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中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7699(2003)02-0055-04
2000年3月最高人民法院公告施行的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题 的解释》(以下简称《若干解释》)中第一次使用了“行政重复处理行为”的概念，在第 一条第(五)项规定中指出：“驳回当事人对行政行为提起申诉的行政重复处理行为，排 除在人民法院行政诉讼的受案范围之外”，从此行政重复处理行为正式进入到我国的行 政司法实践中。由于此前我国大陆的行政法学中一直不存在这样一个概念，因此对行政 重复处理行为的来源、内涵、行政重复处理行为的范围界定、行政重复处理行为的法律 适用与效力等，亟待从理论和实践上加以论证和说明。
一、行政重复处理行为的缘起
行政重复处理行为，又被有些学者称为“重复处置”、“行政重复处置行为”、“第 二次行为”、“第二次裁决”、“告知行为”等。
考察行政重复处理行为概念的来源和发展，理论界和实践界普遍认为“行政重复处理 行为”一词来源于德国行政法学，后被我国台湾地区行政法学所引用，经过修改和范围 的限定后被引入我国的《若干解释》中，成为我国行政法学中的又一重要概念。德国行 政法学中的重复处置(Wiederholtende Verfugung)，指的是“申请人向主管行政机关申 请发给一个行政决定，主管机关驳回申请，该申请人不服以同样的理由向原行政机关再 申请，行政机关重复第一次驳回的理由第二次驳回申请人的申请，由于第二次驳回只是 先前一个决定的说明而已，是重复先前的决定，并没有给申请人一个新的法律效果，称 为重复处置”。[1]德国行政法学中的重复处置，除了行政机关第二次驳回当事人的申 请，还包括行政机关对已核准的事项的证明行为，行政机关对已处罚者的强制执行等行 为。
德国行政法院的一个案例典型地说明了重复处置。依据《营利事业法》第35条规定， 某企业主的营业被禁止。他在复议期限届满后才向行政机关递交一封信，请求复查，并 列举了大量的复查理由。有关行政机关答复，这一案件已经处理完毕，不再复查。该企 业主不服，提起行政诉讼。德国的行政法院认为，行政机关原则上有权对已过期限的行 政行为再次处理，依据新的观点作出新的裁决，由此撤销旧的代之以新的行政行为，而 新的行政行为又具有可撤销性。但假设行政机关对新的复议要求的每一个答复都意味着 新生的行政行为，那么，任何不遵守撤销期限的人都可利用一封短信引用这一程序，法 律救济期限也就失去了意义。因而，司法机关把仅指向第一个决定的不可撤销性或解释 其理由的“重复处置”不视为一个新的实体决定，拒绝撤销(BverwGE 13,S.99ff.;
Kassel NJW 1981,S.281f.)。[2]
我国台湾地区的行政法学中也引入了“重复处置”的概念，台湾学者将其表述为“在 人民对同一事实先后多次提出申请，官署亦一一为之批驳的情形，第一次批驳属行政处 分，倘若官署对其后的申请并未作成新的实质决定，也就是未重新作出实质审查，而只 是重申过去所作出处分，亦即第一次处分的内容，因其本身不生任何法律效果，故不能 认定新的行政处分，称之为重复处置”。[3]由此看出，台湾地区行政法学中重复处置 的概念和德国行政法学中重复处置基本相同，也即包括“对已处罚者之强制执行，对于 已核定之营业，予以登记或给以证明之行为，就原处分而为诉愿之决定是”等。
