早开展应急管理的国家，环境应急法制建设起步早、发展较完善。形成了以宪法为根基，相关应急管理法律为枝干，针对突发环境事件应急的专门性立法为枝叶的较完善的环境应急管理法律法规体系。包括《灾害救助和紧急援助法》、《国家安全法》等百余部法律及规章制度。这些法规涉及具体应对突发事件的救济原则，以及联邦政府、州政府和地方政府之间的协调关系[4]。
美国有一个多层级的应急管理体系，按照权责大小，自上而下包括总统、联邦应急管理署、美国国家环境保护局，以及州、县和地方政府中的管理机构。
在环境应急响应工作方面，主要根据国家应急系统（NRS）展开。涵盖地方、州、联邦政府机构、工业企业以及其他组织。在系统内，参与者可以共享资源，以确保应急工作及时有效地完成。
美国在应急预案管控方面，规定清晰，流程详细，操作性强。如美国风险管理预案法规确定了77种有毒化学物质和63种易燃化学物质的名单和预案限量。要求生产、储存、使用、加工等涉及受控化学物质并超出预案限量的企业开展风险评估确定企业级别，并按照不同级别的要求，编制不同内容的环境应急预案。包括危害评估、事故防范和应急响应3方面内容 [5]。
2.2欧盟环境应急管理体系简介
欧盟作为世界上一体化程度最高的区域性组织，成员国大都为发达国家。其已经形成较健全的环境保护法律框架，涵盖气候变化、废物管理、空气污染等主要领域。环境应急管理思想在环境法领域中都有体现，形成如下图所示体系：
图1 欧盟环境应急管理制度构成体系
欧盟环境应急管理制度的原则：一是预防为主、全程管理；二是资源整合、加强合作；三是欧盟领导、分级实施；四是政府主导、公众参与；五是比例原则、保障人权。
欧盟环境应急管理制度的实施注重以下几个方面：注重土地利用规划；制定环境应急预案；强调教育、训练演习；建立安全报告制度；促进信息交流与公开；全面保障应急资源；统一应急号码；加强监督与评估[6]。
2.3澳大利亚环境应急管理体系简介
澳大利亚由于地理原因，加之工业发达，时有灾害和应急事故发生，在应急管理方面拥有宝贵经验。构建了联邦政府、州和地方政府、社区三个层面、承担不同职责的应急管理体系。联邦政府对外代表国家开展海外灾害应急救援，对内协调物质资源、财政援助，指导帮助事发地开展灾害管理和应急救援工作。各州设有应急管理中心，对灾害应急管理负有主要责任。要根据辖区内不同条件对灾害种类、特征和危害性进行评估，制订内容详细完备、可操作性强的应急管理规划、预案，并落实预防和处置救援中的各项职责任务。在社区层面，按照“充分准备的社区”原则，各社区单元根据灾害种类和社区特色承担一线灾害管理职责，并建立相应社区抗灾组织，制订应急预案，开展社区灾害防范应对等工作。
澳大利亚应急管理体系的特征：一是应急管理体制层次清晰、职责明确；二是应急管理法制保障有力；三是志愿者广泛参与；四是高度重视风险预警[7]。
2.4俄罗斯环境应急管理体系简介
俄罗斯在常年应急处置过程中基本形成了完善的应急法律体系及既有分工又相互协调的综合性应急管理体系。
以《俄罗斯联邦紧急状态法》为基础，俄罗斯出台了多部应急管理法规，明确规定很多紧急状态下的内容，操作性很强。同事还制定了一系列的应急管理计划。
在完善的法律体系下，形成了以总统为总指挥、联邦安全会议为决策中心、应急管理支援和保障体系全面协调执行、各部门和地方全面配合、既有分工又相互协调的综合性应急管理体系。
参与环境应急的机构主要包括联邦自然资源和生态部及其下设的联邦环境应急响应中心、联邦紧急情况部地方政府、地方自然资源和生态部门、生态警察等。公共服务机构主要包括红十字会和红新月会[8]。
3思考与启示
虽然我国的环境应急管理工作取得了很大进展，但我国的环境应急管理体系尚不完善，与国家要求和实际需求还存在一定的差距。对比国内外环境应急管理的相关情况，发达国家的先进环境应急管理经验值得我们学习借鉴，有以下几点启示。
3.1完善法规体系
学习先进国家立法经验，探索建立完善的法规体系，建立以法律为基础，对事前、事中、事后突发环境事件的全过程都有相关的管理办法和技术导则的完善的环境应急管理制度体系。
3.2建立有效联动机制
我国应自上而下建立一个多层级，协调联动的应急管理体系。针对环境应急管理，在每个级别的环保部门，都应该设立应急管理机构，并结合当地的现实情形等综合因素，制定相关的应急措施，整合人财物等资源，及时应对环境污染事件，减少环境污染所造成的损失。对于与应急管理机制相关联的消防与交通等方面，要建立有效的管理联动机制，确保事件发生时各部门的紧密配合提高突发事件的处理能力和效率。
3.3 加强人才队伍建设与管理
各级政府应加强对应急人员的管理和能力建设，注重平时的管理和训练。建议：一是推进全方位的培训工作，提高应急人员的工作技能。二是加强应急演练，模拟多种应急场景，保证演练频次，锻炼应急工作人员的综合能力。
3.4加强志愿者组织及社区建设
注重发挥志愿者及社区的优势。制订志愿者组织建设战略，高度重视志愿者组织及社区的建设与培训，发挥志愿者组织的力量，提高社区对突发事件的预防和应对能力。
3.5重视信息化
当今社会，信息化发展迅速，要充分利用大数据平台的优势。要做好通讯系统的技术支撑和设备更新工作；制定统一标准，促进不同机构间的信息沟通；重视发挥媒体的作用，积极主动向社会披露信息，引导舆论走向；地方环保部门可以开设网络公共账号，例如微博、微信公众号等，对公众进行环保知识宣传的同时，也接受网友的举报，以便对突发环境事件进行了解和掌握。
参考文献：
[1]朱文英，曹国志，王鲲鹏，等. 我国环境应急管理制度体系发展建议. 环境保护科学，2019，45（1）：5-8.
[2]袁雪竹，张晓惠，陈红，等. 化工园区环境应急预案管理机制研究. 环境监测管理与技术，2019，31（1）：6-9.
[3]杨志刚，朱礼旺，徐珍.化工园区环境风险及应急管理.化工管理，2018，12：158-159.
[4]周圆，陈超，张晓健. 美国环境应急管理制度简析.中国环境管理，2017，9（5）：95-100.
[5]刘占，孙燕，陈红燕，等. 美国风险管理预案法规对我国环境风险管理的启示.煤炭与化工，2017，40（5）：157-160.
[6]朱达俊.欧盟环境应急管理制度研究及其启示. 指导老师：方堃，上海交通大学2009届硕士研究生学位论文.
[7]陈少云. 澳大利亚应急管理体系特征及启示.中国应急管理.2017，2：73-74.
[8]罗楠，何珺，张丽萍，等. 俄罗斯环境应急管理体系介绍. 世界环境，2017，6：80-82.
论文作者:赵文祥
论文发表刊物:《防护工程》2019年8期
论文发表时间:2019/7/31
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