美国公共文化体制的结构，本文主要内容关键词为：美国论文,体制论文,结构论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G171.2 文献标识码：A 文章编号：1008-7095(2013)06-077-09
公共文化体制是公共文化产品生产和供给的一种制度设计或制度安排。公共文化体制的结构实际上是政府、市场和非营利组织之间在公共文化产品生产与供给中的一种关系模式。由于历史文化传统和政治、经济制度选择的不同，不同国家的公共文化体制也有所不同。美国公共文化体制与众不同。这种不同集中表现在政府、市场和非营利组织在公共文化产品生产与供给中的职能定位的不同。
公共产品理论成熟于20世纪中叶。根据这个理论，所谓公共文化产品，是指公共使用或消费的文化产品，即可以供社会成员共同享用的物品。公共文化产品具非竞争性和非排他性的特点。而所谓非竞争性，是指某人对公共文化产品的消费并不会影响别人同时消费该产品并从中获得的效用，也就是说，在给定的生产水平下，为另一个消费者提供这一文化产品所带来的边际成本为零。而非排他性，是指某人在消费一种公共文化产品时，不能排除其他人消费这一文化产品(不论他们是否付费)，或者排除的成本很高。公共文化产品又可分为纯公共文化产品和准公共文化产品。准公共文化产品是指介于纯公共文化产品和私人文化产品之间的文化产品类型。相对于纯公共物品而言，准公共文化产品的内涵发生了一些改变：一类准公共文化产品的使用和消费局限在一定的地域中，其受益的范围是有限的，如地方性的公共文化产品；一类准公共文化产品在消费上可能存在着竞争性，表现为：消费中的争夺性，即一个人对某一文化产品的消费可能会减少其它人对该产品的消费(质量和数量)和消费中的排斥性，即只有那些按价付款的人才能享受该产品。
严格意义上说，在美国最初的制度设计中，没有公共文化产品。也就是说，文化产品与其他商品一样，都是根据市场需求，由市场机制调节生产和消费。这一制度设计源于自由主义的政治传统。美国宪法第一修正案明确表达的对个人表达、信仰、社团和政治观点的尊重，即国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。自由民主被看做是人们拥有的最宝贵的财富，而想拥有这个财富，必须约束政府的行为，因为一个强政府的存在必然会对民主自由产生损害，而管得越少政府才越好：“政府管得少些，自由就多些，政府管得多，自由就少了，每个州都希望联邦政府别来管他们，一个州的地方当局也都希望州当局别来管他们，觉得只有这样，他们个人的自由才有保证。”[1]正因基于这一核心价值观，从而形成了对文化的理念，即一方面是要将其从“从教堂和政府当局的监控中”解放出来，一方面应该把它“留给个人和私人领域”。[2]
把文化“留给个人和私人领域”起码包含两层含义。一是从文化创造者来看，文化的创造完全是个人智慧的展现，政府不可能创造文化，政府的介入只能给文化创造者带来束缚和限制，反而不利于文化的创造。二是从文化生产者和消费者来看，文化的生产和消费是私人领域的事情，文化产品就是文化商品，其生产和供给完全可以按照市场机制进行自由调节。根据这个理念，美国人确信在目前的收入分配条件下，大部分情况是人们可以依赖竞争市场去最大限度地满足文化消费者的偏好，政府对文化艺术的补贴是完全没有必要的，因此政府不要介入文化艺术事务，以免对文化艺术的自由表达造成阻碍。
但是这个理论有致命的缺陷。从理论上看，存在市场失灵的问题。如果市场能够有效运作，当然可以让其自由发展。没有必要去干涉诸如跑鞋、电视机或网球拍的市场。美国没有一项鞋子政策或网球拍的政策，也没有影响其他无数消费品的政策。为什么不能让文化产品与跑鞋、电视机及网球拍生产一样，由市场自行解决呢？其原因就在于市场并非是永远能够有效运作的，存在市场失灵的问题。市场失灵的主要原因包括垄断、外部效应、公共物品、成本下降的产业以及信息缺乏。这就为政府的介入提供了理论的支持。政府介入文化艺术的第二个理由是，现有的收入分配不尽如人意，也就是说，有些市场参与者的收入不够用来购买最低的公平份额。[3]
