香马与赛马：我国初审法官选拔任用机制的实证研究_法官论文

相马与赛马：中国初任法官选任机制实证研究，本文主要内容关键词为：赛马论文,法官论文,中国论文,机制论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：DF82 文献标识码：A 文章编号：1006-6128(2015)02-0041-13

       作为一个持续受到关注的话题，我国法官选任机制在过去十数年间被不断地讨论，并取得了丰硕的理论成果。资质要求过低、选任程序笼统和受地方党政过度影响是目前学界公认的三大顽疾。为此，最高法院在2005年前后推出了法官选任机制的改革。不知不觉，这一改革已近黄口之年并即将迈入关键的十字路口，面临根本“大改”。①回头审视法官选任机制改革的成效，我们可能会发现“旧疾未去，新疾又生”——在改革推进的同时，法官选任机制又产生了一系列新问题。这突出体现在缺乏基本的连续性和统一性，以及——可能有些危言耸听——过度强调竞争性。

       为了全面把握改革过程中产生的新问题及其成因，笔者尝试以实证研究的方式分析当前我国初任法官选任机制。②这是基于两点考量：其一，法官初任是一个入口，很大程度上决定了法官队伍的整体素质。③其二，实践中助理审判员、审判员、庭长、院长选任机制有着不同程度、甚至根本性的差异，笼统分析法官选任可能无法准确把握初任与再任机制各自所面临的真实问题。在这一基本思路的引导下，2006年至2014年间，笔者分三次对9个法院进行了历时性的实地调研。④调研样本照顾了经济发展水平(发达、中等和落后)、城市规模(大、中、小)和所处区域(城区、郊区、郊县)的差异。同时，为了增加代表性，笔者还收集了媒体公开报道的各地法院初任法官选任机制改革信息。

       笔者将在随后的分析中证明，中国初任法官选任的实践呈现为“相马”与“赛马”两种模式：它们都缺乏起码的连续性和统一性，并已显现出对公开竞赛的“迷信”。令人遗憾的却是，这三大新问题恰恰是职业化进程中各地法院面对不同的制度环境所不得不做出的选择，也是我国司法改革过程中一贯奉行的“地方试点主义”以及在此过程中所包含的试点之间的“政治锦标赛”路径的必然结果。本文的发现对当前着力推行的一元化的法官选任改革无疑是一种警示。

       一、我国初任法官选任机制的文本与实践

       初任法官选任机制是指特定主体基于特定的资质标准对候选人进行考核并最终决定法官人选的过程。要分析初任法官选任机制，势必要详细考察两大构成要素：资质要素和程序要素。也就是要考察候选人需要具备什么样的资质标准、遵循着怎样的程序才能被任命为初任法官。

       (一)准入门槛与隐形门槛：资质要素的文本与实践

       2001年修订的《法官法》第九条第一款对法官的任职资质做了一般性规定。⑤随后第十二条第一款又对初任法官的资质进行了补充说明，增加了“德才兼备”和“司法考试”。⑥通常而言，国籍、年龄、拥护宪法等条件不会为候选人造成障碍，“德才兼备”也缺乏量化评价的指标，真正起到准入门槛作用的无外乎资格考试、学历和任职年限三大硬指标。有关这三大准入门槛的论述已然汗牛充栋，笔者不再赘述。

       实践中，我国初任法官选任的资质要求却不同程度地高于准入门槛所划定的最低标准。笔者认为，那些在法律文本之外切实发生作用的，对初任法官选任结果产生一定影响的资质都可被统称为隐性资质。一般而言，业务能力、政治素质、领导评价、人缘、沟通协调能力和行政管理能力是初任法官选任重要的隐性资质。⑦为了考察隐性资质对初任法官选任的影响，笔者进行了问卷调查，并将数据整理为表1。⑧

      

       1.业务能力

       业务能力是晋升助理审判员的隐性资质中最为重要的部分。当被问及助理审判员应当具有什么样的资质时，88.4％的法官选择了“业务能力”。表1的数据进一步显示，有58.5％的法院工作人员把“业务能力”视为影响初任法官选任成败的关键。何谓业务能力高?法院内部人士的共识是司法考试与业务能力不能画等号。一般而言，业务能力强应该是审判效率、审判质量、社会效果、文书质量、庭审水平、办疑难案件水平、调研能力等方面综合表现优异。

       2.政治素质

       在相当长的时间里，政治素质是初任法官选任最关键的因素——“人民司法决不可掌握在不可信赖的人手里”。[1]35尽管随着法官职业化进程的推进，政治素质在初任法官选任中的重要性已然下降。⑨然而，仍有17.4％的法院工作人员认为政治素质才是当前选任初任法官的最重要的资质。最初政治素质可能被简化为是否为中共党员。但它在近年选任过程中被逐渐泛化理解且内涵高度不确定。⑩C市中院政治处副主任C对该资质做了相关的把握：“具体而言还是要落实到办案中来，办案的时候法官要有大局思想，不能太激进，要看办案的政治效果，要服务于党政的大局。”

       3.领导评价

       领导评价是主观色彩很强的指标，它甚至受个人偏好的影响。(11)约有16％的受访者选择领导评价是初任法官选任最为关键的资质。领导评价对选任助理审判员的影响程度大小取决于选任程序的设计。这一点将在后文详述。

