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人类跨入21世纪，全球新经济面临两大趋势：知识经济与循环经济。对前者，我们正在加 深认识与实施中；对后者，我们的认识与实施均很不够，必须急起直追。在依法治国的今天 ，以立法规范循环经济具有现实创新意义。
一、循环经济的内涵
循环经济(recycle economy)是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后， 在少数发达国家中出现的新的经济发展模式。它是根据生态科学来利用自然资源和环境价值 ，使经济活动同生态系统、生态平衡相结合，也就是走社会经济发展生态系统内在化的路子 。
循环经济与循环变动并非一回事，它并不是产生周期性盛衰起伏，交替波动的那种社会经 济。循环经济也不背离一般经济活动模式。马克思早在19世纪中叶所著的《〈政治经济学批 判〉导言》已精辟分析过“一定的生产决定一定的消费、分配、交换和这些不同要素相互间 的一定关系。”“不同要素之间存在着相互作用。每一个有机整体都是这样。”④马克思当 年并未遇到全球生产发展带来的环境退化与恶化问题，因此，他的经济分析并没有考虑环境 因素与环境价值。今天的循环经济有了新的发展：再生产+生态思维。其经济活动具体化为 资源——生产——分配——交换——消费——再生资源，力求不生产或少生产废弃物，并从 根本上争取解决资源枯竭问题，达到经济发展与自然环境协调与和谐。因此，可以认为，循 环经济是我们“开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路”⑤的最佳发展模式。
循环经济的内涵是生态经济，其基本要点是：以生态思维作经济活动全过程的总体设计， 使经济活动像生态系统那样，自我调节控制能量流动和物质循环，做到综合、反复利用资源 ，变以往末端治理污染为源头消除或最大限度减少污染，以保护自然环境，从而产生最大社 会效益。1.生产。经济过程总是从生产开始，是再生产中的主要阶段。在这一阶段上，人们 接触自然，作用于自然，使资源成为产品。但今天的经济活动中有50%的自然资源被当成废 物处理，⑥“用完就扔”(一说随原材料不同有20%-80%比例的废物)。循环经济步入生态途 径，一直到消费阶段，可充分利用废物，形成循环圈，产生新的生产能力。2.分配。生产决 定分配，在分配过程中形成正当的生态动力。市场经济在本质上要体现效率与社会公正，同 时要与环境保护相协调。如果在分配上富人有制造“生态失衡”的特权，穷人无力购买“生 态 产品”而威胁到健康，这就有失社会公正。因此，在循环经济中的分配阶段上，同样需要生 态平衡的调节。3.交换和流通。在这个阶段上，根据循环经济的要求，鼓励与促进有利于生 态平衡的产品、资金与资源的流通，反之，有碍生态环境，则加以限制与禁止。财政与金融 同样要介入生态思维。4.消费。变“用完就扔”为“重新利用”资源，末端治污变成不生 污染或少生污染，而且形成新的生产能力。
生产、分配、流通与消费，在生态系统中互相作用，形成新的生态再生产。
二、循环经济的取向与法律定位
循环经济是解决经济发展和环境问题冲突的最佳发展模式，但是实施这种模式有一定的客 观条件：主要是国家的科学技术水平高；经济实力强大；政府宏观经济调控手段成熟；市场 机制健全，资源配置秩序正常；科技与管理人才充沛；公众环保意识强，形成绿色消费普遍 倾向；等等。同美国、日本、德国等发达国家相比，我国全面推行这种模式，条件尚不具备 。尽管我国从1952年到1989年国民收入增长了8.6倍，而能源消耗却增加了14.9倍，有色金 属消费量增加了23倍，这些都明显高于国民收入的增长水平。其中以煤为主的能源结构是我 国大气环境问题的主要因素，主要产品如单位能耗高出国际先进水平1—4倍。⑦我国目前产 业结构不合理，地区发展不协调，国民经济整体素质不高，科技、教育还较落后，科技创新 能力 弱，人才不足。水和石油等重要资源短缺，部分生态环境恶化。市场经济体制还不完善，阻 碍生产力发展的体制性因素仍然突出，更有一些领域经济秩序混乱，贪污、腐败严重。人口 压力大，失业下岗比例高，收入差距拉大。⑧但是，值得指出的是，在这种国情下，我国 在实现循环经济的基本形式——清洁生产方面已经作了探索与起步。从1993年起，国家就进 行清洁生产试点。1994年《中国21世纪议程》把推行清洁生产作为优先实施的重点领域。20 01年3月的“十五计划纲要”规划要加强生态建设，保护和治理环境，推行清洁生产，推行 绿色消费方式。在此基础上，根据国内外历史发展经验，理应作进一步的设想、规划、试点 与立法。因为：
第一，当发达国家进入后工业化时期时，我国正在实现现代化建设，可以借鉴他们，不必 走 先污染后治理的不经济的老路，更加重视最新经济发展模式，实现跨越式发展。
第二，《中国21世纪议程》中已有《清洁生产法》、《清洁能源法》立法设想，现已在草 拟中。因为清洁生产、清洁能源是循环经济中的主要环节，因此可以说我国推行循环经济发 展模式已经启动。问题是再生产的四个环节是相互关联的，仅仅抓住生产环节，对分配、流 通、消费不同时规划、立法，势必把统一的经济过程割裂开来，会直接影响整体经济效益。 因此，在行将出台的《清洁生产法》与《清洁能源法》中理应包含循环经济的原则规范以及 清洁生产、清洁能源会涉及分配、流通、消费的相关条款，明确其法律定位。
