绩效考评导向的预算部门财务分析体系之构建，本文主要内容关键词为：导向论文,财务分析论文,预算论文,绩效考评论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为财务管理重要组成部分的财务分析，具有评价和监控财务活动、衡量财务效率、为决策提供信息的重要作用。但是，事业单位的财务分析，在理论研究和实践上，远不能满足事业单位管理和预算支出绩效考评的需要，因此，构建科学系统的事业单位财务分析体系很有必要。
一、事业单位财务分析现状简评
(一)现行事业单位财务分析体系不完善。
1996年颁布的《事业单位财务规则》(以下称《财务规则》)要求“事业单位应对单位的预算执行、资产使用、支出状况等方面进行财务分析”。这些规定强化了事业单位的财务责任和提供决策所需信息的约束。但是，随着预算管理的改革和预算支出绩效考评的实施，事业单位财务分析体系的不足逐渐显露出来。
1.现行财务指标体系不完备，不能全面反映单位的财务状况。一是分析范围偏小，没有涉及单位投资、融资及运营等方面的财务活动；二是分析的维度较少，没有涉及单位财务活动的财务质量、财务目标、效率与效益等方面；三是分析指标不全面，《财务规则》中仅要求测算经费自给率、人员支出与公用支出分别占事业支出的比率、资产负债率等财务指标，缺乏衡量单位资产流动性、现金流量变动、财务业绩等方面的指标。
2.财务分析与业务活动脱节。业务活动是财务活动的基础，一个单位的经营策略、业务范围、信贷政策等基本决定了单位的财务状况，而现行的财务指标基本不涉及业务层面的财务活动，尤其是缺乏财政资金的耗费与获得效益的测量指标。
3.财务分析具有预测单位未来前景的功能，但现有的财务分析不能反映单位未来持续提供服务的财务能力。
(二)事业单位财务分析理论研究乏力。
从搜集到的文献看，关于事业单位财务分析的理论研究有两个视角，一是基于绩效管理和绩效评价的需要对财务活动进行的分析。二是基于管理和决策所需信息对单位财务活动的分析。基于绩效的财务分析有较多的成果，如“3E”(经济、效率和效果)理论中的经济性评价、平衡记分卡用于非营利组织绩效评价时的财务指标设计等。但是，这类研究侧重的是一个组织的财务结果评价，评价结果是一个单位业绩优劣的“标识”，并据此评判组织管理者的受托责任、履约情况和组织内部的效率，没有分析业绩的财务成因，缺乏贯穿财务活动的信息。
基于管理和决策所需信息的事业单位财务分析理论(包括财务分析目的、程序、标准、方法、指标体系等)的研究比较少见。有部分学者和实际工作者对科研、医院、高校等事业单位的财务分析进行了一些探讨，但主要是针对如何执行现有事业单位财务分析制度的对策建议，尚未突破现有制度的约束，研究的思路尚未上升到理论层面。
二、构建事业单位财务分析体系的必要性
构建事业单位财务分析体系对于推动事业单位改革的深化、提升单位经济管理水平十分必要。
(一)适应预算支出绩效考评的需要。
于2005年发布的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》和《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》，标志我国公共支出绩效考评制度的建立，其中，财政资金使用效益是考评制度的核心。绩效考评的范围为纳入中央部门预算管理的资金，既包括当年的财政拨款、预算外资金等财政资金，也包括部门事业收入，经营收入等其他资金。考评内容涉及业务和财务，财务方面的考评内容包括预算执行情况、财务管理状况、资产的配置和使用情况等。
绩效考评的重心在于结果，而找出形成结果的原因则需要依赖于财务分析。实施科学、系统的财务分析，有利于全面把握单位资金的运动过程，有利于掌握单位的财务管理情况，有利于及时、真实地考核资金的使用效益。
(二)全面监控事业单位的财务状况。
对于事业单位来说，财务状况是一个复杂、多维的复合概念，涉及单位的资金来源和运用、收入和支出、资产的质量和流动性、现金流量、负债、未来持续能力等。任何一个方面的问题，都有可能诱发单位的“财务危机”，进而影响国家财政状况。适时的财务分析，可以及时发现其中的问题，进而寻求解决的途径，维护单位的财务健康。
