我国实施国家公务员制度的进展，本文主要内容关键词为：进展论文,公务员制度论文,我国论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《国家公务员暂行条例》从1984年开始研究，征求意见、试点，到1993年8月14日李鹏总理签署命令从1993年10月1日起正式实施，经历了9年多的时间。如今已实施一年多了，其进展如何？实施过程中出现了哪些问题应引起我们的注意？
一、1993年10月1日实施以来的基本情况
《条例》正式实施以来，各部门各地区根据党中央、国务院的部署，主要做了以下工作：
一是全面展开多层次、多渠道的宣传发动、培训骨干工作。在宣传中，很多地方注意针对“建立公务员制度就是增加工资”等模糊认识，全面正确宣传建立公务员制度的意义。在普及宣传的同时，采取多种形式和渠道开展人员培训。据不完全统计，到目前为止，全国绝大部分省市区和国务院的40多个部委举办了骨干培训班。国务院各部委、各部门140多位人事司（局）、处长参加了人事部和国家行政学院联合举办的两期骨干研讨班，不少部委和地方政府都开展了培训。
二是单项制度的实施工作已开始起步。目前录用、考核、奖惩、纪律、培训、回避、退休等不以机构改革“三定”为前提的单项制度，开始在全国各级政府机关施行。不少省市提出：从现在起政府机关要停止各种形式的“转干”，凡需要主任科员以下的工作人员，都必须通过公开考试、严格考核、择优录用。大部分省市开始按照公务员的考核规定，对机关工作人员进行年终考核。
三是有计划、有步骤地结合机构改革、职位分类、人员过渡等环节实施《条例》。由于各地区各部门机构改革的安排和进程不同，职位设置和人员过渡环节的实施工作，出现了多种形式：一是“自上而下”的推进，即先从省直机关做起，逐步推行到地（市）县、乡机关。如辽宁省决定今年一季度基本完成省直机关的推行工作，地市机关的推行工作第三季度完成。二是“自下而上”的推进，先从已进行机构改革的县、乡开始，然后搞省、地（市）。如山东省拟从现在起，先在基本完成机构改革的县乡实施公务员制度，青岛也已在完成机构改革的九个市（县）、区开始全面实施公务员制度。三是“先试点后推行”。如湖北省、武汉市等地，先选择若干单位试点，以积累经验，待机构改革开始后再全面实施。目前，机构改革“三定”方案已确定的部门，职位分类、人员过渡已开始，如煤炭部、电力部、机械部等已完成了人员选配工作。媒炭部从原统配煤炭总公司和原能源部的1227人中，挑选310人进入新的岗位。海南、广东、安徽、吉林、民政部、建设部、国家测绘局等已拟定了实施方案，其也省市和部委的方案也在抓紧拟定之中。
二、实施好公务员制度应注意的问题
实施好公务员制度，要紧紧围绕发展社会主义市场经济的要求，有计划，有步骤，有秩序地进行。当前，重点解决好以下三个问题：
1、要严格按照有关规定，正确界定公务员的范围。
正确界定公务员的范围，是实施公务员制度首先碰到的问题。《条例》第三条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。国务院颁发的《国家公务员制度实施方案》进一步明确：“实施公务员制度的范围包括：(1)各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；(2)其他行使国家行政职能，从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。”应该说，这两个文件把范围问题基本说清楚了。在对公务员范围的界定上，要明确三点：
第一，要严格按照《条例》和《实施方案》的规定，以机构的职能性质为依据，从严掌握。所谓以机构职能性质为依据，就是说在这次机构改革中，确实具有行使国家行政职能，从事行政管理活动或执法监督的机构。这里所说的行政管理或执法监督职能，不是指政府委托的部分职能，而必须是整体的或基本上行使政府职能的机构和单位。所谓从严掌握，就是说不是沾边就算，不能一个单位搞两种制度。对一时划不清的，可以先放一放，在后期处理。
第二，是否列入公务员范围，要从有利于这个单位的事业发展出发，从有利于调动本单位人员的积极性、创造性出发。凡属公务员范围的，不想实施公务员制度也得实施；对不属于公务员范围的，想搞公务员制度也不能列入范围。其目的都是为了建立适应机关、事业单位不同特点的人事管理制度，以利于更好地促进人才的成长和使用，发挥人才的积极性。
第三，要把实施公务员制度的范围同工资制度、确定人员级别适当分开。现在有的单位、有些人员要求实行公务员制度，其中一个原因是为了多增加工资或取得公务员的级别。对这种不完全符合实际情况的想法，需要进行说明、解释。首先要明确公务员范围与实行机关职级工资制的范围是两回事，前者范围小，后者范围大；其次，对机关、事业单位人员的工资水平增资幅度总的说是协调平衡的。至于工作人员的级别，不搞公务员制度，同样也会按照管理权限给予相应确定的。前一段有人说，财政困难，没钱长工资，公务员制度不搞了；工资改革方案出台后，工资兑现了，又有人说，公务员制度搞完了，兑现工资就叫搞完了。这是认识模糊的表现。
