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［分类号］D5 ［文献标识码］A［文章编号］1005-6505（2008）06-0137-04
发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。改革开放30年来，党在推进政治体制改革、发展社会主义民主方面作了重要的探索。由十六大提出、十七大重申的“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来”，就从本质和规律性上理清了中国特色社会主义民主政治的发展方向，即党依法领导人民更好地当家做主。
一、党必须依法实现对国家政治生活的领导权
新中国建立之时，党即积极按照毛泽东于抗战期间提出的宪政民主思想准备召开全国人民代表大会和起草宪法。1954年6月，毛泽东在中央人民政府委员会会议上说：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”① 他还对委员们说，宪法“通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先是在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”②。
但是，在此后的一段时间里，尤其是在“文革”中，人民民主遭到了严重的破坏。究其主要原因，如同《关于建国以来党的若干历史问题的决议》所指出的：“我们没有能把党内民主和国家政治生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”③ 为了从根本上纠正“文革”的错误，十一届三中全会前夕，邓小平重新高举起民主的大旗。在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中，邓小平不仅肯定了民主是党的传统，而且针对“文革”的教训，突出强调了民主制度化的重要意义。“为了保障人民民主，必须加强法制，使民主制度化、法律化”④，这是我们党历史上第一次经典性地论述民主与法制的关系。这段论述表明，党的领导人和领导机关已经开始认识到党的领导应该与社会主义民主制度相统一。作为工人阶级先锋队的共产党不是、不应当也不可能把民主赠与人民。社会主义民主就是人民当家做主，作为国家的根本政治制度，它必须具有至高无上的法的地位。这种把党的意志与人民的意志相统一的法，是共产党自身和它的任何领导人都不应当、也不可能改变的。为此，“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等”⑤。
十二大报告丰富、发展了邓小平的思想。报告指出：“新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。党是人民的一部分。党领导人民制定宪法和法律，一经国家权力机关通过，全党必须严格遵守。”⑥ 这里所说的“全党”当然包括党的最高领导人和领导机关。这是以党的最高权力机关——全国代表大会的名义根据历史唯物主义基本原理提出的政治观点，其中体现了三方面的原则思想：第一，党作为人民中最先进的一部分，领导人民并和人民一起争取、发展人民当家做主的社会主义民主制度是党与生俱来的本质；第二，既然民主与法制同在，那么，党发展民主也就意味着党遵守法制，在法的范围里活动，依法实现党的领导；第三，通过宪法和法律的国家权力机关即人民代表大会的地位和作用不仅不能被党包办代替，而且对党也具有重要的制约作用。
此后，从十三大直到十七大，沿着依法实行对国家政治生活领导的思路和道路，最终形成了“坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一”三位一体的中国特色的社会主义宪政思想。形成这个思想，有几个关键环节值得重视：
第一，十三大提出改革党的领导制度、划清党组织和国家政权的职能、实行“党政分开”的观点。尽管由于各种原因，实际上后来没有按照当时的预想实施党政分开，但十三大报告根据党政分开的要求，论述了党对国家事务实行政治领导的主要方式：“使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”这个表述把执政党的政治领导方式与法定程序相联系，这既是进一步对党的领导作用和政治活动的规范表述，也是依法治国观念的萌芽。
第二，十五大提出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”的观点。对这句话的科学诠释应当是：党依法领导国家政治生活，人民也依法治理国家，对国家大事当家做主。在全部国家法律体系中，最根本的就是宪法。在宪法规定的政治制度中，最根本的制度是人民代表大会制度。所以，依法治国方略最核心的思想就是党依法领导人民在人民代表大会制度下治理国家。这个观点就把十三大“使党的主张经过法定程序变成国家意志”的思想进一步具体化，尤其是具体化到国家的根本政治制度上。这是党依法治国思想发展过程中的一个重要飞跃。
