新一轮国有企业改革的功能定位&上海与重庆城市投资集团比较_监事会论文

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      2012年11月，党的十八大明确了深化国有企业改革的总体方向。2013年11月，党的十八届三中全会明确指出，要进一步深化国有企业改革，并准确界定不同国有企业的功能。2015年12月，国家有关部委出台了关于国有企业功能界定与分类的指导意见。国有企业功能界定与分类是新时期深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提，对推动完善国有企业法人治理结构、优化国有资本布局、加强国有资产监管具有重要作用。这里以上海城投(集团)有限公司(以下简称“上海城投”)和重庆市城市建设投资(集团)有限公司(以下简称“重庆城投”)为例，通过对二者的发展历程和治理模式等诸多方面的比较剖析，并结合国家国企分类改革的指导意见和国有企业公司治理的实际需要，对此类特殊性国有企业的分类改革和分类治理提出若干建议。

      一、相关文献综述

      (一)关于国有企业分类改革的研究

      国有企业关系着国民经济命脉，国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节，也是改革开放以来政府经济工作的重点和难点。1978年以来，国有企业改革先后经历了扩大企业自主权、实行两权分离、建立现代企业制度三个渐次深化的发展阶段，每次递进都顺应了改革实践的需要，而正确的理论和方针政策起着极其重要的作用(周叔莲，1998)。概括起来国内学者对关于国有企业的研究主要集中在两个方面：一是关于国有企业改革方向的探讨。典型的如常修泽、高明华(1998)从不同的视角探讨了现有国有企业政策实施的弊端及其发展的方向。二是按照国有企业功能，分类改革国有企业。典型的如张淑敏根据国有企业提供的产品性质和国有企业的规模差异，把国有企业分为竞争性国有企业、提供公共产品的非竞争性国有企业、处于基础产业和支柱产业地位的垄断性国有企业三类，认为应根据国有企业的不同规模、不同产品性质和不同行业，选择区别对待和分类改革的战略。[1]

      针对国有企业分类改革，蓝定香从产权性质的角度将国有企业划分为公共领域的国有企业与非公共领域的国有企业，认为前者应建立“特殊”的产权制度，后者应建立多元产权相互制衡的产权结构。[2]黄群慧(2013)等通过深入探索提出，国有企业应该分为一般商业性国有企业、公共政策性国有企业、特定功能性国有企业，并且一般商业性的国有企业应加快市场化，公共政策性的国有企业应逐步向“一企一制(法)”的管控精细化的方向发展，特定功能性的国有企业应转向更加适应其细分化特征的管理体制。李维安提出国有企业分类改革要明确国企的功能定位和分类，并针对不同类型的国企设计相应的治理机制，不能搞“一刀切”。[3]盛毅认为，必须承认国有企业既有一般企业的性质，又有公益企业的性质，还有特殊企业的性质，并且提出对于承担公益功能的企业，应走“国有国营”的路子；对于承担特殊功能的企业，应走“国民结合”的路子；对于承担盈利功能的企业，则走“让民经营”的路子。[4]高明华实际走访调研七家中央和地方国有企业后，把国有企业基于目标和功能划分为公益性国有企业、垄断性国有企业和竞争性国有企业，并提出了国有企业分类治理机制设计方案。[5]

      (二)国有企业分类改革方向

      2015年年底，国家有关部委立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据其主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。按照主业的性质，商业类国有企业又分为主业处于充分竞争行业和领域，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务以及主业处于自然垄断行业三类。对商业类和公益类国有企业改革方向从分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核等四个方面予以依次解析(见表1，下页)。

      以上关于国有企业分类改革的研究和指导意见，为全面实行国有企业分类改革提供了扎实的理论基础和明确的方向指引，尤其是国有企业按照功能划分为商业类和公益类为下一步分类治理提供了清晰的思路框架。但实际考察中发现，还有部分国有企业同时具有商业性和公益性两种属性，因此如何对这部分企业实施分类改革是亟待解决的问题。