从实践中看，这个理论也遭遇困境。比如随着1930年代经济危机的到来，把文化艺术交由个人和私人组织、任由市场调节的做法受到严峻挑战。经济危机也波及文化艺术行业，艺术市场在劫难逃。艺术作品要么失去买主，要么被压低价格，大批艺术家因失去起码的生活和创作保障而失业。据统计，罗斯福当政伊始，加入失业大军的艺术家就有一万多名。[4]文化艺术完全交给市场遭遇危机。艺术家们组成“艺术家协会”(the Artists Union)，举行游行和示威，敦促政府为改善艺术家的生活采取必要的措施。为此罗斯福政府不得不实施雇佣艺术家的项目计划，首次直接资助文化艺术。
此外，一系列现实因素也促使政府介入文化艺术。由于二战和冷战期间意识形态因素的凸现，为了抵消纳粹德国在拉美日益增长的影响力以及此后对抗苏联的意识形态宣传，美国把文化作为外交手段，并逐步形成了一套行之有效的文化外交(cultural diplomacy)政策，为政府资助文化艺术的体制化形成创造了外部条件；而国内政治经济形势的变化，促使了“丰裕社会”背景下的“伟大社会”改革计划的进行，为政府资助文化艺术的体制化形成创造了内部条件。这些内外条件的结合，催生了国家艺术与人文基金会的成立，完成了政府资助文化艺术体制的建立。
美国公共文化体制是在理念与现实博弈的动态平衡中形成的。一方面，企图把文化艺术完全交给市场，另一方面，市场却又不能完成这项重要使命；一方面，对文化的价值理念要求政府远离文化，另一方面，文化发展的现实需求又离不开政府的作为；一方面，文化艺术需要政府的支持，另一方面，又要防范政府的介入对文化艺术自由表达的阻碍。正是在这些矛盾冲突中，市场、政府和非营利组织的职能边界逐渐清晰起来，形成了文化艺术与市场、政府和非营利组织之间的若干个契合点，从而形成了独特公共文化体制的构建。
非营利文化组织是公共文化产品的提供者(就美国而言，大多由非营利文化组织提供准公共文化产品)，是美国公共文化体制结构中的核心环节。没有非营利文化组织也就没有美国公共文化体制。实际上，今天美国只有部分文化艺术活动是通过商业运营从市场需求获得支持，而绝大多数则要依靠数以千万计的非营利文化艺术机构的支持。但是在20世纪之前，文化艺术是由专业人士(商业部门)或业余爱好者(非正规部门)提供的。大部分艺术团体都是由完全靠艺术表演生存的个体企业家经营的营利性企业。与欧洲不同，政府对艺术的支持基本没有，上流社会赞助艺术的传统也很缺乏。这种制度设计导致了20世纪早期商业性的文化艺术公司的数量开始减少，到了30年代，存留下来的只有很少一部分了(据鲍莫尔和鲍文的研究，在20世纪之交还有327家剧院公司，到了1915年就只有不到100家了)。这一衰退是一系列新技术(最初是摄影术和电影，后来是收音机，最后是电视)涌现的副产品，这些技术戏剧性地拓展了公众接近艺术的渠道，并将艺术活动分成了营利机构和非营利机构两个部分。
营利机构主要是通过新技术的利用而提供流行娱乐活动，比如电影，面向市场，通过市场营销手段拓展观众群来赚取商业利润。而非营利机构的关注点则主要在“高雅艺术”(主要包括现场戏剧表演、古典音乐表演以及艺术博物馆等)，即面向一个更为特定的市场。就流行艺术而言，它们通过营利维持生存，却从高雅艺术那里抢走了更多的消费者。于是高雅艺术的提供者们开始采取营利与捐赠相结合的收入方式，一种新的组织形式由此诞生：资助性非营利文化组织。到二战结束的时候，美国文化艺术界由非营利的高雅艺术机构、流行娱乐的商业机构以及无法人地位的、以社区为基础的非营利艺术机构三分天下的格局基本建立了起来。[5]
