国有控股公司的组建及难点，本文主要内容关键词为：难点论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有控股公司是经国有资产管理部门特别批准和授权，对授权范围内的国有资产行使出资所有权职能，主要以控股方式从事资产产权经营活动，并经工商管理部门登记注册的特殊企业法人。目前，在经济理论界的倡导和政府有关部门的努力下，组建国有控股公司已经作为我国国有经济改革明确投资主体、优化资产配置、提高经济效益、建立现代企业制度的重要步骤，试点工作已在各省、各部门展开。在这样的形势下，我们有必要对这种改革方案作一些具体的分析。
一、为什么要组建国有控股公司
最初，在国有企业改革的放权让利、扩大自主权阶段，我国理论界就提出要设立国有资产专业管理机构。后来，政府采纳了这个建议，设立了国有资产管理局，归属财政部门领导。对国有资产实行价值形式管理的这一专门机构的出现，是我国国有资产经营体制改革中的重大突破，但是，随之而来的问题就是，国有资产管理局怎样才能实行好价值管理，作到“管而不死，活而不乱”。过去，国有企业都有一个上级主管部门，现在又增加了一个资产管理部门，这就形成了一种三角关系，在原来企业与上级主管部门之间的矛盾之外，又产生了企业与资产管理部门的矛盾和行政主管部门与资产管理部门的矛盾。对企业，它的上级主管是逐步向它放权的部门，而资产管理局则是给它以新约束的部门。一方面是要走向市场相对独立自主经营的企业，另一方面是仍然握有很大权力的行政主管部门。实行价值形式的管理很难处理双方关系，因而也很难发挥实际作用。企业与国有资产管理部门的联系并不紧密，新的约束又成了一种软约束，除了具体的清产核资任务外，国有资产管理局的工作似乎还没有同国有企业改革挂上钩。到底谁是国有资产所有权的代表，在这一阶段表面上是含混的，也可以说是国务院，也可以说是国务院特设的国有资产管理部门，但实际上还是企业的上级主管部门。作为政府的专职部门，国有资产管理局的考虑是不直接管理生产企业，但要与现存的行政主管部门理顺关系，真正落实价值管理。这一思路的具体化就是，提出在国有资产管理局与企业之间设立中介机构，让中介机构承上启下作政府与企业之间的纽带。但是由于当时社会主义市场经济的改革目标尚未明确，国有企业改革的路子还局限于传统体制的框框之中，设立中介机构的设想一度搁浅。随着企业改革的主流由承包制转到股份制上，国有股由谁代表的问题就产生了。显然，再由企业的上级主管部门作为国有股的直接代表在普遍的股权经营机制中是不相宜的，而由国有资产管理局以政府部门的身份直接运作股权也是不合适的。在这种情况下，价值管理中介机构成了解决问题的一条主要途径。这时，改革的大前提已是建立社会主义市场经济体制了。而在市场经济中，还要保留企业的上级主管部门，只不过从形式上要将其大部分转为国有资产管理局对企业实行价值管理的中介机构了。在国有股的代表权方面，按这一思路设计，要由国有资产管理局掌握，但是国有资产管理局又将权力授予中介机构，由中介机构实际运营国有股权，所以是双方都作代表，一方是授权方的代表，一方是被授权方的代表。这种中介机构的具体形式，就定为国有控股公司。今后，各级的主管部门将逐步向国有控股公司转化。
组建国有控股公司解决了现阶段改革转型期中国企业行政主管部门的市场定位问题。既要保留这些部门，又要赋予这些机构新的职能。从改革进程的角度看，国有控股公司可以作为一种规范形式稳定下来，也可以作为一种过渡形式起特殊作用。这种形式能规范，是因为我国的国有企业改革后形式应多样化，不排除对国有控股公司形式的接纳。但作为过渡形式，则是现实性的，因为无论如何在市场经济条件下也要为原来的行政性经营机构的职能转换确定一种形式，即使将来稳定，但现时是试行，即使将来抛弃，但现时是需要的。
二、国有控股公司的组建方式
按照改革方案，我国的国有控股公司主要采用三种形式：国家投资公司、国有资产经营公司及授权经营的企业集团公司。不论哪种形式，都是政府直接管理的特殊企业，都有国有资产管理局授权范围内的国有资产自主经营权。组建国有控股公司，应由国家国有资产管理局或地方国有资产管理局批准。原来的企业上级主管部门属于中央部门，转为国有控股公司，由国家国有资产管理局批准。原来的企业上级主管部门属地方部门，由地方同级国有资产管理局批准。这只能是单一的体系审批，即除了国有资产管理局系统，其他任何部门都不能批准组建国有控股公司。各地更不能不经批准，自行组建国有控股公司。在组建国有控股公司的规模和范围上，国有资产管理局应统一规划，不能任各地自行申报，这就是说，这仍然是一种自上而下的改革，并非自下而上的发动，所以必须要有领导有组织有计划地进行。