       4.人缘

       人缘主要是指同一般同事之间的关系。人缘并非是初任法官遴选中扮演重要角色的隐形门槛。只有23.2％的受访者认为初任法官应该有良好的人缘，并且也只有4％左右的受访者认为人缘可能左右初任法官选任的结果。用有些法官的话来说就是“差一点没关系”，只要不差到“令人发指”。

       5.沟通协调能力

       协调沟通能力不足似乎也是我国法官被批评较多的方面，(12)它是一个内涵很广的概念，但在法院中却通常特指与当事人沟通的能力，进而言之实际上是案结事了的重要依托。虽然，有45.5％的受访法院工作人员认为初任法官应当具有这一资质，但问卷结果同样表明，该资质并没有成为助理审判员任用的决定因素。

       6.行政管理能力

       助理审判员工作的核心是处理法律方面的事务，平时很少从事行政管理工作，因此在助理审判员选任中，行政管理能力是所占比重最小的一个资质，受访法院工作人员几乎没有人认为其会对初任法官选任产生至关重要的影响。当然，晋升庭长和院长另当别论。这一点下文也会有所涉及。

       (二)笼统规定与多元操作：程序要素的文本与实践

       现行法律文本对初任法官选任程序的规定十分笼统：《法官法》第十二条第一款规定：“初任法官采用严格考核的办法”，“由本院院长任命”。然而，文本的笼统并不必然意味着实践的笼统。实践中初任法官的选任程序大致被划分为四个环节：候选人提名——综合考核——党组研究——上报审核和任命。当然，在不同法院中，若干环节可能被简化，甚至是省略；而有的法院则会进一步加以细化，演变出更多的环节。

       1.候选人的遴选

       作为负责法院内部初任法官选任的职能部门，政治处(部)会在每年选任之前对符合初任法官条件的人选进行筛选，这在法院内部被称作“划框”。“划框”所依据的是法院内部选任文件所设定的基本条件。有的法院，基本条件大致等同于前文提及的准入门槛，而在有的法院中，基本条件中增加了隐性门槛，比如A市中院2006年初任法官的基本条件第5至7点就规定了额外的资质要求，比如“现任副主任科员以上职级或任科员职级满三年”。a1基层法院也规定了高于准入门槛的选拔条件，2012年后该院只招收有硕士研究生以上学历的人员。其余各样本法院均规定了差异化的基本条件。

       对于如何确定基本条件，A中院立案庭的一位资深审判长Q作了一番意味深长的解释：“实际上基本条件是起到划框作用的，就是根据当年的空缺确定候选人的人数，因此这样一种基本条件的设置实际上是很有‘艺术’的，多一年或者少一年都会使得许多人被划出或者划入候选人的范围。”

       2.综合考核

       综合考核是初任法官选任程序至关重要的环节。在不同法院，它呈现出量化与非量化的多元面相。比如A市中院就进行了全面而细致的量化考核。根据该院的规定，考核被分为：(1)笔试40分，闭卷测试政治理论、案例分析和撰写判决书；(2)民主测评60分，其中院长和分管副院长各15分、所在部门领导20分和所在部门一般干部10分；(3)立功受奖加分，年度绩效考核被评定为优秀或单项荣立三等功的，每次加1分。a3基层法院也采用了类似的综合考核方法。根据《a3法院干部晋升职级和职称管理办法》，该院综合考核由考试和考察构成，考试为笔试，占60分，考察由一般法官、庭室领导和院领导参加，计40分。

       除了量化考核之外，也有许多调研法院采用一种非量化的考核方式，即由政治处牵头，从候选人的业务能力、政治素质、人缘等多方面进行评定。B、C中院和b、c1、c2基层法院目前大抵采用此种粗线条、非量化的综合考察方式。

       3.党组研究

       政治部在综合考核之后会根据候选人的成绩进行排序，并根据当年初任法官员额，初步形成名单。在有些法院中，上报的人数可能会略多于员额。院党组对政治部提交的名单进行民主审议，讨论决定人选。

       4.上报审核和任命

       经党组会议研究确定的初任法官人选后，由政治部按照《S省高级人民法院初任法官审核工作暂行办法》的规定报S省高级人民法院审核。(13)审核通过后由本院院长任命。

       二、“相马”与“赛马”：我国初任法官选任机制的两种模式

       现阶段，我国各法院的具体情况虽然千差万别，但却可以被概括为两种模式——“赛马”和“相马”。“赛马模式”通过候选人公开参与竞争性选拔的方式，根据竞赛结果进行排序，最终确定人选。该机制有很强的“赛场赛马”意味。“相马模式”则是由法院党组在符合条件的人员中，衡量工作资历、表现等多方面的因素后，确认最终的人选——候选人不需要参加公开竞赛，只需要静候“伯乐相马”。在笔者调研的法院中，A中院、a1和a3基层法院属于“赛马模式”。据不完全统计，媒体公开报道的采取此种模式的至少还有广东、福建、江苏、山东、广西、重庆、安徽和甘肃等地的法院。(14)B市中院、C市中院，a2、b、c1和c2等基层法院属于典型的“相马模式”。媒体公开报道采取此种模式的还有宁夏和江苏等地的法院。(15)两种模式的资质要素和程序要素均有显著差异。