非营利性与营利性组织的最大不同与组织所得利润无关而与各自的宗旨有关。营利性组织是为了使私人、个体成员或股东获利而专门成立的，而非营利组织则不是。美国非营利机构是一个庞大的社会组织体系，其中一小部分是慈善类信托，绝大部分是不以营利为目的的公司，而非营利文化机构则包含超过了国家一半以上的博物馆、几乎所有的交响乐管弦乐团、舞蹈公司、实验剧场、室内音乐社团、歌剧团以及文学杂志社等，而这些都是美国公共文化最主要的载体。[6]
一个组织要想成为非营利组织，必须满足以下两个基本条件：第一，组织的首要目的一定不是“金钱至上”的(尽管有些组织可能从事与创利有关的活动以实现其公共目的)；第二，除了薪资、费用和酬劳以及所发生服务的补偿金，组织的所有收益、资产或利润均不可用作个人(主管和成员)的收益。需要指出的是，非营利公司的组建和免税地位完全是两回事。非营利组织的组建是一个程序，需所属州各有关部门的协助(这与营利组织的组建程序相同)，而免税地位则是一个联邦程序，组建非营利组织有助于文化艺术团体取得联邦免税地位。
每个州均设有非营利组织分类系统，在具体规定上不尽相同。以纽约州为例，有四种基本的非营利组织形式：
A：基于非商业目的成立，主要包括会员组织(如贸易组织和工会)，以绝大多数成员为导向开展活动。B：大多数艺术组织倾向的类别。B类非营利公司不必拥有会员身份，但必须立足于“慈善教育、宗教、科学、文学或文化目的或保护动物免受残害”这些目的而创建。此外，像下列性质的非营利“教育机构”也属于B类：设有图书馆、学术机构、博物馆、教师社团、以增长知识或教育活动(如艺术、历史、文学、科学)为目的的学生社团，以及旨在文化或教育价值的。C：基于任何法人商业目的而成立的公司，但其主要目的是非营利性质。D：这种非营利公司包括：其创建需事先取得任何其他州的公司法授权方可从事有关法所规定的任何商业或非商业目的，而不论其目的是上述A、B、C中的任意哪一种。
总体上看，美国非营利组织在形式上大致包括以下三类：非营利公司、信托和未注册非营利公司的协会。由于未注册非营利公司的协会不存在法律程序和注册要求，因而不具有法人资格，不能享受各种免税待遇。而非营利公司也具体可分为三种类型：公益性公司、宗教性公司和互助性公司。公益性公司是为公众服务或使公众受益的部门，不仅其本身享受免税待遇，而且向其提供捐赠组织(如慈善、宗教协会和私人基金会)和个人也享有法定的扣除税金的待遇。互助性公司(如各式各样的工会组织)是为会员服务或相互受益的部门，仅仅其本身可免税，而向其提供捐赠者不能享有扣除税金的待遇。
非营利公司有其严格的内部规范。与营利公司一样，非营利公司必须出台细则，涉及公司成员和主管的责任、纪律言行，还包括公司的运作流程以及附带会员资格的信息。非营利公司可以设立一级或多级会员(B类是唯一一种可以选择不设立成员部分的非营利公司类型)，并向成员发行会员卡或证书，收取会费、服务费和罚金；此外，它还必须设立投票程序，必须举办年会和一些特殊会议，并及时准确地发布这方面的告示。
非营利公司是独立法人，并享有其相关的法律权利，比如可以参与法律诉讼并签订合约、进行资金的借贷、将所持财产视为贷款保证金、购买/租赁/收取/参与交易/出售/转让/抵押其持有的任何财产的担保权益、发行债券以及投资基金。这些活动或公司产品或服务累计产生的任何纯收益都必须用于公司的运作而不能分给个人做私人收益。公司不存在任何可发行的股票也不存在任何分红。财产的收购、转让和出售均要遵守具体的法律程序。[7]
艺术团体成立非营利公司，具有以下好处：(1)它是一个独立的法人实体，其主管和成员不可能对公司的活动负全责；(2)它可以接收拨款、捐赠、捐献；(3)即便其成员或主管中有任一人退出或离世，公司依然存在；(4)这种独特的正规形式可以使其他组织相信，它比别的非正规组织更有责任、内部监管更好；(5)这种形式对公司取得联邦政府授予的免税地位有利。