      二、上海城投发展历程及治理体系

      上海城投创建于1992年，是经上海市人民政府批准成立的专业从事城市基础设施投资、建设、运营管理的国有特大型企业集团，也是全国第一家市政基础设施专业投资公司。2014年12月，成为新一轮上海国资国企改革以来第一家完成公司制改革的国有企业。多年来上海城投为改善上海市城市环境、提升城市功能作出了重要贡献，是城市基础设施和公共服务整体解决方案的提供商。

      (一)上海城投发展历程及其业务分支

      1.集团发展历程

      上海城投的前身是成立于1992年的上海市城市建设投资开发总公司。其发展历程大体可以分为五个阶段：第一阶段1992-1993年为企业创立的初始阶段；第二阶段1993-2008年为企业快速发展阶段；第三阶段2008-2010年为企业资产重组变革阶段；第四阶段2010-2014年通过资产置换，业务板块分离，上海城投进入全面高速发展时期；第五阶段2014年至今改制为有限责任公司。1992年7月上海市城市建设投资开发总公司成立，是经上海市人民政府授权从事城市基础设施投资、建设和运营的大型专业投资产业集团公司。2014年12月28日，上海市城市建设投资开发总公司从企业法人改制为公司法人，正式更名为上海城投。20多年来，上海城投累计筹措资金4000亿元，占上海全市基础设施投资额的约1/4，主要在道路、桥隧、地铁、环境整治、供排水、燃气及动迁房和重大工程配套商品房等诸方面投资建成了80多项重大基础设施，为明显缓解上海多年的“交通拥挤、住房紧张、环境污染”三大矛盾、提高城市综合竞争力、确保城市安全运营作出了重大贡献。它伴随着上海浦东开发开放，在上海“四个中心”建设进程中，着力发挥投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体作用，较好保障了路桥、水务、环境等基础设施的安全运行，为改善城市环境、提升城市功能作出了重要贡献。

      

      2.集团业务分支

      上海城投发挥投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体作用，聚焦路桥、水务、环境、不动产四大业务板块。其提供的CIMO(咨询策划、投融资服务、建设管理、运营管理)服务的领域主要有：路桥隧交通、供排水、污水污泥处理、固废焚烧发电、固废卫生填埋、医废危废处置、污染土壤修复、不动产开发等，具体包括四方面：提供城市基础设施项目的前期规划论证、工程咨询、勘测设计、专有技术与管理输出服务；提供城市基础设施项目的专业化资金融通、投资管理、开发经营服务以及金融投资与创业股权投资服务；提供以EPC、BT、BOT、代建、监理等方式的城市基础设施项目的专业化建设管理服务；提供以BOT、TOT、受托专营等方式的城市基础设施项目的专业化运营管理服务。

      上海城投总共有24家直属企业，其中7家为主要控股企业，其主营业务范围为：上海城投公路投资(集团)有限公司主要从事公路投资、越江投资、长江隧桥、市政建设等；上海城投水务(集团)有限公司主要从事原水、自来水供应，污水、污泥处理，环保建设工程专业施工，给排水工程投资建设，机电设备维护等业务；上海城投控股股份有限公司主要从事原水供应、自来水开发、污水治理输送、给水工程建设及房地产业务等；上海城投资产管理(集团)有限公司主要从事土地整理、物业经营和策略投资等；上海中心大厦建设发展有限公司主要从事上海中心项目的开发、建设与运营，包括超甲A级写字楼、高端零售商业、超五星酒店、文化展览与活动观光等；上海环境实业有限公司主要从事城市生活垃圾、渣土、工业废弃物的水陆清运、水域保洁和应急处置；上海老港固废综合开发有限公司主要从事环境及市政工程项目投资、建设、营运，环境科技产品开发，生活垃圾处置，资源综合利用开发等。上海城投组织结构见图一。

      3.集团战略定位

      上海城投战略定位经历了三个过程，从最开始单一政府融资平台转型为政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体的三主体结构模式。2014年公司改制后，上海城投战略定位又转变为“城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商”的角色。

      

      图一 上海城投组织结构(2015年)