(三)适应公共财政改革要求。
部门预算、政府集中采购、国库集中支付、“收支两条线”等财政支出模式的改革，使事业单位财务管理有重大变化，使得原有的以“资金运动为对象的单位财务管理”受到“冲击”，在一定程度上也弱化了单位对现金等资产的内部控制观念。建立和健全事业单位财务分析体系，可以有效地拓宽事业单位财务管理的视野，也就是说，财政支出模式的改革，尽管改变了单位的财务收支体制，但事业单位的财务活动、财务行为和财务责任没变，而且在管理上有更高的要求。这些要求的落实，需要有完备的财务分析体系来支撑。
(四)为事业单位改革和发展提供决策信息依据。
改革我国事业单位管理体制的动因主要是政府职能的转变，但财政资金匮乏、使用效率低下则是最直接的诱因和改革的突破口。事业单位是否需要财政资金，需要多少?通常是以“是否提供公共产品或准公共产品”作为主要的评判标准。但是，如果深入推敲，这个标准值得商榷。因为这个标准能说明使用方向但不能说明财政资金的具体用途、使用效果和效率，尤其是不能说明事业单位使用财政资金的合理性和科学性。这就需要深入、系统地用财务分析和财务评价予以解释，通过财务分析来判断财政资金的投向及效果，分析事业单位的财务活动与事业宗旨之间的关联程度，评价财政资金对公共产品供应的支持力度，从而为事业单位改革提供必要的数据。
三、事业单位财务分析体系的基本构想
(一)构建事业单位财务分析体系的基本思路。
如何构建事业单位的财务分析体系呢?有三种思路：一种是寻求不同财务分析主体的共同需求，以此为基础构建一套通用的体系。事业单位领域众多，不同领域的事业单位的财务活动各有特点，在业务性质、规模、人员构成以及收入来源等方面存在较大的差别。从业务性质看，有公益性和非公益性之分；从组织宗旨看，有“准”行政和“准”市场之分；从收入来源看，有财政全额补助、部分补助和无财政补助等等。而且，事业单位财务信息需求者众多，信息需求不尽相同，使得财务分析目标多元化。多元化的目标需求难以归一，因此，实现这种思路可能性较小。
另一种思路是按不同的信息需求者构造不同的财务分析体系。这样一来，就需要有适用于不同需求者的多个分析体系，但是，由于财务活动同源，势必产生过多的重复。
第三种思路是按偿债能力、收支状况等不同内容分别构造。这种思路下财务分析目标和分析的对象内容比较单一，相对容易，但问题在于分析的结论仅仅限于某一方面，容易忽略财务状况各个部分之间的内在联系，难以反映单位的财务活动全貌。
笔者认为，事业单位财务分析体系应以解决实际问题为首。我国事业单位具有“自上而下”的特点，事业单位的财务业绩不好或财政资金使用效果不好，面临停止财政补助或裁撤清算的风险，因此，主管部门和本单位管理者最为关心单位的财务状况和业绩，因而成为主要的财务分析者。所以，以事业单位管理者、主管部门为主体构建财务分析体系，具有较强的可行性和现实意义。
(二)事业单位财务分析体系框架。
以事业单位管理者、主管部门为主体的财务分析体系框架由四大部分构成(见图1)：(1)事业单位财务分析目标。(2)旨在保证财务分析数据真实和客观的会计分析。(3)涉及多个层面、与业务活动相互关联的、按财务视角和非财务视角、多维度揭示事业单位财务状况、财政经费管理、财务效率及能力和财务业绩的财务分析体系。(4)综合分析与评价及财务分析报告。
图1 事业单位财务分析框架
这一框架有其理论基础。从逻辑关系看，事业单位在外部环境和单位战略下，其经营活动与财务活动相互交织，通过会计机制产生会计报表，会计报表概括了事业单位可以对外公布的活动结果。图2勾画了这一过程。
图2 从业务活动到会计报表
从财务循环角度看，支持事业活动的财务轨迹是“投入—耗费—再投入—耗费”的直流式过程，支持经营业务的财务轨迹是“投入—耗费—回收”的循环式过程。支持两类业务的财务活动都包括筹集资金、使用资金和分配等内容。
筹资活动是事业单位取得资金的过程，包括国家财政资金、借款、合作、捐赠等，其目的是为了取得满足事业单位运行和发展所需要的资金或经费。
使用资金的活动是资金或经费的耗费和资产的取得过程，包括基本建设、固定资产、流动资产等，其目的是以一定的资产来取得较多的产出。