从1990年《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施以来，有关行政诉讼受案范围的争 议就一直没有中断，突出的问题是《中华人民共和国行政诉讼法》中采用列举式规定的 受案范围过窄，而概括式规定的受案范围又不明确，致使大量的行政争议没有得到人民 法院行政诉讼的法律救济。因此，明确界定不可诉的行政行为从而相应扩大可诉的行政 行为范围就成了制定《若干解释》的重要内容，对申诉行为的可诉性界定就是其中之一 。
在通常情况下，行政机关作出行政行为后，如果当事人在法定期限内不起诉，该行政 行为即是一个确立的行政行为，但当事人仍可对其提出申诉。同时我国历史上多次“运 动”造成了很多的历史遗留问题，当时没有行政救济途径，现在当事人提起申诉，有的 行政机关受理，有的行政机关不予受理，有的答复其申请，有的又改变了原行政行为。 对这些行政机关的行政行为能否提起行政诉讼在《若干解释》的草拟中曾引起较大的分 歧。第一种意见认为，对这些行为应该纳入行政诉讼受案范围，理由有：一是历史遗留 问题多存在毛病，如不纳入，相对人的合法权益得不到保障；二是人民法院如不受理这 些案件，违反了“有错必纠”的原则。第二种意见是对这些行为不应列入行政诉讼的受 案范围，理由有：一是这些重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有 形成新的行政法律关系；二是如果对这类重复处理行为可以提起诉讼，就是在事实上取 消行政复议或者提起行政诉讼的期间，这也就意味着任何一个当事人在任何时候都可以 通过申诉的方式重新将任何一个行政行为提交行政机关或法院进行重新审查；三是如果 将这类行为纳入行政诉讼受案范围，不仅不利于行政法律关系的稳定，而且不利于行政 管理相对人对行政行为的信任。[4]《若干解释》最终采纳了第二种意见，即对这些重 复处理行为不列入行政诉讼受案范围。
《若干解释》在对上述排除在行政诉讼受案范围之外的申诉行为的表述时，采用了借 鉴德国和台湾地区的“重复处置”，但又与其不同的类似的表述方式，即“行政重复处 理行为”，定义为行政机关所作出的没有改变原有行政法律关系，没有对当事人的权利 义务发生新的影响的行为，并且把行政重复处理行为的情形限制为：当事人对处理历史 遗留问题的行政行为，对已过诉讼期间的行政行为或行政机关具有终极裁判权的行为不 服，向行政机关提出申诉，行政机关经过审查，维持原有的行为，驳回当事人的申诉。
二、行政重复处理行为的内涵
(一)行政重复处理行为的特征
1.行政重复处理行为是应申请行为。应申请行为要求行政主体对该行为的实施必须尊 重相对人的意愿，没有相对人的相应意思表示不能实施该行政行为。出于稳定现有法律 关系的目的，行政机关一般对历史遗留问题、已过诉讼时效或行政终局裁决的行政行为 不主动处理，而是由相对人提出申请(申诉)才作处理，驳回申诉的行政处理就是通常行 政重复处理行为的情形。
2.行政重复处理行为是自由裁量行为。行政机关对行政相对人的申诉行为是否进行处 理具有自由裁量权。行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理活动中依据 立法和公正合理的原则，根据具体情况自行判断并自行决定实施其作为或不作为以及如 何作为的权力。针对相对人要求重新处理的申诉，法定的行政机关可以作出不予受理、 受理并经审查维持原行政行为、受理并审理撤销或改变原行政行为等行政处理决定。而 受理并经审查维持原行政行为就是本文中所指的行政重复处理行为。
3.行政重复处理行为是重复行为。重复性是指行政重复处理行为建立在前一个行政行 为的基础之上，是对前一个行为所确立的权利义务状态的再次确认，具有时间上的顺序 性与内容上的依附性。行政重复处理行为是针对先前行政处理所针对的同一相对人、同 一事实作出的与先前行政处理决定相同的决定，是对先前行政处理决定的重复。