       (一)“相马”与“赛马”：资质要素的差异

       第一，相较于“相马模式”而言，“赛马模式”对候选人资质，尤其是隐性资质的要求普遍更高。其道理简单易懂——水涨船高。在“赛马模式”的法院中，达到准入门槛的候选人规模较大，最终选拔出的初任法官资质条件往往大幅度超过准入门槛的最低要求。故而，隐性资质会对选任结果产生实质影响。比如A市中院要求候选人必须“任科员满三年”，a1基层法院要求候选人必须具备“硕士以上学历”。此种“拔高”同样发生在笔者调研范围之外的法院。比如浙江金华中院规定初任法官候选人必须有两篇以上法学论文在市级以上刊物或论文研讨会上获奖，(16)浙江余杭法院和广西兴安法院也有类似的要求。(17)

       第二，两大模式中决定选任成败的关键资质有很大的不同。比如由于缺乏量化的排名指标，C市中院院领导对选任结果的影响也会大大超过A市中院。表2数据也验证了笔者的假设，C市中院受访者中有30.3％的比例将“领导评价”选为最为重要的因素，明显高于“赛马型”的A市中院。(18)

      

       (二)“相马”与“赛马”：程序要素的差异

       第一，候选人对选任程序的参与程度，是两大模式程序要素的重要区别所在。在“赛马模式”中，候选人是程序的重要参与者。他/她通过参与各种笔试、考试影响选任的最终结果。在A市中院，候选人直接参与的测试占总分的40％，在a3法院，候选人参与的比重达到60％，在山东菏泽中院候选人参与的比例达到90％(笔试50分、演讲40分)。(19)而在“相马型”的选任机制中，情况恰恰相反——没有公开竞赛，只有干部考察。这也符合传统意义上党管干部的原则。a2法院主管人事政策的副院长D在访谈时就承认：“实行竞争上岗前，选任程序随意性大，没有标准，直到任命时大家才知道。当时法官任用的权力太集中在领导手里了。”

       第二，程序是否公开是两大模式程序要素的又一重要区别。在“赛马模式”中，初任法官选任是特定法院特定时期的公共事件，由于在综合测评环节中增加了民主测评的内容，除候选人外，候选人的同侪、庭室领导、分管副院长和院党组都被整合到选任程序之中，并扮演不同的角色(其评价被赋予不同分值)。而在“相马模式”之下，整个程序由政治处操持，在最终结果出炉之前，除极少部分人外，整个法院的其他人员几乎不参与。甚至助理审判员的直接领导也可能被排除在选任程序之外。对此，笔者曾询问b基层法院民一庭Y庭长，他的回答简单而明了——“不征求，哪征求我的意见哦”，“由政治处考核，领导决定，院长办公会议研究一下或者党组会议研究一下。”

       第三，程序是否激烈同样是两大模式程序要素的重要区别。“赛马模式”通过激烈竞争的方式实现法官的选任，在此过程中候选人甚至需要“短兵相接”、“捉对厮杀”。“相马模式”虽然也可能存在竞争，但这种竞争更多可能以一种私下与长期的形式存在。在“赛马模式”之下，“一战定胜负”；而在“相马模式”之下，更加依赖长期的努力。

       三、我国初任法官选任模式成因的新制度主义分析

       (一)初任法官选任机制是法院对制度环境适应的结果

       新制度主义(New Institutionalism)的创始人约翰·迈耶(John Meyer)认为制度环境实际上是由社会创造的、以神话(myth)形式而存在的、组织普遍持有并不断强化的制度化规则、规范、信念和认知等因素的集合。[2]344-346新制度主义对组织行为第一大假设便是组织通过对制度环境的迎合和适应从而获取行动的合法性(legitimacy)。笔者认为我国初任法官选任机制所表现出来的模式特征恰恰是法院为了获取行动合法性所作出的行为选择。

       首先，作为宏观的制度环境，法律制度和社会意识为初任法官选任机制勾勒了基本的准入门槛。因此无论是“赛马”或“相马”机制，均十分重视法官的业务能力，并在基本条件中对法官的职业道德操守和工作年限做了相应的规定。这些都在形式上符合宏观制度环境的合法性标准。

       其次，法院所处的中观制度环境也型塑了初任法官选任机制。从纵向看，特定法院处于法院系统这一中观的制度环境中。法院系统对初任法官“办案能手”的职能定位(系统意识也是制度环境)决定了初任法官选任机制的走向。因此，无论是“相马”抑或是“赛马”，对法官业务能力均十分强调，同时在综合考核时也以业务能力为绝对核心，而行政管理能力则无足轻重，因为它们与“办案能手”的定位无关。(20)另一方面不容忽视的还在于“随着对法官职业化的呼声日渐高涨，法院系统内部展开了对工作人员晋升制度的改革，其指导思想就是‘凡晋必考’，即在法院系统内部通过组织‘竞赛’(考试、演讲、民主测评)等形式来实现人员晋升”。[3]132这一变化导致中观制度环境中对公开竞争的强调和推崇。这也决定了越来越多的法院初任法官选任机制开始向“赛马型”转变。

       最后，个体法院所面对的县、市场域以及个体法院内部的制度环境进一步决定了初任法官选任机制的模式。A市中院处于经济发达的省会市，人员充足，竞争激烈。“僧多粥少”决定了该院更具备“赛马”的条件。B、C两地中院人员就远不如A市那样充足，不需要采用高度竞争和高淘汰率的选任方式。在国家级贫困县c2县调研时，c2法院副院长L就做了如下描述：“我们的实际编制是48人，缺编13人。在有法官职称的18人中，有5个是院领导，13个人真正办案。”可以发现，该院并非不愿意采用竞争型的选拔机制，而是无法采用——想赛马总得有马吧?