非营利文化组织从成立到解散都是在严格的法律程序下进行的。之所以有如此严密的法律规定，是因为要确保非营利文化组织特有的公共职能的需要。一方面，非营利文化组织可以接受社会捐赠和政府资助，为此必须承担社会公共职能，向社会提供公共产品，而不可以像营利组织那样，把追求自身利益最大化作为组织的目标；另一方面，尽管非营利文化组织接受社会捐赠和政府资助，但这些捐赠和资助不足以使它能够全面承担起社会公共职能，独立提供公共产品，而必须通过经营活动，从市场上挣回必要的活动补偿。也就是说，非营利文化组织既有公共特性又有市场特性。
非营利文化组织的经费来源无外乎两个渠道，一是经营收入(门票、会费等)，二是接受捐赠资助。捐赠对非营利文化组织至关重要。没有捐赠，非营利文化机构难以生存。像博物馆、交响乐团、歌剧院等文化组织从门票和会费中得到的收入仅占全部收入中的一部分，因此多数文化机构即使是那些一流的文化机构，如果没有社会的捐赠资助，维持生存也是非常困难的。比如美国交响乐团演出收入占总收入的42%，其余都来自各方面的资助，其中33%的资助来自民间捐赠，16%的资助来自基金会及相关机构，政府资助占6%。一般来说，对于非营利的艺术机构而言，个人、公司和基金会的捐赠占到40%左右，而各级政府的资助占到其收入的10%左右，其余的50%则必须来自其营业收入[8]。
与欧洲国家相比，美国非营利文化艺术机构接受捐赠的比例是最高的。从芭蕾公司接受私人捐赠情况看，美国占到了整个收入的27%，加拿大为5%，英国2%，荷兰0.5%，法国、意大利、瑞典微乎其微。从剧院接受私人捐赠情况看，美国为21%，加拿大为10%，英国1.5%，荷兰、法国、意大利和瑞典几乎为零。从管弦乐团接受私人捐赠看，美国为20%，加拿大为15%，英国8%，瑞典4%，法国2%，而荷兰、意大利几乎为零。从博物馆接受私人捐赠情况看，美国为16%，加拿大9%，瑞典2%，荷兰1%，而英国、法国、意大利则几乎为零。[9]
美国非营利文化组织对市场的依赖性也较其他国家更为突出。从抽样样本调查数据来看，奥地利非营利表演艺术组织所获得的表演所得收益(earned income)占总收入的23.3%；法国为31.9%；德国为17.8%；荷兰非营利的剧院的表演收益占所有收入的13%；瑞典为10.5%；而美国所有表演收益的贡献达到了54%。[10]有些非营利艺术公司甚至更高，比如芭蕾公司表演所得收益为68%，博物馆赚取的收入为70%，而管弦乐团则高达77%。[11]
美国非营利文化组织兴盛的原因，与其独特历史、宗教、文化、社会以及时代背景有关，而其中两个因素的影响最为明显。首先，公益基金会的迅速发展有力地推进了非营利组织的迅猛发展。19世纪末、20世纪初美国经济的快速增长造就了一批百万富翁，积聚了巨额的财富，这为创办大型公益基金会奠定了物质基础；美国文化与宗教中鼓励捐赠、谴责贪婪的传统成为这些百万富翁创办公益基金会的内驱力；当时的政治形势，尤其是“进步主义”和“黑幕揭发”运动及国际工人运动的高涨，是促使富翁们出钱财创办公益性基金会的外驱力。[12]
此外，非营利组织成长的背后还有一只无形的手的强力推动。进步主义运动是以由社会各界和政府共同参与和推动的多元治理运动，扩张政府行政权力推进社会改革是进步主义运动的一个明显特点。政府对文化的放任，完全交予个人和私人组织的做法影响了文化艺术的发展。美国建国一百多年，文化艺术乏善可陈。为此，1909年罗斯福(Theodore Roosevelt)总统在“新国家主义”的改革旗帜下，任命了有三十个成员组成美术委员会(The Council of Fine Arts)，尝试建立政府文化机构，介入文化艺术活动。而威尔逊总统则以“新自由”作为改革的总纲领，试图在国家干预和自由放任之间找到施政的平衡点，为此进行了一系列的立法和法案修正改革，其中包括税制改革，而1913年的税法修正案首开了政府间接扶持文化艺术的先例。