第三，当前世界经济是全球化的，一国实行循环经济模式，势必会把相关国家引入国与国 的循环经济过程中。特别是我国加入世贸组织后，进一步在改革中开放，国与国之间的循 环经济活动越来越宽广、深入。本国是店，他国是厂；他国是店，本国是厂，经济关系联系 密切，促使我国循环经济加快发展，需要立法及早引导。
三、循环经济立法的几个问题
1.立法性质。目前发达国家规范循环经济大致有两种立法模式：一种是污染预防型。如美 国、加拿大等国，将清洁生产立法纳入污染预防的法律范畴，属于环境法。另一种是经济循 环型。如德国有《封闭物质循环与废弃物管理法》，日本起草中的《循环型社会基本法》， 将整个经济活动纳入循环经济，建立循环型经济社会，⑨属于经济法。笔者认为，前者虽比 末 端治污进步，但仍不脱环保理念，没有从根本上解决发展与环境的矛盾与冲突；后者从社会 经济内部协调发展与环境的关系，从根本上杜绝污染问题，是治本之途。因此，我国对循环 经济立法宜定性为经济法，当然也包含环境法与之配套。
2.规范体系。发展与环境发生冲突，其根本原因不外乎两个：一是市场缺陷，另一是政策 失误。⑩就市场而言，它常常不能精确地反映环境的社会价值，而产生外部性问题。如，对 资源的用途，有些能够销售(如林木)，有些不能(如对流域的保护)。不可销售的用途被市场 主体忽视，导致资源使用过度，流域环境遭到破坏。就政策而言，受到人们认识的局限性， 决策导致环境破坏。例如，我国早就有建设项目环境影响评价制度，对发展经济与保护环境 起了积极作用。但是，我们对于比建设项目影响更大的政府决策、规划，却无评价制度，曾 在80年代中后期提出的“大矿大开，小矿放开”的政策和支持“十五小”企业政策，造成全 国各地乱采滥挖矿产资源，付出沉重的经济代价。光中国农业银行为此而无法收回的贷款本 息就达50多亿。为解决市场缺陷，政府必须干预，运用宏观调控与直接管制办法，规范循环 经济，保障可持续发展。因此，未来循环经济立法中，宏观调控、管制规范应该成为主干。 至于政策失误，则要通过民主监督、公众参与、司法审查、权力机关审查批准等加以解决。 其次是间接调控，即充分发挥市场机制对资源配置的基础作用，利用各种经济手段，包括建 立征收环境税、费制度、财政信贷鼓励制度、排污权交易制度、环境标志制度、拥金制度等 ， 通过治污、清洁生产等途径使外部不经济性转入内部化。除上述两种主要规范外，还有自我 调控规范，即通过全民环境教育，提高环境意识，自觉采纳绿色生活和消费方式。这三方面 规范组合构成循环经济法体系。
3.修正或完善一些环保法律相关制度。①三同时制度。该制度曾是先进的，但它是末端治 污时的产物。循环经济造成少污染或不污染的条件，治污设施自然可以少建或不建。因此， 环保法中三同时制度规范要作相应修正，以利节约资金，激励企业采用循环经济模式的积极 性。②预算、统计、审计相关制度。原有的预算、统计、审计等制度，均不将环境的价值因 素考虑到决策过程中，因而社会成本和效益并不清晰，造成决策误导，甚至今后收入增长中 的极大一部分会付诸东流，昨天的GDP增长，会把环境代价带给今天的人民。近悉我国低收 入的 青海省，用70亿人民币巨资为青海湖治污，就是明证。因此，法律要作调整，在计算GNP总 量时，要把环境资本的耗竭，包括不可再生资源的耗竭，生态破坏的代价，尽其可能地测算 在内。世界银行和一些发展中国家正在合作开发一种“卫星”国民帐户。(11)以明确综合经 济活动和自然及环境资源之间的联系，避免误导经济决策。③产品质量责任制度。循环经济 中的产品在经济活动中的各个环节都有环境影响因素，因此产品责任要扩大，使决策者、生 产者、设计者、销售者、使用者、处理者等各负相应责任。
总之，为实现循环经济这种新模式，要改要革的事会很多，我们要舍得付代价。“改革是 一项艰巨的任务。以一种对环境负责的态度来接受加速发展的挑战，要涉及到政策和优先事 项顺序的改变，而且将是费用高昂的。但不去接受这种挑战仍将付出更大的代价。”(12)
④《马克思恩格斯选集》，人民出版社1972年版，第2卷，第102页。
⑤引自江泽民《在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话》。
⑥[保加利亚]南森·贝哈尔：《生态平衡与社会进步》，《国外社会科学·文摘》2000年 第10期，第66页。
⑦参见：张坤民、温宗国：《中国的改革开放政策与环境保护发展》，《上海环境科学》2 001年第20卷，第2期。
⑧参见：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，《国务院公报》2 001年12号，第17页。
⑨参见：柯坚：《我国清洁生产立法若干问题辨析》，《环境保护》2000年8月。
⑩参见：世界银行《1992年世界发展报告》，中国财政经济出版社1992年版，第64页。
(11)参见：世界银行《1992年世界发展报告》，中国财政经济出版社1992年版，第35页。
(12)引自：世界银行《1992年世界发展报告》，中国财政经济出版社1992年版，第24页。
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