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一、当前党委会制度建设中面临的主要问题
1、党委会制度的功能建设有待提高
党委会制度的功能是指党委会制度在党内环境中的行为结果。党章规定，党委会由党代会选举产生，其核心功能被定位为党代会的执行机构。党委会制度的功能建设是指围绕以落实“党代会的执行机构”这一核心功能建设为出发点，不断加强全委会和常委会的制度建设，以提升其满足党内环境需求的能力。党委会作为党代会的执行机构，其功能建设的动力主要来源于两方面：一是党委会在党代会压力推动下进行的功能建设；二是党委会自身主动进行的功能建设。根据机构之间功能授予的原则，前一方面起主要作用。从党的一大党纲初步规定党委会制度以来党委会制度的功能建设不断完善，特别是1948年毛泽东将党委会制度定位为“保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”。从此，“保证集体领导、防止个人包办”，就成为党委会制度的一项重要功能。党的十七大提出“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用，推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制……”使党委会制度的功能建设不断增强。但是，当前党委会制度的功能建设仍面临一些急需解决的问题，如党委会重大事项决策的征求意见、评估论证不完善；决策责任不明确，决策失误责任追究制度不健全；全委会时间次数不能适应其职责要求，议题提出方式不合理，决策形成重表决、轻讨论等等。
当前党委会制度功能建设不足的主要原因在于：第一，党代会制度的功能建设不够完善制约了党委会制度功能建设的原动力。从本质上讲，党委会制度的功能源于党代会制度授予其权力的转化。五年一届的党代会制度，使得党代会对党委会的功能输出难以保障其时效性，这就从源头上制约了其功能建设。第二，党代会对党委会的监督作用不足致使党委会制度的功能建设缺乏有效推动力。根据制度的“自运转”特性，即“制度的要素一旦连接形成了有机的系统，就有了自己的运转规律，即使人力也不能轻易的改变”①。党委会制度从它被创立开始，其自身就具有独特的功能，包括维系其制度存在的核心功能和一般功能。除核心功能外，一般功能往往需要随着环境的变化而不断发展，产生这一变化发展的推动力又需发挥党代会对党委会的监督作用。目前，在党代会非常任制下，党代会“最高决策机关和最高监督机关”的地位也就难以保障，导致其对党委会的监督作用难以发挥，使得党委会制度的功能建设缺乏一个有效的外在推动力，落后于制度环境的需要。第三，党内其他机构代行了党委会的功能从而阻碍了其功能的有效发挥。一些地方虽已取消“书记办公会制度”，但是书记仍以“小范围联席会”、“相关常委碰头会”等新形式讨论和决策党委会内部事务，致使党委会变成“传话筒”和“留声机”。以上因素严重束缚了党委会制度的功能建设。
2、党内集权性的权力态势阻碍了党委会制度的结构建设
党委会制度的结构，表现为常委会、全委会之间的权力关系。要完善常委会与全委会之间的权力关系，就必须规范其权力运行的机制，落实整合二者关系的集体领导原则。党委会制度的结构建设主要面临两大难题：
第一，党委会制度依托的权力运行机制不畅。制度运行依托顺畅的权力关系。从党内的权力结构讲，党委会制度运行依托党代会、全委会、常委会之间顺畅的权力关系，即由党代会作为党内权力运行基础和合法性的根源，其权力大于全委会，全委会大于常委会。而现行的权力关系却与之相悖，在权力关系上，形成了以常委会为核心的集权体制，全委会由党代会授予的合法权力被常委会架空，致使党委会制度缺乏顺畅的权力运行机制保障。
党章规定，党委会与常委会之间是一种“授权处理日常事务的关系，而不是领导关系”。然而，在实际工作中往往是常委会领导全委会工作的状况。主要表现在：一是习惯于常委研究决定重大问题，较少或者不按期召开全委会，即使召开了也大多是一种形式。二是召开全委会不是着重报告常委会执行全委会决议的情况，接受全委的监督；而是把全委会变成了常委讲评工作、部署工作，委员接受批评、接受任务的会议。此外，全委会与常委会之间的权责不明确，也是构成二者之间不正常关系的又一重要因素。党章规定，常委会在全委会闭会期间，行使全委会的职权；常委会定期向全委会报告工作，并接受监督。但并未明确划分全委会与党代会之间的权责范围，以及全委会监督常委会的具体内容和形式，为常委会削弱全委会的权力地位埋下了制度隐患。全委会权力地位的削弱，导致党内形成以常委会领导全委会进而领导党代会的权力格局。权力是制度运行的重要保障，以常委会为核心的集权体制在削弱全委会和党代会的权力的同时，也束缚了党委会制度建设依托的权力机制。