另外，还要特别指出的是，参照试行公务员管理办法的人员，不等于就是公务员。公务员制度，不仅所有机关要参照试行，对企、事业单位人事管理也有参考意义。因为，公务员制度中的分类管理机制、激励竞争机制、廉政勤政机制、新陈代谢机制是有普遍意义的机制。所以“参照”、“参考”与是不是公务员是两回事。当然，参照也有参照的特点，如党的工作者，领导人员就必须选举产生。
2、要突出重点，抓住主要环节，尽快建立起公务员制度的基本运行机制。
国家公务员制度是一个完整的系统的政府机关人事管理体系，具有丰富的内容。《条例》的18章88条，不能、也不可能在一个单位短时期里全部实施。因为作为一部行政法规，不仅有一个实施的起始时间，还要有其他相应的条件和内容。因此，建立和推行国家公务员制度，要坚持统筹规划，分步实施。在建立公务员制度的初始阶段，要坚持从实际出发，突出重点，抓住公务员制度中的主要环节，先把公务员制度的基本运行机制建立起来，逐步完成向新制度的过渡任务。从这点出发，对公务员制度的各项单项制度的实施，大致可以分三个层次来做。
第一个层次，就是公务员制度中重点的基础性的制度或环节。这些制度环节的实施和落实，直接关系到公务员制度基本运行机制的建立，关系到整个新旧制度的转换和公务员制度的过渡。这些重点制度或环节，只要进行机构改革、完成“三定”的单位，都是必然碰到也是必须要做的。一是在确定“三定”（定职能、定机构、定编制）方案的基础上，合理设置职位，将机关的职能分解落实到各个职位，明确各职位的职责任务和任职条件，制定职位说明书。二是在对现有机关工作人员进行严格考核的基础上，根据职位的任职条件，选择配备人员；按照规定的标准和程序，确定公务员的职务和级别，完成向国家公务员的过渡；同时采取妥善措施，安置分流出机关的人员。三是结合本单位实际，实施国家公务员录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等项制度。这些制度的建立和实施，就可以保证公务员制度基本入轨运行了。各单位在实施公务员制度的过程中，都要突出这些重点，抓住这些主要环节，以使公务员制度的基本运行机制尽快建立起来。
第二个层次，《条例》中的有些规定，不是目前所有单位、所有人都要立即实施的，而是要有相应的条件和对象才可以实施的。因此对这些规定的执行，在碰到这种情况的时候，才需要按《条例》的规定来办的。比如《条例》关于公务员的辞职、辞退、奖励、惩戒、申诉、控告等规定，只有公务员出现这种现象和要求的时候，才能施用这些法律规定。当前还没有过渡为公务员的情况下，当然也不存在着执行这方面规定的前提。
第三个层次，《条例》中有些难度比较大，缺乏具体办法又难以实施的规定，现在可以先缓办，或者可以在一些有条件的单位试点，摸索经验，然后再逐步推行。比如《条例》第五十条规定的国家公务员担任不同层次领导职务的最高任职年龄，由于情况复杂，难度较大，国家将作出规定后，才能具体执行。又如《条例》规定国家公务员部分职务实行聘任制，在推行公务员制度初始阶段，除在少数单位有条件试行外，其他单位可以暂缓实行。还有回避制度中的地区回避制度，也要在试点的基础上逐步推开。
3、要坚持高标准严要求，做好向公务员过渡工作。
所谓过渡，就是指在机构改革“三定”的基础上，合理设置职位，并按照公务员的基本要求和职位的任职条件，选择配备合适人员；并按照规定的标准和程序，确定职务和级别，履行一定的法定程序，这就初步完成了向公务员的过渡。
这里所说的过渡，既是现有政府机关工作人员向公务员的过渡，也是新旧制度的衔接和转换的过程。这次推行公务员制度的过渡工作，是结合机构改革一起进行的。机构改革和建立公务员制度，都有一个精简人员、合理分流的任务。因此两者是紧密联系的。而人员分流的过程，也是公务员过渡中的一个重要问题。正确合理地解决好这个问题，对顺利地建立和推行公务员制度具有重要的意义。
根据《条例》和《国家公务员制度实施方案》的要求，要搞好过渡工作，必须坚持和注意以下几点：
第一，要同机构改革、人员分流相结合，防止公务员的过渡与机构改革、人员分流相脱节，引起机关两次振动。
第二，要与调整机关人员结构、提高人员素质相结合。要做到这一点，关键是要严格按照职位的任职条件选配人员，防止把年轻的低职务的骨干都分流出去，要使公务员队伍形成一个合理的年龄、知识和层次结构。
第三，要注意保持机关工作的连续性和稳定性。要从本单位的实际出发，确定合理的可行的过渡措施，既要保证人员的素质，又要实事求是，注意保持机关工作的正常运转。过渡方法一般以考核为主，也可以结合人员培训，进行适当的考试。对过渡中碰到的一些政策性问题，要采取积极慎重的方针，既要注意政策的连续性，又要坚持改革精神，区别不同情况，妥善处理。
最后要强调的是，过渡不是指现有行政机关人员都去过渡成国家公务员。因为，要精简25%左右，这部分人就谈不上、也不需要向公务员过渡，它是如何从行政机关中分流出去的问题。同时，还要明确，这25%左右的人，不是说你行不行，都去“坐船”从此岸到彼岸，而是在岸这边就分流走了，过渡就是选择。是选择合适的人，因此不要把分流出去的人理解成素质不高的人，而是适才适用的选择结果。