（黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150000）
摘要：在社会主义转型期，乡镇政府由于压力型体制，在治理过程中的作用与实际社会发展要求不一致，同时在职能转变方面，乡镇政府面临着权责严重失衡、政绩考核价值扭曲、领导者多奉行“策略主义”的问题。因此，乡镇政府职能要向有限化、服务化、效能化转变，立足实际，完善激励机制，改革现有体制，扩大民众参与度，改进公共服务方式。
关键词：压力型体制；乡镇政府；政府职能；职能转变
1.前言
党的十九大报告中提到，要打造共建共治共享的社会治理格局，推进国家治理体系和治理能力的现代化，将是今后一个时期内治理的目标。从历史的角度看，深化改革的动力在基层，改革创新的试验在基层，稳定社会的根基也在基层。但在基层的各级政府中，县级政府对乡镇政府的支配力逐步加强，但村级民主适配性却有因为乡镇政府的存在而无法得到向上的延展，这种矛盾就使得乡镇政府的角色在实际运行当中变得十分尴尬，并且治理能力严重不足，因此，乡镇政府职能亟待转变。
在国家治理体系和治理能力现代化建设中，乡镇政府作为国家治理的基本单位，在治理国家和地方经济社会发展中发挥着关键作用，具有重要意义。随着政府新职能政策的实施，中国政府逐渐从原来的管理型政府转向服务型政府。政府服务意识不断提高，服务质量不断加强，政府在职能转变方面取得了巨大成就。面对这样的发展形势，乡镇政府转变自身职能却面临一系列问题，这一问题产生的根源很大程度上就来自我国现有的压力型体制。
改革开放以来，当代中国以经济建设为中心的国家现代化发展模式促进了中国地方政府之间激烈的竞争格局和压力型体制的形成。压力型体制在建设国家社会主义的过程中发挥了重要作用，特别是在全面建设小康社会中。当然，压力型体制也有其缺点，比如执行上级任务时，基层政府由于压力一味完成上级任务，忽视了群众的切身感受的现象。本文重点在于研究乡镇政府在压力型体制下职能转变面临的困境，进而论述乡镇政府职能转变的目标和乡镇政府职能转变的主要内容。
2.基本概念界定
2.1压力型体制
在对中国政治体制改革和调查样本的实际情况进行深入研究后，由荣敬本教授领导的小组首先提出了压力型体制的概念。这一概念首先在荣敬本教授领导的研究小组报告《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》中出现，之后在1998年时，以《从压力型体制向民主合作体制的转变》为名出版。
所谓的压力型体制意味着，在中国的整体政治体制中，地方政府一方面要加速当地的社会经济发展，另一方面实现上级布置的工作，而将行政命令与物质刺激相结合的行政运行体制。更深层次的说，是一级政治组织（县，乡）采用对工作量化后进行分配的方法和物质化评估制度，完成上级安排的各项工作指标。如经济增长指标、引资指标等，另外在上级对下级布置的各项工作中，除了经济指标外，社会政治指标也是其中重要的一项。根据各项指标达成的情况，上级政府会对乡镇政府进行的经济、政治等方面的工作做出奖惩的决定。而这些任务和指标采取的评价方式往往是“一票否决制”，所以当代的各级基层政治组织，就是在这样的评价体系下，承受着来自上级任务指标所带来的沉重压力下运行的。有学者提到，“压力型体制，基本上反映了中国传统时期行政官僚制政治体制的运作方式。”
2.2乡镇政府职能
在20 世纪 80 年代“撤社建乡”之后，乡镇政府职能始终处于转型和调整的过程中。原因在于乡镇政府应该承担的职能不仅受制于中国的法律制度，而且还与中国特定时期的农村特征和政府管理的实际情况密切相关。2009 年，中央《关于深化乡镇机构改革的指导意见》提出：“乡镇必须贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策和法律法规，做好农业、农村、农民工作。在这个阶段，乡镇应该吧重点放在促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生方面。从加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主，促进农村和谐四个方面全面履行职能。”
3.压力型体制下乡镇政府职能转变的制度困境
3.1 基于压力型体制的乡镇政府角色扮演
乡镇政府应明确界定自己的角色和职能，但在压力型体制下，乡镇政府在实践工作中的角色扮演往往是错误的，与村民自治的要求存在重大冲突，导致了乡镇政治的异化。这不仅限制了村民自治的发展，也限制了乡镇政府治理发展的可能性。
3.1.1职能越位