       (二)在适应环境的过程中，初任法官选任机制发生了“同形”

       新制度主义对组织行为的第二大假设是在相同或者类似制度环境中的组织行动会逐步“同形”(isomorphism)。出于追求合法性的考虑，组织的行为受到组织利益相关者评价标准的影响。[4]39故而会在相似的制度环境中采取相似的行动策略。

       新制度主义的第二大假设解释了为何我国初任法官选任机制在细节上虽然千差万别，但总体上却大致沿着“赛马”和“相马”两种路径来进行。这里需要强调的是，“同形”是指A≈B而非A=B。故而，“赛马”和“相马”机制也并非完全一致。因为“观众”、“马场”、“马匹”和“伯乐”等制度环境都不尽不同。比如b县所处的县域中，法院要面对许多维稳的案件，其对法官政治素质的要求就更强烈。

       (三)在制度环境的冲突中法院诉诸“脱耦”的策略

       新制度主义对组织行为的第三大假设是面对相互冲突的制度环境，组织会选择“脱耦”(decoupling，也译作“断耦”)的策略来获取不同制度环境的合法性。福莱兰德(Frieland)和奥尔福德(Alford)认为组织生存在不同的制度场域之中，每种制度场域都遵循不同的行动“逻辑”，不同的逻辑强调接受不同的评价并且遵守不同的优先性。(21)近期发生的关于浙江省拟提名原县委书记出任中院院长的新闻引发的激烈讨论就证实了制度环境的冲突。学界主流话语及公众期待层面对专家型、知识型的法院院长的呼声日隆，(22)而法院生态中院长定位却更倾向于纯政治型。(23)

       处于冲突制度环境中的组织会通过“脱耦”的方式来维持合法性——将组织的正式结构与组织的实际行动松散地“耦合”在一起。脱耦表现为正式建立的制度“符号化”，而组织的实践与“符号”断裂。(24)具体而言，就是表面上建立起强调业务条件和法律经验的初任法官选任机制，根据最高法的要求开展竞争性改革，而在实践中则将这些改革高高挂起，或者大大简化、变通适用。在此种情况下，单个法院就将自己的行动与宏观、中观、微观的制度环境松散地耦合在一起。它就像脱耦的齿轮，看起来彼此还在一起，但实际已经空转。

       此时就回到新制度主义的第二个假设“同形”。“同形”分为“强制同形”和“自致同形”。前者产生的结果往往都是仪式性的，或者象征性的，(25)更可能“脱耦”。后者则是指组织基于环境的变化而自发地作出某种行动，(26)往往更为深刻。(27)A市中院和a1法院是因为所处的微观制度环境(僧多粥少)导致他们更可能自发、自决地选择“赛马模式”。而b、c1、和c2在若干年前曾短暂试行竞争性的赛马机制。但这种同形很大程度上是被迫的“强致同形”，也就因此更可能是表面的——虽然对外宣称仍保留着相应的制度(迎合宏观和中观的制度环境)，而内部却束之高阁(迎合微观环境)。c1法院院长S虽承认目前该院仍有相关竞争选拔规定，却指出：“现在不搞这些了，主要是工作重、待遇低、大家都不愿意竞选了。大家积极性不高，不愿意报名，就没有再开展”。

       四、我国初任法官选任机制的旧问题与新问题

       (一)我国初任法官选任机制的旧问题

       毋庸讳言，现阶段学界对我国法官选任机制的批评可谓车载斗量。主要集中在资质标准要求过低、选任程序笼统且行政化、选任结果深受地方党政的控制等方面。(28)学者们确实洞见了中国法官选任机制中的顽疾，但若仅从初任法官选任机制的实践来看，这种批评可能并不恰当。

       首先，无论是“相马”抑或是“赛马”，业务能力都被认为是初任法官最为重要的资质。建国后占据核心地位的政治素质已在初任法官的选任中日渐式微。(29)其次，“赛马模式”中所呈现出来通过专业考试、庭审技能和判决书撰写大赛等形式测试候选人的专业素质，通过演讲进行民主测评的诸多改革已经使得初任法官选任越发不同于一般公务员选任。最后，无论是“赛马”或“相马”，地方党政(政法委)和组织部门基本都是缺位的或者“不在意的”。如果说法院院长选任还深受地方党政影响的话，初任法官的选任早已率先实现完全由法院系统“自决”了。更为重要的是，在“赛马模式”之中，随着公开竞赛和量化排名的引入，法院领导对初任法官的决定权也受到了不同程度的限制。以至于采用该模式的A市中院，只有12.7％的受访者认为领导评价会成为选任的关键因素。(表2)因此，学界现阶段对法官选任机制整体的批评可能适用于法官再任或者院长选任，却并不能完全适用于初任法官选任的场域之中。也就是说，这些流行了十余年的“问题”很可能不仅是旧问题，某种程度上亦并非当前初任法官选任机制存在的真实问题。

       (二)我国初任法官选任机制的新问题

       实际上，在着力推进法官选任制度改革近十年之后，实践中的初任法官选任机制的新问题已然萌生：

       1.初任法官选任机制缺乏基本的连续性

       我国初任法官选任机制的新病症之一就在于选任机制的高度变动。以A市中院为例，2001年至2013年间，初任法官选任的政策几乎一年一个样(表3)。比如2001年要求“任科员满两年”，而2006年要求“任副主任科员或者科员满三年”，2013年则没有类似的规定。此外，考试内容也有显著调整。