作为特殊企业而不是行政单位，国有控股公司执行着国有资产所有权的职能，担负着国有资产运营的重任，必须依法服从国有资产管理部门的直接管理。从公司形式的规范讲，国有控权公司不能有国有资产之外的资产，它应是国家设立的全资企业，它不应有股东会，只能设董事会，由董事长担任法人代表。公司董事应全部由国有资产管理部门批准任命。政府通过国有资产管理部门牢牢控制国有控股公司，这是此类企业的特点，也是发达市场经济国家的惯例，我国并不例外。在市场经济条件下，如果说其他企业应该找市场而不应找市长，那么对于国有控股公司来说，就不能是这样的规矩，它既要找市场又要找市长，对上它要听从政府的安排，对下它要适应市场的需要。对国有控股公司本身，不能要求政企分开。它要自主经营，但它的自主是政府直接控制下的自主。
从目前情况看，我国组建国有控股公司主要有4个途径：（1）将现有的一些政府专业经济部门或行业性总公司剥离、改组为国有控股公司。如北京市在1993年8月明确将市一轻总公司改组为国有资产经营公司。这是一条主要途径，即将生产企业原来的上级主管部门改造成为政府直接控制的特殊企业。实行这项改革后，除特别批准的政府特定的经营部门外，其他行政主管部门应不复存在。（2）将现有的投资公司、 资产经营公司改造成为国有控股公司。现在各地、各部门办的投资公司、资产经营公司很乱，这些公司大都参与证券市场竞争，大都没有自己控制的生产型的合资子公司、控股子公司。这些公司中有一些是应取消的，只是有条件的经过审批合格的才能转为新的国有控股公司性质的企业。与此同时，这些公司必须与原来的政府部门脱钩。（3 ）将一些大的企业集团改造成为国有控股公司。现有的企业集团中，很多是行政性质的企业集团，集团总部对下属企业的关系始终是行政关系，组织机构设置也同政府部门几乎一样。这一类的集团实质是用传统方式构造的，很不适应市场经济需要。所以，在新的改革中，应分期分批地进行改造，使之达到国家统一规定的国有控股公司的要求。（4）将一些超大型、 大型企业改造为国有控股公司。这并非只指中央企业，现在地方上的大企业也可作为改造对象。改造之后，原企业内部实行股权管理，子公司只对母公司即控股公司负责，国有资产管理局直接控制母公司。
组建国有控股公司应同调整国有资产存量结构有机地结合起来。组建的过程同时应是调整的过程。由于历史的原因，现在各部门掌握的企业有的占据好地方但没有资金发展，有的有发展资金但没有过得硬的产品，有的又有资金又有产品就是没有空间发展，有的还需要转产。所以，在组建国有控股公司的过程中，各地政府应统一安排，全面规划，从优化资产配置、提高经济效益的角度出发，打破原有建制，尽量合理地进行新的组织组合。如果都原样照搬过来，恐怕会大大降低这一改革的正面效应。但是，同样这种调整也不能一刀切，都作硬性规定，基本上还要遵从企业自愿的原则，有政府领导不等于是政府包办，一定要与市场经济大环境相融。特别是，无论是新的组建，还是旧的调整，都要极力避免大的震动。
在现阶段，组建国有控股公司可以分为两种类型：一种是纯粹型控股公司。这种公司不直接从事生产经营活动，只是通过全部或部分拥有其他公司或企业的股份，对其他公司或企业实行控制。再一种是混合型控股公司。这种公司除了通过持有股份控制子公司外，自己也直接进行一部分生产经营活动。现在需要控制的是，混合型国有控股公司不能过多，而且其直营活动的部分不能过大，至少要低于公司注册资本金的50%。将来对混合型的公司要逐步取消，国有控股公司的规范应都是纯粹型的。
三、国有控股公司的运营困难
我国现在处于体制转型期，一方面需要构造新的体制，一方面这种构造又没有十分的把握，曲折、反复、困难是难免的。国有控股公司的组建虽然提到了改革的议程上，但是在具体的实施中，问题也不断地暴露。
1.新瓶装旧酒，国有控股公司成了变相的“翻牌公司”。