所谓“越位”，浅显地说就是不该乡镇政府管的它管了。当前，不少乡镇政府仍然属于“经济偏好型”政府，为了得到升迁的机会，往往习惯于用“圈地招商”等形式，用政府的决策替代市场的选择，用项目的数量和投资的额度来衡量成败，甚至于用政府的直接投资来带动企业的项目，使资金在当地落户。这使乡镇政府提供的公共服务和公共产品严重脱离了农民的实际需求。
3.1.2职能缺位
所谓“缺位”，就是原本应该由乡镇政府承担的职能，乡镇政府没有提供或提供很少。当前，乡镇政府一方面通过控制村委会的实际运行，将上级布置的任务带来的压力释放和转移到村委会和普通村民身上；另一方面，乡镇政府在向其管辖区提供公共产品和公共服务方面存在许多缺点。 例如，乡镇政府对农村中青年劳动力就业的咨询，培训和指导仍然相对较小，在促进农业技术、 畜牧业、疾病预防控制、环境保护、农田水利等方面仍缺乏基础设施和公共服务支持。
3.1.3职能错位
所谓“错位”，是指政府内部发生的职能混乱现象。乡镇政府在国家政权体系中是十分关键的环节。 但是，由于乡政府各部门之间职能的重叠和重叠，职权范围的划分在一定程度上不清楚，往往存在推诿扯皮的现象。 导致农民办事需要奔波于多个部门之间，变得十分不便。 这可能使农民与乡政府干部的关系变得更加严重，农民与乡政府的关系趋于紧张，政府的权威面临挑战。
3.2 压力型体制下乡镇政府职能转变面临的问题
3.2.1权责严重失衡
乡镇机构经过一系列改革后，呈现出权小而责大的特点。权小的主要表现是乡镇政府独立行政决策权和行政执行权的缺乏。在乡镇建立的机构，如财政、工商、税务、公安等部门，大多依靠垂直性领导，但这种体制的变化缩小了乡镇政府的权力。责大是因为乡镇政府处于国家行政系统的最基层，国家针对农村制定的各项发展目标和工作方案最终都是需要乡镇政府去贯彻落实。如果落实不力，乡镇政府就可能会被追责、问责，这必定会与乡政府有限的权力范围之间产生矛盾，从而加大乡镇政府落实各项工作的难度。
3.2.2政绩考核扭曲
压力型体制下的绩效考核指标设计不合理，将 GDP 作为政府政绩考核的硬指标，容易引发政绩浪费与治理困境，造成基层民众对政府信任流失的现象。在压力型体制下，乡镇政府收到的统一指标与各地的多样性和市场的不确定性之间的矛盾是一个根本性的冲突。在以缓解竞争压力和提高政府绩效的目的下，乡镇政府制定的各种行政指标往往不现实也不科学。此外，行政指标自上而下层层加码的效应也进一步加剧了指标与实际情况之间的紧张关系。
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3.2.3奉行“策略主义”
由于现实条件有限，在压力型体制下，基层干部多会依照自我的利益诉求，为了能够更好的有选择性地执行上级任务，乡镇政府通常采用变通的方式来应对上级的要求。当上级的考评指标难以实现的时候，下级官员可能会以共谋的方式调整考评结果；当压力型体制的目标设置和激励强度与基层政治组织具有的才能不匹配时，基层政治组织也容易出现以造假、“共谋”和“摆平”之类的非正式权力技术来应对各种高指标问题。
4.压力型体制下乡镇政府职能转变的发展前景
4.1职能转变的目标
4.1.1有限化
乡镇政府职能极大地受到了乡镇本地实际情况的经济基础、社会状况、政府财力等资源因素的制约，这不得不让乡镇政府职能的转变在压力型体制与现有资源因素间的博弈下寻求一条切合实际的转变方向：有限化。这要求乡镇政府职能的变化和发展需要严格遵循法律约束和制度规范。乡镇政府必须将政府职能范围限制在公共领域内，即仅限在乡镇范围内提供公共产品与公共服务。
4.1.2服务化
社会发展的要求是政府职能产生和发展的主要基础。乡镇政府作为国民经济与社会发展的基层行政区域，要想适应当地的经济社会的发展需求，乡镇政府就要满足乡镇的社会组织与普通民众对高品质公共产品与公共服务的需求。另外，乡镇政府还应强化自身公务员队伍的服务意识，提高服务素养，提升服务能力，重构乡镇政府服务绩效的价值标准与指标体系。
4.1.3效能化
乡镇政府作为基层地方政府，既要与上级政府保持同一性，又要保留着基层政府的社会性、公共性事务繁多的特征。因此，乡镇政府职能转变的效能化，将收到立竿见影的效果。职能是一个组织机构的核心，乡镇政府职能的有效转变不仅能够改善政府的运作方式，提升职能部门的执行力，更能够降低行政成本，实现物尽其用、人尽其能。
4.2压力型体制下乡镇政府职能转变的主要内容
4.2.1完善激励机制，推动乡镇政府职能转变