      (二)上海城投的治理体系

      1.股权结构

      上海城投由上海市国有资产监督管理委员会全资拥有，注册资本500亿元。主要控股企业7家，主要参股企业4家。主要控股企业为上海城投公路投资(集团)有限公司、上海城投水务(集团)有限公司、上海城投控股股份有限公司、上海城投资产管理(集团)有限公司、上海中心大厦建设发展有限公司、上海环境实业有限公司、上海老港固废综合开发有限公司。主要参股企业为光明食品(集团)有限公司、绿地控股集团有限公司、上海申通地铁集团有限公司、国泰君安证券股份有限公司。

      2.董事会构成

      上海城投注册成立时是全民所有制企业，因此与《公司法》规定的现代企业治理结构有一定距离。上海城投没有设置董事会。从1992年至2014年企业成立到公司制改革过程中，其最高决策机制由党政联席会议转变为执行董事领导下的决策委员会。上海城投虽没有设置董事会，但其决策委员会仍具有较好的独立性。决策委员会主要处理公司的人事、行政、业务方面的重大事项，对公司的经营方针、市场策略等作出重要决定和决策，并且其职权在总裁职权之上。

      3.董事长与总经理

      上海城投没有设立董事长和总经理，设有执行董事和总裁，均为同一人担任，即其法定代表人，与党委书记分设。在国有企业中一般认为董事长和总经理两职分离便于其对自身的职责有较清晰的认识。所以董事长和总经理两职分离是有必要的，两职分离可以起到互相制衡和互相监督的作用，保持企业健康快速发展。上海城投的这一现状应是其历史原因使然，但与建立现代企业制度的理念不尽相符。

      4.监事会构成

      上海城投集团监事会成员共有3名，且监事会主席由国资委委派，成员包括内部监事和外部监事。通过考察其监事会、独立董事和审计委员会的职能差异，发现监事会、独立董事和审计委员会三者职能不存在重合和交叉，因此也不会存在有意见冲突的可能。由此可见上海城投监事会的设立是较为规范合理的。

      三、重庆城投发展轨迹及治理体系

      重庆城投成立于1994年，是经重庆市人民政府批准组建的从事大型市政基础设施建设和重大民生工程建设的国有重点企业，是集政府投融资主体、重大项目建设主体和市政资产管理运营于一体的大型投资集团。集团资产主体及债项评级皆为AAA级，中债资信AA+评级，是全国颇具影响力的城市建设投资集团，对重庆市的城市发展与建设起着至关重要的作用。

      (一)重庆城投发展历程及主营业务

      1.集团发展历程

      重庆城投的发展历程大体可以分为三个阶段：第一阶段1994-1997年公司创立的起始阶段；第二阶段1997-2002年公司发展壮大阶段；第三阶段2002年至今为公司快速发展阶段。1994年4月重庆城投经市政府批准成立。1994-2000年重庆城投通过多渠道筹融资金60亿元，先后建成长江李家沱大桥、渝中区嘉陵江滨江路、渝中区长江滨江路、盘溪河流域排水工程、袁家岗立交、菜园坝火车站广场、和尚山水厂、梁沱水厂、唐家桥污水处理厂等一大批市政、公用设施，为提高城市功能、改善投资环境、增强城市的吸引力和辐射力作出了积极的贡献。1997年，市政府明确集团为市政府投资主体代表，授权经营管理由市财政历年投入所形成的属市建委管辖的城市基础设施国有资产。2002年6月，为加快重庆投融资体制改革进程，市政府明确城投公司的战略定位为：城市建设筹融资的总渠道、主城区路桥建设的总账户、城建资金筹措所需土地的总储备。围绕“三总”定位，公司经过资源整合、资产重组、改革创新，在主城区重大基础设施项目建设、路桥收费体制改革、土地整治储备以及在深化投融资体制改革、强化管理和加快发展等方面逐步建立起了良好的市场基础和良性循环的城市建设筹融资偿债机制。2003年，完成了石桥铺立交、四公里立交、石坪桥立交、石中路改造、长江路改造、重庆万州机场等重大工程项目的建设，组织开工了菜园坝长江大桥、石板坡长江大桥加宽改造、巴南新干道等“半小时主城”工程项目及重庆国际会展中心建设项目。与此同时，城投公司不断完善内部管理机制，加大投融资改革力度，初步建立起适应社会主义市场经济体制要求、能够进行自我补偿和发展、适应城市建设可持续发展需求的多元化、多层次、多渠道投融资的运行机制。2006-2008年，公司城建项目与政府签订BT回购协议。公司通过向银行贷款、发行中短期债券等方式，建成长江鹅公岩大桥、朝天门广场、人民广场、解放碑购物广场、真武山供水管道、上清寺立交、南岸区滨江路、沙坪坝区滨江路等一批重点市政项目。2008年至今公司承接重庆市主城区多条路桥建设任务。先后发起成立重庆金融后援公司、参与成立重庆兴农融资担保公司；发起并成功组建了我国第一家以安保互动为特色且注册地在重庆的全国性保险公司——安诚财产保险股份有限公司，填补了西南地区中资财产保险公司总部的空白。重庆城投在多年的发展中已逐步探索出具有自身特色的投融资管理体制和运行机制，大型项目投资建设管理水平不断提升。