1913年《国内税收法典》(Internal Revenue Code)修订时有一新增条款即501(c)(3)条款，根据该条款，可以享受税收免征的两种基本组织形式是：
a.各种不同的非营利组织，包括劳工团体、信用合作社、商业联盟、教师退休基金协会，以及服务成员或社区的商会，b.501(c)(3)条款下的组织，即为“宗教、慈善、科学……文学、教育目的”经营的非营利公司或组织，这些组织既不为私人利益而组织，也不参与或试图影响立法和政治选举。
对于第一种形式的组织，仅对其收入部分免税，而对这些组织的捐款与会费则不免税。对第二种形式的组织，收入免税，捐献和会费可以作为捐款人的慈善捐助从其应纳税中进行扣除。捐赠人对501(c)(3)条款所规定非私人基金组织的捐赠，可扣除他/她捐赠基准的不超过50%(捐赠基准与调整后的总收入通常相同)，公司可以扣除不超过应纳税所得的10%。私人基金会对501(c)(3)条款组织的捐赠允许免征联邦税。此外，消极投资收入、银行利息、服务费、特许权使用费、社会保险、失业保险和其它所得收入都可以免税，免税组织也有资格享受优先(通常是二等或三等)的邮资费率。[13]
根据税法修正案中规定，那些致力于文化、教育及其他公益目的非营利机构被列入501(c)(3)税收豁免实体，进而对这些组织进行间接支持。据此联邦税务局(Internal Revenue Service)认为非营利文化机构是为公共利益服务的，所以可以赋予其税收豁免的地位。一旦拥有这个身份和地位，(1)这些机构可以不用为其运行所得的收入向联邦政府纳税；(2)这种身份还能使这些文化机构享受打折的邮资以及州财产与营业税的豁免；(3)凡是向这些机构进行捐助的捐赠者也可以将其捐赠用于抵免纳税。此外，该身份通常还是接收联邦资助的条件之一，比如国家艺术基金会成立以后就只对具有501(c)(3)身份的非营利文化艺术机构进行资助。
最初是州和地方政府赋予非营利文化艺术、教育和其他公益组织财产税的豁免，以后又扩展到营业税的豁免。1917年，联邦个人所得税出台时，国会允许个人对非营利文化艺术组织的捐赠加以抵免。1935年，国会将这个抵免权利扩展到企业。此外，1918年国会通过了联邦遗产税法，这项法令允许个人和组织抵免捐给非营利文化艺术组织的物品。这项税收政策鼓励个人与企业向非营利文化组织捐赠钱、艺术品和其他物资或设备。1966年，国会还通过了历史遗迹保护法案并开始对国家历史遗迹进行注册。根据这个法案规定，如果注册过的建筑所有者对建筑的翻修符合标准，也给予其税收减免的优惠。
无论是对非营利组织的免税，还是对捐赠人免税，在这些优惠政策中，联邦政府实际上是一个“捐赠人”的角色。如果一个纳税人捐给一个非营利文化机构1 000元美金，纳税人的边际税率(也就是他应缴纳的最高所得税率)是31%的话，那么他的这笔捐赠税后只花了690美元，相当于政府支付了剩下的310美元。这310美元其实就是一种间接的政府补贴。免税实际上减少了政府的税收收入，因此可以理解为政府将原来属于自己的一部分税收收入间接地捐给了非营利文化组织，即通过间接的办法把这部分收入花费在文化艺术上面。政府之所以没有对文化艺术进行直接花费，除了其文化理念不允许外，主要是因为需要建立一种激励机制，旨在运用税收杠杆将数额巨大的社会财富引入非营利性质的组织和机构。免税的意义在于，让公共服务社会化，而不是由政府包办，也就是说，政府通过税收机制，推进公共文化体制的建立。