国有控股公司本应是经国家授权对一定量的国有资产行使资产受益、重大决策、选择经营者等出资者权利的特殊企业法人，但是由于其他政府部门的职能转换进展缓慢或是说停止不前，一些原行政主管部门转化成的国有控股公司无法市场化运作，依然用老办法管理下属企业。在下属企业看来，它们的原主管部门只是换了一块牌子，没有性质上的变化。这些主管部门对企业的性质还是陌生的，自觉或不自觉地还将自己作为事业部门甚至政府机关看。其实，牌子本是次要的，哪怕旧瓶装新酒也行，关键是要真正按股权方式运营，不能再搞行政性的管理。政企不分只能是政府与国有控股公司之间政企不分，在国有控股公司与企业之间不存在政企不分的问题，因为双方都应是企业，若国有控股公司只挂个企业牌子，还保留政府部门的行政性，那就自然会形成新的政企不分。更值得注意的是，一些“翻牌公司”极重视自己直接进行生产经营的部分，用它手中的权力与子公司进行不平等竞争，不仅侵犯子公司的利益，而且扰乱了市场。目前，防止“翻牌公司”的出现，还没有更好的办法。国有资产管理局缺乏有力的措施处理，子公司更是只能听之由之。
2.国有控股公司一般只适于非竞争性行业运营，在竞争性行业出现造成市场扭曲。
国有控股公司是政府直接控制下的企业，具有特殊性，所以，一般受竞争性行业排斥，只运营于非竞争性行业。它若大量进入竞争性行业，会破坏市场平等竞争的规则。因为国有控股公司控制下的企业虽然不是政府直接控制的企业，但却是政府直接控制的企业控制的企业，同样也具有一定的特殊性，控股公司的中介并不能阻止政府权力的延伸，这就使得这类企业与其他企业在市场竞争中会受到政府的特殊保护。由此而论，既不利于其他企业，也不利于行业发展。而目前，我国的国有企业多数属于竞争性行业企业，采取国有控股公司的形式控制这些竞争性行业企业，大概只能是过渡性的。我们这样认识，是以国有企业不退出竞争性行业为前提考虑的。在此前提下，似乎在竞争性行业，国有资产的经营不得不另找出路，不能与非竞争性行业一样地利用国有控股公司形式。若改变这一前提，要求国有企业退出竞争性行业，那么事实上也是国有控股公司退出竞争性行业。但现在由于我国的市场本来就不成熟、不规范，国有控股公司在竞争性行业的运营还能够存在，或许在这一形式下，可以为国有企业改革创造一个过渡条件。
3.国有控股公司应受特殊法规制，而现在制定特殊法规存在现实困难。
一般《公司法》不适用于国有控股公司，因为它应是特殊企业法人。对特殊企业法人，必须实行特殊法规制。在发达市场经济国家，为了维护市场的正常秩序，对特殊企业法人多采用一家一法的办法处理，也就是说，成立一家特殊企业法人，制定一部特殊法。现在，我国不要说一家制定一部法，实际上关于特殊企业法人的法是一部也没有。显然，匆忙立法是不可能的。这起码需要等待《国有资产法》出台之后才能定出制定特殊企业法人的有关法制的总框框。而现在这方面的准备条件并不是很充分，国有资产管理的改革应该说在立法方面还很需要研究。没有法规制的国有控股公司，必然带有相当随意性，这对现实的市场培育容易造成障碍，对今后的改革规范也会留下隐患。所以，现在推行国有控股公司的关键，是抓紧为它立法。
4.国有控股公司的运营缺乏大量的合格的从业人员，这个问题在短时期内无法解决。
国有资产管理局在考虑中介机构时，就考虑了人员培训问题。但是，培训高级的资产股权运营人员，不是一个短期的过程，而且，照目前的改革方案，国有控股公司将占主流，对专业人才的需要量很大。如果是将现机构的人员全部转到国有控股公司的新机构来，不加选择，不加培训，那么结果就是原来没有效益的，以后还没有效益，根本达不到改革的目的。在发达国家，无一例外，对国有控股公司的人员素质要求都很高，不仅有学历要求、资历要求，而且特别强调对业务能力的要求。进入国有控股公司，不是寻得一份又省心又省力的工作，而是表明自己是众多竞争者中的佼佼者。实际上，以国有控股公司为主经营国有资产，其公司的人员就担当了发展国有经济的重任，成败就在这些人员身上。所以，培训人员是一项重要工作，现在要马上抓起来，不能再拖延了，而且一定要讲求质量，决不能走过场。光是书本培训不行，要有实践型的培训，必要时应组织在国外培训。眼下，对现职人员不能要求过高，应维持运转，保持一定的稳定性，但同时也要加强对他们的在职培训。
5.资产评估存在着漏洞，清产核资工作不符合控股公司运作要求。