      

       上述的多变性使得身处其中的初任法官候选人需要时刻面临可能出现的重大调整。当然，选任机制的多变性并非A市中院所独有。同样的情况还发生在深圳宝安区法院。在2011年的初任法官选任中，该院仅要求参选者从民事、刑事、行政与执行当中任选两类进行业务能力测评，在2012年的选任中则增加了法院管理规范内容的考察。同时，还增加了法院工作年限和学历量化评分项目。(30)对于此种现状，J市中院政治处副主任W在访谈时就提到：“法官晋升的政策经常没有连续性、稳定性与可预测性，主要看领导的想法。”

       2.初任法官选任机制缺乏起码的统一性

       我国初任法官选任机制的新病症之二还在于选任机制的高度多元，缺乏起码的统一性。虽然笔者将多元的实践概括为“相马”和“赛马”两种类型，但若仔细审视各类型之下的不同法院，我们仍会发现显著的差异。在“相马模式”中，由于缺乏客观的量化标准，影响伯乐选马的因素是多样的，也可能是无法捉摸的。即使在强调客观、量化的“赛马模式”中，“赛事”也千差万别。

      

       表4总结了各地采用“赛马模式”法院选任机制的具体规定。可以发现，其间的差异令人惊讶。即使是处于同一地域、采取相同模式的法院，其初任法官选任细节也可能有显著的不同。比如厦门的集美法院和思明法院，深圳的福田法院和宝安法院，在参与主体和综合考核内容方式也各行其是、不一而足。多元的选任机制客观上加剧了不同法院初任法官资质的差异性。

       3.初任法官选任机制对竞争的过度强调

       我国初任法官选任机制的新病症之三在于对竞争性的过度强调。2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要》明确提出要建立符合法官职业特点的选任程序和晋升程序。此后，“凡晋必考”和“竞争上岗”的理念被日益强调，甚至有过度和滥用的趋势。正如J市中院政研室副主任W所说：“我从书记员、助审成为合议庭成员、审判长、审判员，再到副主任，也就是副处，每一级都是笔试、演讲、面试、各种测评，还有哪个行政机关有法院这么多层级，这么激烈的竞争?”

       尽管竞争性的“赛马模式”有利于打破院领导对初任法官选任的绝对权力，使得候选人能在一定程度上凭借竞争中的优异表现实现晋升。但在笔者看来，强调公开竞争的“赛马模式”至少需要面对以下两方面的诘问：

       第一，如何确保竞赛的内容科学合理?究竟是一次性的竞争还是长期的观察更能选拔出优秀的法官?这是个颇具争议的问题。毕竟，优秀的法官候选人也有可能在“赛场”上发挥失常。另一方面，如何保证竞赛的内容的科学性，进而测试出候选人的真实水平也是值得关注的方面。举个简单的例子，对时政内容的考试是否就能衡量候选人的政治水平?

       第二，如何避免过度竞争化所导致的法院运转成本的增加?“赛马模式”是一个法院特定时期的公共事件。“赛马”的程序越复杂与精细，涉及主体就越多，时间就越长。B市中院政治部主任H在访谈就指出：“竞争上岗很复杂，要两三个月时间。二三十个人考五、六个职位。要制定方案、标准，还要动员报名、审查、组织考试。考试还要出题，出题的范围很复杂、繁琐，考试出题不能光是内部的人出题，还得邀请大学老师出题，还包括政治上的问题，阅卷、公布成绩，还需组织演讲。制定评分标准、群众评分表，公布初步人选、考察座谈、党组综合打分评定，然后公示，有意见的要核实，无意见的向人大写汇报材料。人大批下来怕是有两、三个月了。”

       (三)新问题的成因分析——地方试点主义的视角

       如果说宏观、中观与微观的制度环境在很大程度上型塑了我国初任法官选任机制的基本模式、多元面向和对公开竞争的偏好的话，那么司法改革中“地方试点主义”路径的推行以及在此过程中“政治锦标赛”的叙事逻辑则从根本上决定了我国法官选任机制走向变动、多元与偏好竞争。在研究中国经济奇迹时，许多国外专家学者选择了不同的视角，其中“地方试点主义”(experimentalism)令人印象深刻。海尔曼教授(Heilmann)认为，地方试点主义起源于分散的地方试点(decentralized experiment)。这些试点通常得到了高层的某种支持。而当试点被证明是卓有成效时，官方将会从成功的试点中萃取出典型经验(model experience)，并进一步通过高覆盖率的媒体宣传、高规格的工作会议和地区间的经验交流加以全面推广。[5]2地方试点主义最重要的特征在于给予基层组织以自主性和政策空间。

       作为国家权力的重要组成部分，司法机关在过去三十年的改革也很大程度上呈现出“地方试点主义”特征。哥伦比亚大学中国问题专家李本教授(Benjamin Liebman)就观察到：“中国的法院正在经历显著的变化，但是近期绝大多数最重要的变化都来自地方法院，而不是在最高法院的命令之下发生的”，“中国的法院长期以来都在推行各种各样的试验。近年来，有些法院甚至明显地挑战着现有法律规范，或者有意识地创造新的法律依据。”[6]30-31“在某个领域实现全国首例的创新，并经实践检验后被上升为全国性的制度设计，被认为是法院创新能力和综合实力的体现，甚至是全国一流法院的标志”。[7]83中国地方法院所进行的试点不胜枚举。以厦门市思明区法院为例，该法院就是全国第一个使用法槌的法院，这一制度后来被推广至全国；(32)同样在该法院推行的证人手按宪法宣誓的改革则因为未获认可而不了了之。(33)