第二，“集体领导”原则的实施受到“一把手体制”的阻碍。一直以来，我党始终将“集体领导”作为党委会建设的根本原则。“集体领导原则”的发展状况与党委会制度的结构建设紧密相关：其一，它是整合和规范常委会和全委会之间权力划分与监督的根本原则。常委会和全委会两者之间的权力划分和监督关系，不仅体现在全委会授权和监督常委会这一根本原则之上，还进一步体现在更好的落实两者之间的授权和监督关系，其中指导授权和监督的核心原则就是“集体领导”。从本质上讲，坚持“集体领导原则”的目的在于充分的发挥集体的合力和智慧。只有从这一根本点出发，才能明白全委会和常委会之间权力如何划分、划分多少，以及怎样监督、监督多少的关系。其二，它是指导常委会和党委会内部权力运转和实施的基本方针。“集体领导原则”的本质要求发挥集体的作用，集思广益，为科学的决策提供依据，它体现的是集体的权力关系，而不是个人的权力关系。因此，只有坚持“集体领导原则”，才能保障常委会和全委会内部权力机制的有效运转，避免由集体权力偏向个人权力，即集体权力异化为某个人或一部分人的权力。因此，“集体领导原则”落实的状况是检验党委会制度结构建设的又一重要标志。
就结构建设而言，“集体领导原则”主要受到“一把手体制”的阻碍。“按照一把手政治的逻辑，应该有褒贬两重意义：正面讲，一把手政治是一种以‘一票否决制’为基础的目前最行之有效的领导岗位责任制；从负面讲，一把手政治是新形势下形成高度集权的微观运作机制，也是党内封建家长制的现代变种；可以讲，‘一票否决制’直接导致了集体领导委员制的失灵。”②“一把手体制”导致“集体领导原则”和“委员会制度”的失灵，将对党委会制度的结构建设产生严重的负面影响：一方面，“一把手体制”下，党委会内部结构的权力关系倒置，阻碍了全委会和常委会之间形成有效的权力“授权与监督”关系。按照正常的权力授予逻辑，权力双方包含着一体两面的授予和监督关系。全委会授予常委会权力，全委会监督常委会的工作。在“一把手体制”下，“委员服从常委，常委服从书记、副书记，副书记服从书记”，其结果是只完成了权力的授予关系，而缺乏有力的监督关系。另一方面，“一把手体制”为“一把手”干预全委会和常委会内部正常的权力运转机制提供方便。党委会制度作为一种委员会制度，其最大的特点在于实行平等的一人一票、集体讨论和集体负责。但在“一把手体制”的作用下，党委会成员之间平等的权力关系，逐渐转变成等级的金字塔似的权力关系。这种权力结构缺乏有效的监督机制，为处于权力顶层的“一把手”干预全委会和常委会内部的权力运转提供方便，破坏集体讨论和集体负责，进而影响集体领导原则在党委会制度建设中的功效。归结起来，这两大问题的核心在于“一把手体制”下权力的过分集中。邓小平曾经指出，“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导”。③因此，如何突破“一把手体制”的阻碍，将是党委会制度的结构建设面临的又一难题。
3、党委会制度的合法性遭受严峻挑战
党委会制度的合法性是指在以党章为核心的党法党规以及党内民主发展的共同支持下，由党员、党代表、党委会委员针对党委会制度存在的正当性而产生的积极支持和认可。从党章和党内民主发展的角度审视，当前党委会制度的合法性主要面临以下挑战：
(1)党委成员之间的不平等关系与党章的相关规定不相符合。党章规定，在党委会内部，没有领导与被领导、上级与下级的关系，书记和其他成员之间都是平等的。然而，在现实中却实际上形成了党委成员之间事实上的不平等关系。为什么会形成党委成员之间事实上的不平等关系呢？一是因为产生的机制不平等。书记或副书记在产生的过程中，虽要提请党代会确认，但主要采取的是上级任命的形式；而其他党委会成员主要由党代会选举产生。同时，在一般委员产生过程中还可能受到书记个人主观意愿的影响。产生机制作为合法性产生的重要途径，它的不平等必然难以保障党委委员之间的平等地位，这就成了诱发其他不平等的主要根源。二是因为资源掌握的失衡。在“用人权、财权、事权”上，书记或副书记掌握的资源是其他委员所无法比拟的。党委会制度作为一种委员会制度，其最大的特征就是委员间的平等性。因此，平等性保持得如何将成为检验党委会制度权威性的重要指标，然而委员间事实上的不平等关系必然削弱党委会的权威性进而影响其合法性。