      2.集团主营业务

      重庆城投是涵盖市政基础设施建设、金融、能源、房地产等板块的具有金融控股性质、多元化发展的投资集团，主要承担重庆市基础设施建设、土地储备、路桥管理等职能。重庆城投通过土地一级开发、资产经营、合资合作、银行融资、发行债券等多种融资手段筹集资金，投入重庆城市基础设施项目建设。近几年重庆城投通过不断增强管理和市场化运作能力，加强同各金融机构及投资者间的合作，改进投融资机制，巩固完善信用结构，探索出符合公司自身特色的投融资体制和运作模式。

      3.集团战略定位

      重庆城投的职能定位包括前后两个阶段，最初定位为“单一的城建管理公司”，后经过发展转型，定位为“重庆城市建设筹融资的总渠道、主城区路桥建设的总账户、城建资金筹措所需土地的总储备”。

      (二)重庆城投治理体系

      1.股权结构

      重庆城投集团属于国有独资企业，重庆市国资委100%控股，注册资本60亿元。下属的全资子公司有6家，分别为重庆市城投房地产开发有限公司、重庆市城投路桥管理有限公司、重庆恒诚投资有限公司、重庆城投公租房建设有限公司、重庆城投集团开州建设有限公司、北京渝厦建设投资有限责任公司。控股公司有2家，分别为重庆渝开发股份有限公司、重庆城投再生能源发展有限公司。参股公司有15家(见图二，下页)。

      2.董事会构成

      重庆城投集团董事会拥有6位董事，3位独立董事。《公司法》规定独立董事在董事会所有成员中所占比例不小于1/3且最少不少于3人，重庆城投董事会从结构上来看具有较好的独立性。但是重庆城投目前尚未设置专业委员会，从调研可知集团拟成立3个专业委员会。专业委员会的设立对董事会工作质量的提高有重要的作用，可以弥补董事会的功能不足。

      3.董事长与总经理

      重庆城投集团董事长和总经理一直是由不同的人担任，并各司其职。2016年，由于原董事长退休，才由原总经理一人同时担任董事长和总经理职位。目前对何时会再将两职分任尚未可知。从有利于国有企业监督机制形成、促进企业长远健康稳定发展的角度来看，董事长和总经理两职应该分任才更符合现代企业制度的要求。

      4.监事会构成

      重庆城投集团监事会成员共有5名，并且监事会主席由国资委委派，成员主要包括内部监事和外部监事。从公司治理的角度看，监事一般由大股东或小股东推荐人选和员工代表构成。通过考察发现重庆城投监事会、独立董事和审计委员会的职能存在一定差异，其可以根据企业自身业务特点确定监事会和独立董事的设置情况。

      四、上海城投、重庆城投比较及启示

      通过对上海城投和重庆城投两个国有企业发展路径及其治理体制演进情况的描述，特别是经过大量分析，抽象出两个城投公司的发展特点和业务范围，以及其公司治理体系特征，对比可以发现两者的发展进程、业务范围以及公司治理体制方面存在诸多类似和差异之处。