第三，十六大提出的“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一”的观点在十七大得到了全面的发挥。十六大和十七大关于发展社会主义民主政治的论述，处处体现了党要依法领导人民治国的思想。十六大报告在提出有机统一的观点后，专门对党如何领导社会主义事业、如何执政所作的阐述，更加直接地表达了党依法执政的思想。“共产党执政就是领导和支持人民当家做主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”十七大关于“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展”这三项要求，决不仅仅是并列关系，而是表明了这样一个逻辑：中国特色社会主义的政治，就是共产党依法领导人民治理国家，其主要表现是四项基本政治制度。
这就是执政的中国共产党初步形成的“依宪执政”思想，其核心就是党依法执政和人民依法治理国家的统一。
二、人民代表大会一定要真正成为人民对国家事务当家做主的权力机关
党依法执政和人民依法治理国家相统一的结合点，就是人民代表大会制度。“人民代表大会制度是中国人民当家做主的根本途径和最高实现形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。”⑦
在我国的四项基本政治制度中，最重要的是人民代表大会制度。人民当家做主，最根本的就是按照人民代表大会制度，通过各级人民代表大会行使自己的民主权利。党领导人民当家做主，治理国家，最根本的也就是领导人民代表大会这个国家权力机关。
十一届三中全会以来，人大制度有了重要的完善和重大的发展。“首批完善国家组织，健全人民代表大会制度建设的重要法律，在1979年五届全国人大三次会议上制定出来。它主要是选举法、地方人大和地方政府组织法、国务院组织法、人民法院组织法和人民检察院组织法等7个法律。这些法律的制定，不但标志着国家大规模法制建设的开始，而且对人民代表大会制度进行了重大改革，大大加强了人民代表大会制度。重要的改革有两点：一是将人民代表大会代表直接选举的范围由乡级扩大到县级；二是在县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。这两点改革在1980年至1981年县、乡换届选举后付诸实施，这次选举完成了全国县以上地方各级人大设立常委会的工作。”⑧
1982年，党领导人民通过了新修改的宪法，并在此后三年内制定全国人大组织法以及两次修改的选举法和地方组织法等，对人民代表大会制度的进一步完善和发展都起了重大作用。1992年制定的代表法是在人民代表大会制度内落实人民当家做主权利的又一重要进步，至此，我国人民代表大会制度的框架基本形成。应当说，人民当家做主的宪法和法律基础已经建立。
但是，在现实政治生活中，在一些时候、一些地方，人大还不能有效地成为人民当家做主的权力机关。在政治权力的运行中，人大经常被闲置一边，党委和政府“代替”人民做主。人民虽然依法具有选举权，但知情权、参与权、表达权、监督权还不能得到充分保障，因而也就谈不上有效地参与民主决策和民主管理，进行民主监督。正因为此，十七大报告把发展民主、保证人民有效行使民主权利的首要任务确定为“支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。
笔者认为，要按照十七大的要求使人民有效地依法当家做主，先决条件是各级党的组织必须依法有效地领导人大，而做好这一点又有两个思想前提：一是全党应当对“执政”概念有科学的认识，二是各级党委尤其是领导干部一定要真正确立民主意识。
什么叫执政？什么叫执政党？不同社会性质的国家有不同的解释。西方资本主义三权分立的国家，政党上台下台，只涉及议会多数党掌握政府的行政权，一般不涉及司法权，而立法权则要看是否掌握了议会立法所需要的必要多数。所以，西方的执政党实际上就是掌握了组阁权的政党，所谓执政实际上就是执政府。中国特色的社会主义政治则完全不同，我们党执政就不是只掌握行政权而是掌握国家的领导权，不是执“政府”而是执“政权”。按照宪法的规定，党通过领导人民代表大会这个权力机关领导全部国家机关的工作。如果只重视政府工作而忽视对政权的领导，就会在理论上陷入一个违反宪法和党章的二律背反：或者人大不是政权，或者执政党与西方一样执政只有组阁权。这是坚持中国特色社会主义道路绝不允许的。
领导干部是否牢固确立民主意识对于党能否有效地依法领导人大是另一个重要的思想前提。“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”⑨ 在这样一个传统文化中，执政党的成员不可避免地会受到小生产方式和封建思想的影响，民主理念还远远没有牢固地成为党员的普遍意识。一些领导干部津津乐道于“当官要为民做主”，这恰恰是以封建社会官员的立场扭曲了人民公仆为人民服务的原则。在这样的观念环境中，党执政是领导人民而不是代替人民当家做主的本质就很容易被那些要“为民做主”的人忘记。一些地方党委越过人大直接指挥“一府两院”的工作，往往正是这些忽视人民群众民主权利的领导干部的“政绩”。因此，党要更好地依法领导人民走向更加有效的当家做主，必须在全党牢固树立依法治国的宪政民主思想，坚定不移地将党的主张通过人大的法定程序成为国家意志，让人民通过人大的决定要求“一府两院”执行国家意志。只有执政党自觉而且善于领导人民代表大会，人大才有可能真正成为人民对国家事务当家做主的权力机关。否则，社会主义民主不可能发展，而且永远都消除不了以党代政的弊病。