(二)行政重复处理行为与相关法律概念的区别
1.行政重复处理行为与重复处置。在《若干解释》中的行政重复处理行为和重复处置 有不同之处，主要是二者所包括的范围不同。行政法学上的重复处置包括了驳回当事人 对行政行为提起申诉的重复处理行为、对已核准事项的证明行为、对已处罚者的强制执 行等，而行政重复处理行为作为我国行政诉讼法中引入变迁形成的新概念，其范围作了 限制，仅指“对行政行为提起申诉的重复处理行为”，且其具体情形通常是“当事人对 处理历史遗留问题的行政行为，对已过诉讼期间的行政行为或行政机关具有最终裁决权 的行为不服，向行政机关提出申诉，行政机关经过审查，维持原有的行为，驳回当事人 的申诉”。
2.行政重复处理行为与第二次裁决。第二次裁决(Zweitbescheid)是德国行政法学中的 一个概念，第二次裁决的情形往往是指发生在申请人向主管行政机关申请发给一个行政 决定，行政机关驳回申请，该申请人不服再次向行政机关申请，行政机关第二次驳回的 理由是基于非第一次驳回理由的其它理由，产生新的法律效果，可以给予相对人不同的 救济理由，视为一个新的行政决定，即所谓“第二次裁决”。第二次裁决产生新的法律 效果，是一个新的行政行为，而行政重复处理行为不产生新的法律效果，是对前一个行 政行为所确立的权利和状态的重复确认。区分行政重复处理行为和第二次裁决行为的主 要意义在于行政行为的行政复议和行政诉讼的时效问题。在行政重复处理的情况下，复 议和诉讼时效从相对人第一次知悉行政行为时起算，并且通常均超过时效；在第二次裁 决的情况下，复议和诉讼的时效从第二次驳回决定送达之日起计算，相对人即可获得行 政救济。
3.行政重复处理行为与第二次行为。第二次行为是指在前一次行政行为作出后，在法 律和事实状态不变的条件下，行政主体对相对人的重复申请所作的行为，如果第二次行 为改变了前一次行政行为或与前一次行政行为有不同的内容，具有新的法律效果，则构 成新的行政行为。如果第二次行为只是对前一次行政行为的重申、告知或指示，而没有 改变前一次行政行为或与前一次行政行为在内容上并无不同，不具有新的法律效果，并 未构成一个新的行政行为。[5]行政重复处理行为与第二次行为的区别主要是主体不同 ，第二次行为是就同一行政主体而言的，而行政重复处理行为的主体，可能是同一行政 主体，也可能不是同一行政主体，只要是法定的处理行政相对人申诉的行政主体即可。 另外，有的学者认为，第二次行为如果不改变原行政行为，就不具有法律效果，不是行 政行为。[6]与此相对，行政重复处理行为虽然没有改变原行政行为，没有对当事人的 权利义务产生新的影响，但其仍然产生相应的法律效果，属于行政行为的一种，只不过 这种行政行为被排除在行政诉讼受案范围之外。
4.行政重复处理行为与告知行为。行政重复处理行为和告知行为应有所区别，首先广 义的告知行为包含了仅就程序问题通知和实体上经过审查后通知两种，而行政重复处理 行为除了要将结果通知相对人之外，还包括了行政机关对前一次行政行为的再次处理的 过程，只不过处理的结果和依据与前一次行政行为重复而已；其次告知行为作为行政法 学中准行政行为的一种，指的是行政机关将已经作出的行政决定告知相对人，一般情况 下，这种行为不对相对人的权利义务产生影响，但在某些特殊情况下，如错误的或不适 当的告知行为会对相对人的救济期限产生影响，从而影响相对人寻求行政救济的权利， 而行政重复处理行为不会对相对人的权利义务产生新的影响，也并没有改变原有的行政 法律关系。
三、行政重复处理行为适用中的几个问题
(一)关于行政重复处理行为中“申诉”的内涵