税收激励机制作用如何，首先由税率决定，其次是这个税率实行的效果。非营利文化组织接收的捐赠主要是来自于富有的纳税人，他们的边际税率一般都很高。在20世纪60年代，税率是77%，这意味着1 000美元的捐赠实际上纳税人只花了230美元，而政府支付了或者说补贴了剩下的770美元。此后，边际税率开始下降，先是降到70%，然后是50%，1986年颁布《税收改革法案》后，1987年降至38.5%，此后3年里跌至28%，后来又涨到31%，近些年来基本维持在这个水平上。也就是说，1 000美元的捐赠在20世纪60年代纳税人只需花费230美元(政府补贴770美元)，从1991年开始，纳税人需花费690美元，而政府只要补贴310美元。
税收激励机制适用于各种艺术捐赠，而不动产税则是鼓励民众把财富回馈给社会而不是传给子孙。这项公益性捐赠税前扣除是在从1918年开始的联邦地产税名义下进行的，同样激励着纳税人给非营利文化机构捐赠。地产税的边际税率一般很高，因此有一个较大的税前扣除额度。比如纳税人总净资产超过60万美元，那么他可以得到37%的地产税税前扣除。如果纳税人捐赠超过300万美元的地产则可享受55%的扣除税率(如果在1 000万美元到2 000万美元之间的地产则可再增加5%的扣除税率)。根据这些税率，超过50%的公益性捐赠可以得到政府的补贴。[6]
还没有一个完整数据来说明免税对文化艺术间接支持的情况。根据前任国家艺术基金会主席丹纳·杰欧雅的说法，对艺术最大的资助无疑来源于美国的税收体系。根据另外一项统计数据，2008年艺术、文化和人文(Arts，Culture and Humanities)组织接受的捐赠总额是127.9亿美元，几个主要艺术门类的组织总共接受23亿美元的捐赠，其中表演艺术占35%，博物馆31%，视觉艺术7%，遗产保护5%，综合艺术9%，人文4%，媒体艺术8%，其它2%。[14]平均算来，近年来每个美国人的资助额大概42美元左右。而个人的捐赠占到民间总捐赠额的50%，基金会的捐赠占到了33%，公司的捐赠占到了17%。[8]
从表象上看，美国的非营利文化组织既可以接受捐赠，又可以从市场上挣取，还可以得到政府免税的间接支持，应该可以顺利运行了。其实不然。仅有非营利文化组织和政府的间接资助还是不够的，体制运行仍存在许多问题，公共文化体制的结构还不完善。两位经济学家鲍莫尔(William.Baumol)和鲍温(William.Bowen)在1963年9月到1965年3月间，对21个城市中5种表演艺术形式的153个非营利的艺术团体进行了持续跟踪调查，他们的研究结论是：(1)观看表演艺术的观众的平均收入是当时城市人均收入水平的两倍，而低收入人群几乎没有能力走进剧院。(2)这些非营利的艺术团体面临着表演收入和运作花费之间的缺口，出现了财务赤字的状况，严重影响了公共文化艺术产品的提供，政府必须承担弥补非营利文化艺术组织财力不足的角色。[15]这一研究结果为政府向公众直接提供公共文化产品提供了有力的理论支撑。
20世纪60年代中期，随着约翰逊政府“伟大社会”改革计划推进，政府尝试建立一项全国性的文化政策，以此完善公共文化体制的构建。1964年国会通过了《国家艺术与文化发展法案》(The National Arts and Cultural Development Act，即88—579号公法)，同年9月经约翰逊总统签署，成立了国家艺术委员会(National Council on the Arts)。经过近一年时间准备，1965年9月29日在第89届国会上，89—209号公法得以通过并由约翰逊总统签署实施。根据这项法案正式建立了国家艺术基金会(The National Endowment of the Arts)和国家人文基金会(The National Endowment of the Humanities)，开始对文化艺术进行直接资助，美国公共文化体制的构建得以形成。[16]