为了完成乡镇政府的转变，加强对政府负责人培训的力度，使乡镇政府的主要负责人转变其固有观念，并建立相应的激励机制，是实现乡镇政府职能转变的有效途径。其中最重要的是建立与公共服务有关的评估机制和问责机制。首先，评估机制要树立以公共服务为中心的目标，之前对乡镇地区政府业绩考核重点在于过程，现应着重关注其成果和绩效，这里提出的是要突出对“为农村农民服务”绩效的考核。要变更乡镇政府相关问责机制，构建以公共服务中心的问责机制，转变乡镇政府机构的问责方向，使乡镇政府成为为所辖地区内居民，提供公共服务的政府机构，并引导所辖区域内民众参与乡村地区治理中来，表达他们的合理要求。通过这样的方式，了解辖区内民众的意见，乡镇政府才能更好地为民众提供服务。
4.2.2改革现有体制，建设现代乡镇政府
改革政府间的压力型体制，首先要进一步明确相关政府之间各自应使用的权力与拥有的权力范围，使乡镇政府的实际权力责任与其实际经济能力相适应。如果政府间出现压力型体制，就可能会出现上级只在意下级工作的结果如何，却不管关心其采取完成工作的方式，在完成工作时使用的方式是否合理或是否合法，在完成工作时有什么样的难度等问题。这样自下而上将财务上交，自上而下将事权下派于基层政府，实施层层向下安排任务政策，最后接到任务的只会是乡镇基层政府。从而可以看出，这种方式不仅无法推动基层政府更好地服务于群众，还会使乡镇政府机关乡村治理不断恶化。
此外，从县乡体制角度看，在乡派化改革后，乡镇政府的执法权与经济权利都被县级政府接受与管理，乡镇作为地区的一级政府，但上有县政府管理，垂直又受到同等级别政府的排挤，内还存在“乡财县管”，乡镇政府实际上失去了作为一级政府所应得的权力，而成为县级政府派于相关地区的派出机构。另外也有个别地区政府使用了“委托扩权”改革，使用委托方式给予乡镇地区政府一些权力，以达到扩大这些政府在所在地区的目的，加强这些地区对乡镇地区的管理力度。但是，无论使用何种方式，都应分清并规范县乡镇各级政府所应承担的义务与应有的权利。
4.2.3扩大公众参与，建设服务型政府
具体方式为：其一，积极探索改变乡镇领导任命方式，在一定程度上实行选举制度，并积极进行乡镇人大代表的选举活动。其二，要建立民众真正需要的表达机制，并将其纳入到政府机构的决策中来，使乡镇政府能够得到民众真实反映的相关意见，从而帮助政府成为真正满足农村居民需要的政府。其三，在政府服务项目的建立和评估等活动中，应由乡镇政府管辖下的人员参与。其四，政府机构应对社会组织提供参与其内部管理的机会和途径，这样才能有效了解社会需求，为社会组织提供服务机会，成为真正为基层服务的政府。
4.2.4改进乡镇政府的公共服务方式
在以往为社会大众提供的公共服务实践中，主要是由乡镇政府建立一个为农民提供服务的机构，并由政府机构出钱运作该机构为社会大众提供服务，但实践证明，这种服务方式往往出现政府机构先收钱后为大众提供服务，或是即使收了钱也不为大众提供服务等现象，“投入多，见效少”的局面经常出现。因此，在最近的乡镇改革中，一些乡镇政府正在探索改变这种“投入多，见效少”的公共服务提供方式。简单的说，就是基层的乡镇通过政府购买服务的方式与社会组织或公司合作，而社会组织或公司先按照合同要求为当地群众提供规定的服务，再获得政府财政资金的支付。这种制度的实施既精简了乡镇办事机构，也减轻了压在乡镇政府身上的经济担子，同时提升了乡镇政府在公共服务管理上的成效。通过实施类似的新制度，乡镇政府可以建立政府与市场共同合作提供公共服务的模式。这种服务方式不仅降低了政府的行政成本，而且促进了政府和社会之间的积极互动，这将使乡镇政府辖区内的群众能够获得更高水平的公共服务。
5.结语
从政治制度的角度来看，乡镇政府处于压力体制的底层。在压力型体制下，上级对乡镇产生的自上而下的行政压力逐步增加，对乡级的控制不断增强，控制范围不断扩大。随着上级的指令计划和任务的层层下压，乡镇政府在治理过程中出现了许多危机，乡镇政府职能转变也面临诸多困难。如果不彻底转变乡镇政府的担当职能，真正意义上的服务型乡镇政府转型就难以得到实现。只有根据乡镇政府自身的实际情况，明确乡镇政府职能的未来发展方向，才能探索真正适合乡镇政府职能转变的主要内容，寻找到有效的改革策略，从而打破传统的压力型体制，最终解决乡镇政府在职能转变过程当中所遇到的困境。
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作者简介：樊悦辰（1994年11月—），女，哈尔滨市南岗区黑龙江大学行政管理专业2017级，硕士生，研究方向为行政管理理论与实践。
论文作者:樊悦辰
论文发表刊物:《知识-力量》2018年9月上
论文发表时间:2018/8/7
标签：乡镇政府论文; 乡镇论文; 政府论文; 体制论文; 压力论文; 基层论文; 公共服务论文; 《知识-力量》2018年9月上论文;