       可见，我国许多司法改革的推行，都是建立在自下而上的模式之上，都是由自发自生(试点)到被高层认可并最终推广的路径。这便是经济领域的“地方试点主义”在司法改革领域的投射与再现。具体来看，我国司法改革的“地方试点主义”在决定初任法官选任机制变动性的同时，加剧了多元性与对公开竞赛的偏好：

       第一，地方试点主义决定了初任法官选任机制的变动性。因为试点本身就意味着不稳定，意味着调整，意味着可能失败，意味着需要不断试错。中央政法委书记孟建柱近期的一次发言体现了中央对地方司法改革试点的支持：“试点工作中，可以先慢后快，走小步、不停步，积小胜为大胜。”(34)“走小步、不停步”的必然结果就是政策的多变性。

       第二，地方试点主义过程中的“政治锦标赛”加剧了初任法官选任机制的多样性和对公开竞争的过度强调。“政治锦标赛”(political tournaments)最初被应用于政府行为的分析，是指“上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞争，竞争优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标”。[8]22同一行政级别的地方官员，无论是省、市、县还是镇一级，都处于一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛。[9]34如果说制度环境型塑了初任法官选任机制多样的基本面貌，那么政治锦标赛就进一步加剧了此种多样性。原因就在于要想被选为典型就必须有足够的创新——一定要采取与其他法院不一样的路径、要不断“推陈出新”，从而引起上级注意。正因如此，各地法院才会在初任法官选任的综合测评方面“煞费苦心”：考试内容日益丰富，且从法院出题转到大学教师出题；民主测评由“背靠背”转为演讲打分，且从法院内部打分发展为邀请更多主体参与等。一言以蔽之，如何把“考”做出新意、做出亮点，成为了能否在锦标赛中取胜的关键。由此，过度强调公开竞赛的问题也就逐渐暴露，并愈演愈烈，甚至有危害司法理性的趋势。(35)

       随着十八届三中全会之后司法改革的推进，建立省级统管的初任法官选任制度已经大势所趋。从已经获知的上海、广东、湖北、吉林、青海和海南六省、市提交的方案来看，由省一级政法委或者高院牵头的统一遴选模式几乎是未来法官选任机制的必由之路。(36)考虑到竞争上岗这一形式所受到的普遍认可，以及目前诟病颇多的法官队伍规模，未来法官选任机制将很可能走一种“赛马模式”——通过竞赛/考试缩减法官队伍的规模。仅仅有此判断还不够，司法改革成功的关键不仅依靠宏观的构建，更依赖细节的设定——有时后者更加重要。笔者认为要完善法官选任改革的细节构建必须回应以下几个系列的问题：

       第一，如何在统一遴选的基础之上兼顾各地法院所面临的微观制度环境差异?法院面临的微观制度环境决定了差异化的法官选任机制，并造成了地区之间法官资质的差异。此种现状是一种必然。那么省级统筹进行的“赛马模式”究竟是将所有候选人固定在一个“赛场”上进行?还是根据省域内的具体情况划分为若干不同“赛场”?如果选择统一的标准按照竞赛结果的排名择优录取，会不会加剧经济发展水平落后地区的法官断层?如果按照不同的地区划分为几个“赛场”，如何保障这种划分是合理的?或者说如何不会让法官的资质差异过大?

       第二，如何保障竞争式选拔过程中竞赛内容的科学性?要明晰这个问题，其实必须先确认法官究竟需要什么样的资质，业务能力、政治素质、沟通协调能力、人缘，哪些才是法官需要具备的资质?哪些资质适合通过竞赛加以考察?以什么方式进行考察，面试、笔试、演讲抑或其它形式?

       第三，如何保障全省范围内竞争式选拔高效且低成本地运作?前文已经提及，“赛马模式”是一个成本较高的机制。竞赛的内容越精细，耗费的时间越长、成本越大。更进一步，省一级政法委或高院是否具有这样的组织能力来运作这样的任务?它是否意味着人员规模的扩张?

       针对上述的追问，笔者有如下几点建议：第一，未来我国法官选任机制应该采用“相马”与“赛马”模式的结合。一方面，要由选任委员会对候选人长期的工作业绩进行评价并量化。目前已经广泛建立的法院内部案件系统能够提供基础数据，下一步改革需要构建的只是折算候选人历年业绩的框架与方法；另一方面，选任委员会还应当组织特定的考试和测评，对候选人的资质进行考察。两种模式的结合既避免了传统“相马模式”可能带来的暗箱操作，也避免了新兴“赛马模式”所产生的对竞争的过度迷信及其带来的负面影响。

       第二，在省级统筹选任的前提下应该兼顾地方差异。如果完全不考虑地域差别，一步到位地在全国层面上实行统一的法官选任，其结果可能只会造成新制度主义视野中的“强制同形”，最终结果便是“脱耦”。笔者认为应当在“赛马模式”的基础之上将一个省域划分为三个法官选任区，分别进行法官选任。对于此种分类方式，司法系统应该不会陌生。(37)