以国家艺术基金会为例，其宗旨是在“通过资助计划和激励措施，鼓励政府以外的各种资源支持文化艺术活动，协助艺术家和文化艺术团体获得经济上的支持，以全力从事文化艺术创作和活动，促进美国文化艺术的发展”的原则下，摒弃性别、种族、宗教、年龄、风俗习惯和残障等方面的歧视，把90%的国会拨款用在资助上。具体为：(1)具有特殊才能的艺术家提供无需配套款的奖励资助；(2)非营利文化艺术机构提供配套资助款(matching grant)，为具有高水准的在全国或地区有重要影响文化艺术活动提供配套资助款(配套款是指项目申请者必须自行承担项目全部经费的50%以上，同时承担基金会配套资助款一比一比例的配套款项)；(3)州及地方艺术机构或地区性文化艺术团体提供配套资助款。[17]
国家艺术与人文基金会为州及地方提供资金的主要目的是促进州和地方艺术机构的建立，推动形成一个覆盖联邦、州和地方层级的全国性公共文化支持体系。国家艺术与人文基金会成立之前，州和地方的文化艺术机构为数寥寥。例如纽约州早在1960年就成立了艺术委员会，但对其他州几乎没有示范效应。为了鼓励各州直接支持文化艺术，国家艺术基金会根据联邦和州的合作计划，对各州进行资金支持。到70年代中期，国家艺术基金会20%的项目资金都拨给了州的艺术机构和地区性艺术组织。这种潜在的补贴促进并引导了州设立艺术委员会并实施艺术资助计划。70年代开始，州政府对文化艺术的支持迅速增长，但是还低于国家艺术基金会资助的水平，到了80年代中期，两者的资助水平基本持平，而到了90年代，州政府的文化艺术拨款远远超出了国家艺术基金会的拨款。州艺术机构通过直接支持各种各样的艺术机构和活动，主要是通过竞争性的津贴奖励给州内的艺术家、艺术机构、学校、传媒机构、其它政府机构和其它社区文化团体，在美国对艺术的直接公共支持的系统中扮演着重要角色。[18]
在联邦和州政府资金支持下，地方艺术机构也得到大幅度的发展。特别是1983年芝加哥大都会获得成功后，很多城市都设立了艺术委员会。尽管地方艺术机构都是以向其各自的公众提供公共文化产品为宗旨的，但它们实现这一目标的方法各不相同，大致包括以下五种：资助文化项目(在公共场所发起艺术活动，以及与教育管理机构合作以确保校园艺术的存在)；提供资助金(为地方艺术机构的新老艺术组织和艺术家提供资金)；提供设备服务(在其服务的社区拥有并运行)；为艺术家和艺术组织提供服务(在筹款、技术支持、营销和对艺术家、艺术组织的宣传等方面提供帮助)；扶持社区文化计划(鼓励发展由文化精英、艺术家和社区成员发起的计划)。[19]
从联邦政府直接资助的层面看，国家艺术与人文基金会并非唯一的文化资助机构，还有许多联邦机构都有对艺术和文化的资助计划。有一些是专门致力于文化资助的独立实体，而其他许多艺术支持计划则是由一些与文化没有直接关系的政府机构(比如国防部)指导的。艺术支持的方式不尽相同，既包括对艺术家或艺术组织的直接资助，也包括对巡回展出的艺术作品投保。资助对象通常是那些在公共空间举行的演出和展览。这些机构和项目包括：史密森学会、公共广播公司、博物馆和图书馆服务协会、内务部(珍惜美国的财富计划)、教育部(艺术教育发展模式计划)、综合服务管理局(建筑艺术计划)、历史遗迹保护咨询委员会、国家美术馆、肯尼迪演出中心，此外还有一些外交机构的项目，主要是对在境外的美国艺术展示提供资助。据统计，各级政府对文化艺术的资助占非营利文化组织总收入的10%，其中联邦政府占2%，州政府也是2%，而地方政府则占到了6%。[8]