(2)在党内民主发展的推动下党委会制度获得的支持与认可面临新挑战。一方面，在党内民主精神的激励下，党委委员的权责意识被唤醒，将对党委会内部“常委会凌驾于全委会之上、大事小情由常委会做主，集体讨论流于形式，少数人说了算”等现象，产生不满的情绪。另一方面，党委会制度难以有效地满足党代表以及普通党员不断增长的民主期望。随着以保障知情权、参与权、表达权和监督权为主的党员各项民主权利的逐步落实，致使党委会在党代表和普通党员心目中的认同感不但没有增强反而有下降的倾向，这种状况必然导致党委会制度合法性的削弱。
二、党委会制度创新的路径选择
1、科学配置权力以强化党委会制度的功能建设
(1)加强党代会的权力地位是巩固党委会制度功能建设的基础。党委会是党代会选举产生的机构，其功能建设的动力主要源于党代会。因此，加强党代会的权力地位无疑是加强党委会制度建设的重要途径。一方面，构筑党代表活动的新平台，保障党代表的权利和主体地位。建立代表团制度，组织党代表开展调查研究和建言献策活动，实行向党代表通报工作和征询意见制度，实行党代表联系群众和述职活动制度，创办党代表的活动刊物，组织视察活动等等，保障党代表的知情权、参与权、监督权。另一方面，创新党代会的活动机制，推动其制度功能建设。如实行党代表评议制，党代表在每年年会期间对两委委员和议案办理情况进行评议，不断落实党代会审议职能。同时，完善“票决制”和“党代表听证制度”等重要制度，增强党代会的决策权和重要干部人事任免权。党代会权力地位的增强，有利于提高党代会对党委会的监督作用；有利于约束党内集权体制，为进一步完善党委会制度的功能提供保障。
(2)创新保障机制以落实党委会制度的功能。党委会的核心功能被定位为党代会的执行机构，而落实这一功能需要建立相应的保障机制以构筑一个完善的系统。其一，健全党委内部的议事和决策机制。对于重大事项的界定，应具体明确，力求细化、量化；事先设定问题讨论的程序，并且在讨论过程中要严格按照程序进行，不能随意更改；会前落实好相关的人员、材料和时间准备，使与会人员充分表明自己的态度和观点；按照少数服从多数的原则，进行会议表决；建立相应的违规处罚机制，严肃处理违规行为。其二，适度增加每年全委会开会的次数，落实必要的时间，保障会议质量。其三，运用现代传媒和网络技术，增强党委会成员之间的信息沟通，构筑党委内部交流的新平台，加强其自身的监督功能建设。构建以上机制的目的，就在于将党委会制度的核心功能始终定位为“党代会执行机构”，并落实以核心功能为主体的一般功能建设。
2、突破党内权力关系的集权形态以完善党委会制度的结构
(1)突破党内集权性权力态势，理顺党委会制度依托的权力运行机制。科学配置党内权力关系的根本在于落实党内各机构的权力授予和监督关系，核心是将目前党内向上集权的结构转向向下合理分权的权力形态，途径在于权力和职能的重新划分。首先，重新划分党内机构之间的权力关系。加强党代会的权力，取消常委会，完善全委会的制度建设；或者保留常委会，在代表大会之下，设立工作委员会、决策咨询委员会和监督委员会，提高党代会监督全委会和常委会的力度，落实决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力结构和运行机制，保证党内权力配置的科学有序运转。其次，规范党代会、全委会、常委会的职能。党代会作为党的最高权力机构，拥有最高决策权、立法权、任免权和监督权，其职能是决定本地区宏观性、战略性和长远性的涉及经济、社会和党的建设的问题，并选举产生全委会，以及对全委会选举产生的常委会进行投票表决。全委会的主要职能是贯彻执行党代会的各项决议，向党代会报告工作，并接受其监督。常委会作为日常办事机构，处理全委会的日常和紧急事务，并就事务处理的情况，及时向全委会汇报。随着权力和职能划分的明晰化，使党内权力逐步向全委会和党代会转移，改变权力集中在常委会，特别是集中在少数主要领导手中的权力关系倒置、权力流失与改向的现象，确保党委会制度建立在党代会、全委会、常委会之间顺畅的权力关系之上。