       第三，竞赛的内容应该以测试候选人的业务能力为核心。因此与业务能力测试无关的部分应该尽量删减，从而提高选任的效率和精度。专业知识、庭审驾驭能力和法律文书撰写能力应当成为竞赛的核心内容。而诸如英语水平、速录能力无疑应该从竞赛中剔除。同时，在当前“赛马模式”中广泛存在的民主测评也应该剔除——它是法官人缘的反映，与业务能力并无太大关联。

       注释：

       ①十八届三中全会明确提出要建立省级统一的法官选任模式。这相对于原有的，分级选任的模式无疑是“伤筋动骨”的“大改”。

       ②“法官选任”具备两层含义：其一，法官初任，即不具有法官身份的人经一定程序被赋予法官(通常是助理审判员)的身份；其二，法官再任，即已经具备法官身份的人员在系统内部晋升到。

       ③新的法官职务，如助理审判员晋升为审判员。在《法官法》的框架中，初任法官并不必然是助理审判员。根据相关规定，法院院长自动成为审判员，因此若在任命之前不具有法官身份，则院长们的第一个法官身份就是审判员。

       ④为了遵从实证研究的伦理，样本法院及人员均采用编号。A市是S省省会所在，属于传统上的大城市，经济发展水平相对较高，其城市GDP总量位列全国前十五；B市是一座以科技、卫生闻名的城市，城市规模中等，经济发展水平一般。在全国人均GDP排名中位居100至200之间；C市则是一座新兴的旅游城市，属于典型的小城市，人均GDP在全国城市中靠后。除了样本城市的中级法院外(A市中院、B市中院和C市中院)，笔者还兼顾了基层法院样本的代表性。在A市，笔者选择3个基层法院(a1、a2和a3)，其中a1是高新区法院、a2是郊县基层法院(农业县)、a3则是市区基层法院。在B市中，笔者选择处于农业大县的b基层法院。最后，在C市中，笔者调研了位于主城区的c1基层法院和位于贫困山区的c2郊县基层法院。因此，样本法院一共涉及各具特点的3个中级法院和6个基层法院。在论文撰写过程中，笔者还就专门问题采访了沿海J省省会J市中院的政治处法官。

       ⑤法官法第九条第一款规定担任法官必须具备下列条件：具有中华人民共和国国籍；年满二十三岁；拥护中华人民共和国宪法；有良好的政治、业务素质和良好的品行；身体健康；高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年。

       ⑥法官法第十二条第一款“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”

       ⑦在特定的法院中，隐性资质还可能包括候选人的行政职级、英语水平和发表论文的能力，这一点在后文将会涉及。

       ⑧问卷调查调查对象是A、C两市中院审判业务庭的所有工作人员(包括法官、书记员和法官助理)，其中在A市中院发放问卷206份，C市中院发放问卷38份。受访者被要求在隐性资质中选出初任法官应当具备的资质和最为重要的资质，“最为重要”指最能决定一个人能否被选任为初任法官。

       ⑨仅仅是在初任法官选任过程中的重要性下降，在院长选任过程中仍然是至关重要的资质。

       ⑩A市中院审监庭庭长Y就讲述了一段轶事：“业务很好，但政治素质不行，在法院也不得行，当然看你这个政治素质如何理解。比如，上次我们那个办公室主任，打麻将，那一阵正好是在抓干部打麻将的事情，结果被记了处分。后来要提拔他，报给组织部。组织部就看到这个处分了，这就是政治素质。‘麻将干部’，组织部就给他否决了，说不忙提，搁一下。”

       (11)A市中院审监庭庭长Y在访谈中还提到，同样是庭室的工作人员，她会更青睐有全日制本科学历的人员，而不是军转干部。她戏言这是“同性相吸”(Y庭长也是科班出身)。

       (12)参见夏克勤、胡媛：《我国法官选任制度专业化改革思路》，《人民司法》2014年第11期。

       (13)参见“法(2002)163号”文件《关于加强任命法官管理工作的通知》和“法政(2004)59号”文件《关于进一步加强初任法官审核工作的通知》。

       (14)具体报道可参见杨宗仁：《东莞市中级人民法院工作报告》，《东莞日报》2013年1月22日，A05版；邵铭：《审判长负责制还权于法官佛山中院“自带干粮”式改革与中央司法改革精神悄然吻合》，《南方都市报(佛山版)》2013年11月21日，A05版；蓝水凤：《集美法院人才培养显成效80后法官挑大梁》，《厦门日报》2014年4月29日，B07版；王杰：《法院：创新管理练内功》，《宿迁日报》2013年12月6日，B06版；张玉杰等：《风清气正助扬帆》，《山东法制报》2013年11月29日，第2版；何春晓：《三结合全参与提能力练真功——福建厦门思明区法院“两评查”活动纪实》，《人民法院报》2013年2月24日，第2版。

       (15)参见祁靓：《县法院凭实绩选任助理审判员》，《建湖日报》2013年11月27日，第2版；《永宁法院竞争性选任助理审判员》，银川中院法院网，http：//yczy.nxfy.gov.cn/ycxwzx/ycdwjs/201405/t20140529_2217418.html，2014年10月12日。

       (16)参见张旭良、胡冬阳：《青年干警培养的“金华模式”》，浙江法院网，http：//www.zjcourt.cn/content/20130418000034/20130513000210.html，2014年10月11日。