美国公共文化体制的结构是一个由非营利文化组织、捐赠体系和政府间接与直接支持体系所组成的复杂并且不断发展着的体系。首先，非营利文化组织是这个体制结构中的核心。由于美国长期信奉文化自由、有限政府和自由市场的理念，因而在建国后的一百多年时间里，政府远离文化艺术，而任由市场调节，导致了营利性的文化艺术机构的逐步减少，从而促成了一种既有市场取向又有公共取向的新型文化组织——非营利文化组织的出现。非营利文化组织的产生和发展表明：第一，并非所有的文化艺术门类都可以交由市场，按市场规则进行运作，有些门类的文化艺术必须接受资助才能有效运作；第二，接受资助的文化组织必须以非营利作为组织的价值取向，以公共服务作为组织的职能定位，为社会提供公共文化产品；第三，市场职能只是文化艺术运行的一种职能，它不能代替公共职能对文化艺术运行的作用。非营利文化组织与营利性文化组织的分野，使得文化艺术与市场的边界逐渐清晰起来，为美国公共文化体制的建立确立了一个明确的起点。
其次，美国公共文化体制在结构上重度依赖捐赠体系来提供对非营利文化组织的支持。
与西欧国家不同，美国非营利文化组织不是主要依靠政府，而是主要依靠个人、公司和基金会的捐赠资助。这样的结构安排并不意味着美国政府对非营利文化组织的资助力度不如西欧国家，其意义在于：第一，通过税收免除机制使政府成为最大的间接“捐赠人”，从而防范因直接资助可能产生的对文化艺术的某种掌控；第二，通过税收激励机制寻求调动社会资源对文化艺术的资助，使个人、公司和基金会组成的捐赠体系不断扩增。由于非营利文化组织可以免交联邦政府的税收(州和地方的税收也可同样免交)，这使得这些文化组织可以免除一些商业性文化和娱乐企业必须承担的实质性花费。另外，这种税收的支出是通过扣除个人和企业对非营利性艺术团体的捐赠得以实现的，这种做法不但“消耗”了政府的收益(税收，或财政收入)，而且刺激了私人的支持。因此，公共和私人对非营利文化组织的资金投入是紧密相关的。税收激励机制的建立使得文化艺术与社会的边界清晰起来，文化与政府的边界也逐渐明朗，为美国公共文化体制在结构上确立了一个有力的支点。
最后，政府对非营利文化组织的直接资助体系的建立使得美国公共文化体制在结构上得以完善。政府的税收机制尽管对加强非营利文化组织的公共职能起到了积极的作用，但是这种公共职能作用的发挥还是受到一定的限制。政府必须通过直接资助的方式来完善公共文化职能。政府对非营利文化组织的直接资助体系的建立不能造成政府试图掌控文化艺术，而必须加强其公共文化的职能。为此必须在政府直接资助与可能产生的对文化的掌控之间找到路径，而联邦、州、地方文化艺术资助机构的建立则是这种路径选择的结果。以国家艺术基金会为例，它是一项特别的制度安排，即政府文化行政职能的中介化。联邦政府机构有三种类型：行政部门(Executive Department)、独立机构和半官方机构(Quasi-Official Agency)，国家艺术基金会属于联邦独立机构(Independent Agency)，是政府和非营利文化艺术组织之间设立的一种中介机构。中介职能的制度设计源于臂距原则(Arm's Length Principle)。国家艺术基金会的产生就是为了尝试创造这个重要的媒介，在没有政府的干预下对资助和奖励文化艺术的联邦财政资金进行合理有效的配置。政府对非营利文化组织的直接资助体系的建立使得文化艺术与政府的边界更加清晰，从而为美国公共文化体制在结构上确立了另一个有力的支点。
托比·米勒在《文化政策》一书中详细列举了国家艺术基金会成立后的35年时间里，美国公共文化机构所发展的变化：乐团、舞蹈团、剧院和歌剧公司的数量从100家增长到800家，地方艺术委员会从600个增长到3 800个，州艺术委员会从6个所增加到56个，而各类专业艺术组织也增长了700%，并由此得出结论：“国家艺术基金会的一美元投入能得到来自合同、服务和工作机会方面的20倍的回报。”[20]尽管这种说法对美国公共文化体制的作用不乏溢美之词，但也的确反映了其公共文化快速成长的某些侧面。
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