(2)加强监督机制建设，破除“一把手体制”的阻碍。“一把手体制”弊端的核心是对“一把手”监督的困难。因此，构筑对“一把手”的监督机制就成为破除其体制弊端的关键。从加强监督的角度讲，制度创新和权力边界的重新界定往往是其核心手段。一是制度创新层面，完善党代会的人事任免权，实行两委委员党代会票决制，重树党代会最高权力机关地位；落实民主测评制度，保障党代表的权利地位，增强其对“一把手”的监督作用。二是权力划分层面，削减委员会的规模，强化全委会的集体领导，防止“个人分工负责”中的“一言堂”问题，削弱“一把手体制”产生的基础；划清集体与个人决定问题的边界，建立硬性的制度规定并严格执行，规范“一把手”的权力边界。
3、加强党内民主制度建设以提升党委会制度的合法性
(1)加强机制建设，保障党委成员之间的平等关系。合法性“指政治系统使人们产生和坚持现成政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”④同理，党委会制度合法性源于其促使行为体产生的“信仰力”。具体到党委会内部而言，这种“信仰力”体现的是党委会制度能否充分的保障党委委员之间平等的权利关系，能否充分发扬党内民主精神，能否调动党委委员的积极性，以提升党委会制度的凝聚力和合法性。其一，实行委员推选制，即实行市委委员、候补委员、市纪委委员候选人的产生方式由过去的组织提名产生改为党代表推选、组织考察产生，促使党委委员在产生的机制上，更加平等和科学。其二，推行新增委员年会确认制，即“届内新增的党委委员、纪委委员要提请年会确认”，并规定：“如应到会代表半数以上表示反对和弃权，则提请上级党组织重新考虑人选，”⑤保障委员之间的地位平等。通过机制建设的不断完善，促进党委委员之间的平等关系，提升党委会制度的凝聚力和合法性。
(2)加强党委会制度内部的沟通渠道，拓展党委会制度与外部环境之间的沟通渠道。一方面，通过建立全委会票决制、党内情况通报制度、情况反映制度等形式，增强党委内部的沟通和交流，提升党委委员的责任意识、大局意识和积极性。另一方面开拓新形式，加强党委会与一般党员和党代表的联系。其一，推行“三联制度”(即党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众)、党代表(或党员)列席全委会或常委会制度、党内重大问题通报制度、重大决策征求意见制度，尤其是党委决策反馈制度等等，充分发扬基层党员和党代表的积极性，就党委决策和建设中的相关问题以有效的途径反馈到党委的决策和各项政策措施中去。其二，利用新兴信息技术，如网站、论坛、博客、网上聊天等形式，加强纲领和政策的宣传力度，争取党员和党代表对党委政策主张的理解支持，统一党内思想；鼓励党员(或党代表)就一些热点问题和党内重大议题发表意见、参与评论和建言献策，提高党委决策的透明度；建立党委与新闻媒体之间的联系制度，设立新闻发言人机制、网络信息发布和信息回收机制，提升媒体对党委的监督力度。这些举措将有助于提高党委的执政能力和领导水平，促进决策的科学化、民主化；有助于改善党委的形象，提高党委会制度的合法性，畅通党委会制度建设中的信息通道，为进一步的完善其制度结构奠定基础。
总之，在党委会制度系统中，制度的功能、结构、合法性建设之间相互联系、相互影响，三者共同推进整个制度的发展。党委会制度建设应以功能建设为开端，以理顺党内权力关系为主轴，以“集体领导”为原则，不断提升制度的合法性，逐步增强其在制度环境中的创新力。
注释：
①王长江：《中国政治文明视野下的党的执政能力建设》，上海人民出版社2005年版，第283页。
②陈冬生：《中国政治的民主决策：党内民主与政治文明》，江西高校出版社2004年版，第51页。
③《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321页。
④西摩·马丁·李普塞特：《政治人》，上海人民出版社1998年版，第55页。
⑤王长江、张晓燕、张荣臣：《党代会常任制理论与实践探索—台州党代会常任制的个案研究》，中共中央党校出版社2007年版，第170页。