       (17)参见《杭州市余杭区人民法院助理审判员、审判员选任办法》和《兴安县人民法院助理审判员选任方案》。

       (18)赛马模式通过引入业务竞赛和民主测评，在一定程度上打破了院领导对于初任法官选任结果绝对的垄断，使得选任权力不同比例地分配到候选人同侪、庭室领导等主体手中。同时，“赛马模式”运作需要依托大量的客观量化标准。最终候选人范围的确认依据得分的排名情况。这就使得法院领导在确定最终人选时受到一定客观量化指标的限制。院领导不可能总是公然选择那种在考试中成绩较低的人。

       (19)参见于迪、王艳英：《菏泽中级法院推行助审员差额竞职制度》，中国日报网，http：//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2012-11-09/content_7467084.html，2014年10月11日。

       (20)法院系统内部定位(中观制度环境)很大程度上决定了选任机制的走向。比如对于庭长的定位可能就是一个庭室的管理者，因此在调研中，只有17.6％的法院工作人员认为庭长选任最关键的资质是业务能力。但却有31.3％的认为庭长选任的最关键资质是行政管理能力。

       (21)参见[美]罗格尔·弗利南德、[美]罗德特·R.阿尔弗德：《把社会因素重新纳入研究之中：符号、实践与制度矛盾》，载[美]沃尔特·W.鲍威尔、[美]保罗·J.迪马吉奥主编：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第252-285页。

       (22)参见支振锋：《县官任法官，不是好主意》，《法制日报》2013年9月25日，第七版。

       (23)这一点在左卫民教授的研究中也有体现，法院院长选任过程中，对于业务能力已经不甚强调，而对于政治素质、沟通协调和行政管理能力则极度强调。法院干警认为，院长不需要有多强的业务能力，最重要的是能够为法院整理争取到足够的人员和经费。参见左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，《中国法学》2014年第1期。

       (24)参见王禄生：《地位与策略：大调解中的人民法院》，《法制与社会发展》2011年第6期。

       (25)当然，还有学者将“强制同形”细分为“权威方式的强制输入”(authority)和“压迫方式的强制输入”(coercive power)，并指出前者的同形效果会比后者更具稳定性。参见[美]W.理查德·斯科特：《制度理论剖析》，载[美]沃尔特·W.鲍威尔、[美]保罗·J.迪马吉奥主编：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第189页。

       (26)Calvin Morrill、Cindy McKee,Institutional Isomorphism and Informal Social Control:Evidence from a Community Mediation Center,Social Problems 4(1993).

       (27)参见[美]W.理查德·斯科特：《制度理论剖析》，载[美]沃尔特·W.鲍威尔、[美]保罗·J.迪马吉奥主编：《组织分析的新制度主义》，姚伟译，上海人民出版社2008年版，第193页。

       (28)参见陈文兴、詹素娟：《论我国法官遴选制度之再优化》，《法学评论》2007年第3期；孙建：《法官选任制度的构建》，《法学杂志》2004年第2期；胡道才：《地方法院法官选任权由省级统管是深化司法体制改革的突破口》，《人民司法》2013年第17期。

       (29)左卫民教授观察到，在法官任用方面存在两种理念：干部任用理念和司法职业遴选理念。现阶段，后者已经明显占了上风。参见左卫民：《中国法官任用机制：基于理念的初步评析》，《现代法学》2010年第5期。

       (30)参见金晶：《创新初任法官选拔机制》，《宝安日报》2012年6月20日，C6版。

       (31)根据媒体报道整理而成。参见金晶：《创新初任法官选拔机制》，《宝安日报》2012年6月20日，C6版；蓝水凤：《集美法院人才培养显成效 80后法官挑大梁》，《厦门日报》2014年4月29日，B07版；福田法院：《我院创新选任方式遴选20名初任法官》，福田法院网，http：//www.ftcourt.gov.cn/news/newsdetail.aspx?cls=1&id=1284，2014年10月12日；王华：《兴安法院竞争性选任助理审判员》，广西法制网，http：//www.gxfzw.com.cn/news/news_show.asp?id=204058，2014年10月12日；李志荣：《秦安县法院助理审判员竞争上岗活动顺利完成》，秦安政府网，http：//www.qinan.gov.cn/html/2013/bmdt_1029/7567.html，2014年10月12日。

       (32)参见《厦门法院首次敲法槌》，《新闻晚报》2001年9月16日，第三版。

       (33)参见郑金雄、王旭：《手按庄严的宪法宣誓厦门市思明区法院试行证人宣誓制》，《法制日报》2001年12月5日。

       (34)孟建柱在2014年7月15日在司法体制改革试点工作座谈会上的讲话。参见孟建柱：《扎实推进司法体制改革试点工作努力提高新形势下政法工作能力和水平》，《长安》2014年第10期。

       (35)学者高翔曾对我国地方法院竞争的现象进行专门研究，他认为地方法院竞争目的功利性会抵牾司法理性。参见高翔：《中国地方法院竞争的实践与逻辑》，《法制与社会发展》2015年第1期。在初任法官选任的场域中，过度强调综合考核的形式与内容创新无疑是司法丧失理性的表现。

       (36)任重远：《学者建议由人大主导法官遴选司法改革：法官谁来选，怎么选》，《南方周末》2014年9月25日。

       (37)比如在法院公用经费保障的改革中，省级法院就对省域内的法院进行了分类，并确定了不同的保障标准。

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