三、依照党章发展党内民主才能使党在社会主义民主政治生活中永远处于引领地位
党要有效地依法领导人民当家做主，首先自身要成为依照党内“法规”发展党内民主的先进政党。
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，从党的性质上说，党自身的民主发展理所应当在全社会中处于先进地位。所以，十六大指出：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”十七大又说：“要以扩大党内民主带动人民民主。”十七大以后，党中央在推进党内民主方面加快了步伐，尤其是在以实行党代表任期制为重点的党内民主制度化方面又取得新的进展，意义十分重大。党内民主虽然与国家形态的民主不能等同，但正是由于工人阶级先锋队的先进性和共产党的执政地位，党内民主不仅在程序而且在实质的某些方面都必须成为社会主义民主的雏形和楷模。一个不断推进民主化的工人阶级政党，才有真正合法的领导人民民主的执政地位。党要依法领导人民当家做主，首先应当遵循党章及其相应制度发展自身的民主。在执行党章和已有的制度方面，一定要做到“有法必依”、“违法必究”。随着条件和形势的发展，又要及时制定新的制度，修改和完善原有的制度，做到“有法可依”。一定要使党内的民主制度同样“不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。
根据实践的要求，对于党代表任期制和党代表大会常任制这两个发展党内民主的重点制度，在理论思考方面也需要进一步深化。
党代表任期制，是普通党员通过党代表参与党内重大问题讨论和决策的重要途径，有助于普通党员和党代表监督各级党的委员会。但是，这个条例的规定存在一定的局限性：第一，它只规定了党代表有选举权、表决权、被选举权，而并未规定其享有质询、罢免和弹劾等权利。这不仅是因为对党代表的这些权利的制度规定还需要根据实践经验才能在执行中进一步完善，而且还因为，党代表的权利与代表大会的权力是相关联的。只有在对各级党的代表大会的权力作出进一步的细化规定时，比如代表大会在什么情况下应当对党的委员会和常委会进行质询、罢免和弹劾，才谈得上党代表的相应权利。因此，这个条例还需要在完善党的代表大会制度时加以相应的完善。第二，作为任期制的条例对“任期”的规定是不完整的。众所周知，对任期的规定包括两个方面：一是任职的时间，二是任职的期数（对选任制的应当称之为届数）。任期制条例规定代表任职的时间就是代表大会的当届当期，但是，对一名代表究竟在同一区域党的代表大会中可以连续或其中有间断地任职多少期却无规定。也就是说，从理论上说，只要具有了被选举权，一名党员可以无限期成为党代表。而从现实情况看，党员领导干部往往趋向于无限期地在同一级代表大会中任党代表。这就很容易形成一种排斥其他党员尤其是普通党员民主权利的“潜规则”——只要当上本地区中某个地方、部门、大单位的主要领导干部，就一定是此地的党代表；哪怕换了多个地方、单位，仍然是这里的党代表。这是一种终身制，而任何终身制都应当在民主的发展中被废除。
另一方面，前面已经提到，党代表任期制作用的发挥离不开党代表大会常任制，只有在党代表大会常任的前提下，才有党代表经常行使权利的现实性。党代表大会常任制的试点已经多年，总结的经验和理论界的评价也多种多样，基本上是肯定的。笔者认为，党代表大会常任制最重要的价值在于各级党委和纪委能够经常（至少每年一次）受到党代表的监督——对每年工作报告的表决数是对党委和纪委工作最根本的评价。此外，试点单位的经验表明，党代表至少每年一次对选举单位党组织的述职也是全体党员对党代表最根本的监督。这种价值在党内民主发展的进程中是任何其他制度都不具备的。在党需要更加有效地依法领导人民当家做主的形势下，普遍推行党代表大会常任制已经时不我待。在依法发展党内民主中取得的经验，必将大大提高党依法领导人民当家做主的能力。人民群众对党自身民主制度发展的首肯，也必将大大提升党依法执政的合法性和公信度。
注释：
①② 《毛泽东选集》第5卷人民出版社1977年版第129页，第129页。
③⑥ 《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（上）中央文献出版社版1997年版第189页，第256页。
④⑤⑨ 《邓小平文选》第2卷第146页，第339页，第332页。
⑦ 吴邦国《坚持中国特色社会主义政治发展道路 努力把人大工作提高到一个新水平》，载于《求是》2008年第8期。
⑧ 蔡定剑《中国人民代表大会制度》法律出版社2003年版第67页。
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