《若干解释》第一条第(五)项规定了“驳回当事人对行政行为提起申诉的行政重复处 理行为”，那么对申诉的概念和范畴应如何把握?申诉作为宪法中明确规定的公民的基 本权利的一种，有着较多的内涵。一般可分为诉讼上的申诉和非诉讼上的申诉，诉讼上 的申诉是指当事人或其它公民认为人民法院已经发生法律效力的判决或者裁定确有错误 时，依法向司法机关提出申请要求重新审查处理的活动。非诉讼上的申诉主要是指公民 对行政机关的决定不服，向其上级机关提出申请，需要重新处理的行为。由于我国目前 还没有颁布一部《行政申诉法》，申诉的概念和范围较为模糊，因此有的观点认为行政 重复处理行为中的申诉是通用的法律术语。[7]本文认为，行政重复处理行为中的申诉 行为，应主要是指非诉讼上的申诉，可表述为相对人对已过复议和诉讼期间的行政行为 不服，向原行政机关或其上级行政机关提出申请，要求重新处理的行为。
(二)关于行政重复处理行为中申诉的范围界限
前文已讲到，申诉是一个较为广泛的概念，行政重复处理行为中的申诉行为则相对明 确，其仅指对当事人不服行政行为提起的驳回行为。有的观点认为行政重复处理行为中 的申诉行为还包括行政复议和行政执行等行为。[8]本文认为对行政重复处理行为中的 申诉应明确其界限，不应该包括行政复议和类似行政复议的行为，这主要还是要从行政 诉讼受案范围的立法本意来考虑。众所周知，行政诉讼法自颁布以来，行政诉讼受案范 围过窄一直是其主要缺陷。《若干解释》出台的主要背景之一就是尽可能地扩大行政诉 讼受案范围，增加相对人的行政救济权利。因此《若干解释》中关于受案范围的规定则 是明确限定不可诉行政行为从而相应地扩大行政诉讼受案范围，对行政重复处理行为中 的申诉范围的较窄界定就体现了立法本意。同时，特别要引起注意的是，治安处罚案件 中，《治安管理处罚条例》规定的申诉，实质上指的是申请复议；劳动教养案件中，国 务院《劳动教养试行办法》规定的复查作为一个特殊的规定，不属于《若干解释》中的 申诉范围。
(三)关于行政重复处理行为中的自由裁量权
由于目前我国有关“申诉”的法律制度并不健全，行政机关对当事人的申诉是否受理 以及受理后是否进行重新审查存在很大的任意性。从理论上讲，行政机关对已经生效的 行政行为是否重新处理具有自由裁量权，但是在特定情况下，行政机关应该对某些行政 行为进行重新审查，以切实保护相对人的合法权益。但目前我国有关“申诉”的法律制度并不健全，行政机关对当事人的申诉是否受理以及受理后是否进行重新审查存在很大 的任意性。从理论上讲，行政机关对已经生效的行政行为是否重新处理具有自由裁量权 ，但是在特定情况下，行政机关应该对某些行政行为进行重新审查，以切实保护相对人 的合法权益。
《联邦德国行政程序法》第51条(程序的重新开始)规定：1、行政机关在下列情况下， 须应相对人申请，决定是否对已获确定力的行政行为予以撤销或变更：(1)行政行为所 依据的事实或法律情况已作出有利于相对人的变更；(2)具有新的举证方法，可导致产 生有利于相对而人的决定；(3)符合民诉法第580条的重新受理理由。2、相对人无重大 过失，而不能在过去的程序中，尤其不能通过法律救济主张重新进行的理由时，方可接 受其申请。3、申请须在三个月内提出提起。该期限以相对人得知重新进行的理由之日 起算。
为此，我国在今后的立法中，有必要借鉴《联邦德国行政程序法》和我国台湾地区《 台湾行政程序法》(2000年1月1日起施行)的有关规定，对符合法定条件的申诉，行政机 关应予重新处理，作出是否撤销先前行政行为的决定。行政机关如果维持原行政行为的 ，为行政重复处理行为，当事人不得提起行政复议或行政诉讼；如果撤销原行政行为， 重新作出行政行为或责令下级行政机关重新作出行政行为的，该行政行为是一个新的行 政行为，应允许当事人对此提起行政复议或行政诉讼。
收稿日期：2003-01-14
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