国有企业的资产评估一直是个老大难问题。在对外合资形式中，资产评估不准往往造成国有资产流失。在自身机制改造中，资产评估不认真是大问题。有的地方认为，评多评少都是自家人，不必费大力气。不仅无形资产的评估不予重视，很少在国有控股公司的股本中出现无形资产值，而且有形资产的评估也是宁可少算决不多算。有些就以清产核资的账面为准。由于改造成为国有控股公司与原先的资产摸底要求是不一样的，所以直接用清产核资的帐算国有控股公司的资产是不合理的。公司的运作要求全面的资产评估，现在作不到这一点对今后国有资产运营的规范化实现将是很大的障碍。
四、国有控股公司的发展趋势
探讨刚刚兴起的国有控股公司的今后发展趋势，对指导当前的改革是很有意义的。无疑，现在的国有控股公司的组建是靠行政手段推动的，同历次用行政手段推动的其他形式的改革一样，这将形成一个发展高潮。高潮过后，随之而来的就是处理竞争性行业控股的问题和实现混合型控股公司向纯粹型控股公司的转化。由于国有控股公司这一形式在竞争性行业只具有过渡性，因而以股权方式运营国有资产的总量将呈递减趋势。但是这种量的递减并不妨碍国有控股公司的规范化发展，甚至是规范化发展的必要的伴随条件。我们认为，发展、规范、稳定将是国有控股公司必然要走的过程，而且在它的发展中有细化，规范中有分化，稳定中有多样化。
国有控股公司的细化表现在公司控股越来越集中在特定的专业上。控股公司与控股公司之间的专业区分将逐渐明显，最终成为专业公司。在市场经济发达国家，国有控股公司的这种专业细分已成为现实，而在我国要实现这一目标还需要一段时间。专业控股分工是由政府直接控制企业的性质决定的，政府担负的发展公共产业的任务主要交由国有控股公司付诸实施，形成专业分工才能最细微最有效地进行资产配置，保证政府满足社会公众需要。国有控股公司的跨行业、跨地区发展将受到限制，有明确的专业投资控股领域将是这一类特殊企业的特征。
随着我国市场建设的逐步完善，国有控股公司的产权范围将限于中央政府企业。目前，我国是建立各级政府控制的国有控股公司，即地方企业的产权也在中央政府手中，这不符合市场经济的惯例，也不符合分级财政体制的事权与财权一致的要求。今后，这种状况将要逐步改变。每一级政府控制的国有控股公司将要转变为每一级政府的控股公司，只有中央政府企业还可保留国有控股公司的名称，地方企业的名称将相应改变。如省政府控制的控股公司可称为省公营控股公司。这一类企业属于地方公营企业性质，资产的所有权在地方政府手中。现有的国有资产中将有一部分有序地转为地方政府资产，这并非国有资产流失，而是公营产权关系的进一步细分。这种细分有利于发挥中央和地方两个积极性，巩固中央财力，维护地方利益，更好地发展经济，促进社会文明程度提高，这在各个国家都是这样作的。所以，现有的国有控股公司中将来必然会有一部分转为地方公营控股公司，不再保持国有的性质。与此同时，各地也会新建一些地方公营控股公司，这些公司从一开始就不属于国有资产。
在竞争性行业，今后的趋势将可能是国有控股公司为下属企业排斥，尤其是下属企业不多的控股公司将会很快失去自身存在价值。在这一领域，控股公司对生产企业的控制只有过渡的合理性，因为市场机制尚未健全，企业还不可能完全市场化地经营，需要有与政府密切联系的特殊企业带一段路，这是稳步转轨的需要，但是，一旦市场发育成熟了、规范了，或是说在接近成熟和规范的时候，控股公司对生产企业的控制就会产生过大的负面效应，不利于市场公平竞争。所以，将来要有相当数量的国有控股公司改变组织形式，改变与国有资产管理局的关系。这其中不排除国有控股公司被下属企业取代或抛弃的可能。如果国有资产不退出竞争性行业，其资产运营方式和企业组织形式将会再作新的选择。
在个别地方或行业，国有控股公司也可能转为国家授权的特定经营部门，恢复政府部门的属性，即由企业回到行政机关。这是政府宏观调控国民经济中的必要调整，国有资产的经营形式最终要服务于经济发展的需要。这种情况不属于体制上的倒退，这是政府资产经营的灵活性的体现。而同时，政府原来保持的特定经营部门中也可能有个别的还要转化为国有控股公司。
我国目前正处于实现经济现代化的起步阶段，按照一般发展规律，许多基础产业建设和市政工程建设需要国家财政信用资金支持，因此，随着建设规模的不断扩大，新的各种专门投资于特定的大工程项目的国家控股公司也将不断涌现。