      (一)两者的相似点体现出特殊类国有企业顺应分类改革的必然

      第一，上海城投和重庆城投创立的背景相同。为解决城镇化进程中城市基础设施建设资金不足的问题，有必要搭建城市基础设施建设项目的投融资平台。20世纪90年代初，上海市和重庆市相继分别建立起各自的城市建设投资公司，较好地拓宽了城市基础设施建设的投融资渠道。目前，两者都是由市国资委直接领导的从事城市基础设施投资、运营的投资产业集团公司，均共同面临如何改革创新投融资管理体制和运行机制的难题，以保持持续的生机与活力，更好地担负起在新型城镇化进程中的使命。

      

      图二 重庆城投组织结构(2015年)

      第二，上海城投和重庆城投均为同时具备商业类和公益类双重属性的特殊类国有企业。上海城投的业务领域有路桥、水务、环境、不动产四大板块，重庆城投的主要业务是路桥管理、基础设施、土地储备、房地产开发(公租房)、能源环境等。从其业务板块中可以看出两者的业务范围具有保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的公益性特征，两者的业务发展又具有通过商业化的资本运作来实现筹资、融资、投资目标的商业性特征。具体来说，既属于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，又属于保障民生、服务社会、提供公共产品和服务的公益类国有企业，既要适应市场经济要求又要自觉服务民众。因此，城投集团这类国有企业不同于一般商业类或者公益类国有企业，目前我国国有企业分类改革中尚未明确指出这类特殊国企的改革方向。

      第三，上海城投和重庆城投股权结构相同。上海城投和重庆城投都是国有独资企业，两者都是由市国有资产监督委员会直接监管。这样的股权结构从长远来看不利于这类特殊企业的改革发展，仍需要适时推行投资主体多元化。

      (二)两者的差异反映出国有企业分类治理的应然

      第一，上海城投和重庆城投的公司制建立有所不同。作为上海城市建设重要的投融资平台，上海城投面临着市场环境的多重变化，如财政部发文推广运用PPP模式、国家正在加紧特许经营的立法、城市基础设施和公共服务领域将向社会资本开放。作为对市场环境变化的回应，2014年12月28日，上海市城市建设投资开发总公司正式更名为上海城投(集团)有限公司，成为上海新一轮国资国企改革以来第一家完成公司制改革的国有企业。而重庆城投则在较早时期就已完成公司制的建立，公司治理体系较为健全，走在全国城投公司的前列。

      第二，上海城投和重庆城投的战略定位有所不同。上海城投的职能定位发展历程分为三个阶段，依次为“单一的政府融资平台”、“政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体的三主体结构模式”、“城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商”。而重庆城投的战略定位则分为两个阶段，依次为“单一的城建管理公司”、“重庆城市建设投融资的总渠道，主城区路桥建设的总账户，城建资金筹措所需土地的总储备”。相较而言，上海城投的战略定位体现出其市场化的程度更高于重庆城投。

      第三，上海城投和重庆城投董事会结构有所不同。上海城投没有设置董事会，公司制改革前最高决策机制是党政联席会议，执行董事是公司制改革后才设立的，其最高决策结构是其领导下的决策委员会。而重庆城投董事会设有6名董事、3名独立董事，董事会结构独立性良好。相较而言，重庆城投的董事会、董事长、总经理的设置更符合现代企业的治理要求。董事会设置在分类治理时应体现相应差异。

      (三)对国有企业分类改革和分类治理的启示

      上海城投和重庆城投是兼具有公益性和商业性的国有企业，这类企业在国有企业分类改革方向上要根据其主业是属于商业性还是公益性，合理确定其在分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核的路径。

      1.明确特殊类国有企业分类改革方向

      由于上海城投和重庆城投这样的特殊类国企可能是国有企业改革中暂时存在的一种特例，从长远来看其改革方向可能有两个：一是更好地适应市场经济要求，向商业类国有企业发展；二是更好地服务国家战略、履行社会责任，向公益类国有企业发展。因此，当下在推进国有企业分类改革时还需要对其方向加以细化。

      (1)关于分类推进改革。在特殊类国有企业分类推进改革时，若未来向商业类企业发展，需要其按照市场决定资源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。若未来向公益类企业发展，需要其保持国有全额独资，也可以适时推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。

      (2)关于分类促进发展。在特殊类国有企业分类促进发展时，若未来向商业类企业发展，需要其优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，合理确定主业范围，根据不同行业特点，加大国有资本投入。若未来向公益类企业发展，需要其根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。严格限定主业范围，加强主业管理。

      (3)关于分类实施监管。在特殊类国有企业分类实施监管时，若未来向商业类企业发展，需要其坚持以管资本为主加强国有资产监管，重点管好国有资本布局、提高国有资本回报、规范国有资本运作、维护国有资本安全，重点加强对国有资本布局的监管，引导企业突出主业，更好地服务国家重大战略和宏观调控政策。若未来向公益类企业发展，需要其把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。

      (4)关于分类定责考核。在特殊类国有企业分类定责考核时，若未来向商业类企业发展，需要合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务情况的考核。若未来向公益类企业发展，重点考核成本控制、产品质量、服务水平、营运效率和保障能力，有区别地考核经营业绩和国有资产保值增值情况，并引入社会评价。

      2.完善特殊类国有企业分类治理机制

      公司治理是包括外部治理与内部治理的系统性机制。外部治理机制主要是完善的法律法规和产品与资本市场的约束，而内部治理主要是股权结构的设计、董事会的构成、高管人员的选聘及激励机制以及监事会的构成。上海城投和重庆城投在股权结构、董事会构成、专业委员会设置、监事会规模方面具有明显的差异，在进行国有企业分类治理时要具体问题具体分析。

      (1)股权结构调整。上海城投和重庆城投等由国资委100%控股的特殊国有企业，在股权结构的构成上，应立足有利于公司健康发展的长远考虑，在保持国有资本控股地位的同时，适时推行投资主体多元化。

      (2)董事会构成。国有企业董事会成员由内部执行董事、外部非独立董事和独立董事构成。独立董事可以代替外部非独立董事行使监督职能，但外部非独立董事并不能代替独立董事。外部非独立董事对于抑制内部人控制问题，可以起到一定的制衡作用，却无法制衡“一股独大”股东侵占公司利益、大股东侵占小股东利益等问题。因此，特殊类国企的董事会构成至少应包括内部董事和外部独立董事。但由于特殊类国企未来的改革方向可能有两个，现阶段对独立董事人选要求应该更高，既需要具备很强的公益和财务背景、能最大能力反映公众利益和诉求、有效控制企业成本的独立董事；又需要有对竞争性市场有深入了解、能够反映所有股东尤其是小股东的最大化利益的独立董事。

      (3)董事长与总经理。在特殊类国有企业分类治理时必须明确两者责任。国有企业董事长和总经理要对自身的职责有较清晰的认识。必须强调董事长作为董事会的召集人，要切实负起通过董事会机制来实现对以总经理为首的经营层的监督的职责，而不是自己充当经营者，否则董事会和经营层之间监督与被监督的关系将不复存在。

      (4)专业委员会。专业委员会的设置与作用的发挥，需要与独立董事制度相结合，专业委员会的负责人由独立董事担任，更有助于发挥其被赋予的职责。由于现阶段的独立董事中既有能最大能力反映公众利益和诉求的独立董事，又有能够反映所有股东尤其是小股东的最大化利益的独立董事，因此，由不同背景的独立董事负责的专业委员会，可以更有针对性地监督特殊类国企的社会目标和经济目标的实现。

      (5)监事会。如果独立董事职责能够覆盖监事会职责，或者监事会职责能够覆盖独立董事职责，则可以减少机构臃肿以及监管“搭便车”的费用，从而使公司治理更加规范。对于特殊类国有企业，在健全的公司治理中不管是监事会还是独立董事，一定要职责清晰避免重叠。

      该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《新时期国有企业分类改革考察：上海城投与重庆城投》。

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