分配活动是事业单位满足相关利益者的利益和单位自身发展所需资金的过程，包括内部员工分配、结余分配、经营利润分配等。
事业单位的事业活动和经营活动通过会计报表得以总括反映。资产负债表反映事业单位特定期间的财务状况；收入支出表反映事业单位一定期间的收支结余和分配情况，作为其附表的事业支出明细表按“国家预算支出科目”反映预算的执行情况，另一附表经营支出明细表反映单位经营活动的功能性耗费；基本建设投资表反映单位投入、借入的基本建设资金及使用情况。
外部环境和单位战略规划影响着单位的事业活动和经营活动。例如，当社会扩大了对某一事业公共产品的需求时，则国家会增加财政投入，反之，当需求减少时，财政投入也相应减少；当金融环境宽松时，事业单位可以有较多的筹资渠道。而且，外部环境、会计政策还会影响单位的会计报表数据。
(三)事业单位财务分析目标。
从逻辑关系看，事业单位的宗旨决定了单位财务管理目标，而财务分析主体预期的分析目的、预期的信息需求和财务管理目标共同决定了财务分析目标。不同的财务分析目标则要求有不同的财务分析对象、分析范围和内容、指标体系和评判标准、分析方法等予以支持。
事业单位是一个复杂的概念，其活动性质多样化，但其主要宗旨可简要概括为从事社会事业，提供社会需要的公共产品和准公共产品等。基于事业单位内涵的复杂性，其财务管理目标也有多种观点，但主要目标是为事业单位持续运行提供资金支持，同时要增加收入和节约成本耗费。我国的事业单位分布在不同的领域，归属不同的政府部门主管，虽然行业特点、管理方式等方面各有千秋，但基本管理目的是为了提高事业单位的社会效益和经济效益；按照公共管理和公共财政的要求监控财政资金的投入和使用。因此，为检验事业单位宗旨、财务目标和管理目的的实现程度和为了未来的决策，需要相应的财务信息。财务信息的内容包括事业单位财务状况、资金来源和运用、单位的财务效率、持续能力、成本效益等。单位的财务报告并不能完全囊括和直接明示这些信息，需要财务分析予以完成。财务分析通过对单位财务信息的进一步加工、创造和再利用，提供有关评价过去、掌握现实和预测未来的信息。因此，提供对分析主体相关的、能评价事业单位过去和现在、预测未来的财务信息应成为事业单位财务分析目标。
(四)财务分析。
事业单位的财务分析包括两个部分，一是根据会计资料进行的分析，目的是评价过去，内容包括事业计划完成情况分析、预算执行情况分析、资产使用情况分析等。二是结合经营活动对财务活动及其结果的分析，目的是评价现在和预测未来，内容包括财务状况分析、经费管理分析、财务效率和能力分析等。
1.财务状况分析。如前所述，事业单位的财务状况是复杂的、多维的复合概念，因此，应从多个层面进行分析。其内容主要包括：资金来源和运用分析、收入和支出分析、资产的质量和流动性分析、现金流量分析以及负债分析等。
2.经费管理分析。经费指事业单位获得的财政补助。由于财政经费“僧多粥少”和单位入不敷出经常并存，造就了单位管理者截留、挪用、拆东补西的空间。因此，经费管理分析首先应检查各项经费管理制度的建立、健全及制度运行的有效性。其次，分析经费的使用是否符合财政补助的宗旨、指定用途，分析其开支范围和经费金额与业务或项目的相符程度。
3.财务效率和能力分析。效率的简括定义是指投入和产出之间的比例关系，说明投入产生的效果，包括生产效率和配置效率。事业单位的财务效率是指资金或经费的投入与获得的产出之间的比例关系，同样包括生产效率和配置效率。生产效率指事业单位提供产品的平均成本，配置效率是指资金的分配是否符合事业单位的宗旨、财务目标和管理目的。分析内容包括单位量资金耗费的生产率和效率，日均业务量的成本与收益之比、单位业务量的成本与收益之比等。
(五)综合分析。
综合分析就是在上述各个层面、各个环节的财务分析基础上，综合反映事业单位的财务状况及财务结果，并据此预测未来的财务状况和财务持续能力，分析的内容包括财务综合分析、财务综合评价、前景预测等。
(六)财务分析报告。
财务报告是财务分析的载体，由信息内容和信息形式组成。内容包括各环节或各部分的财务分析主要数据及结论、综合分析数据及结论等，事业单位基本情况说明、财务情况(即短期财务状况)说明等。信息的承载形式包括图示、表格及文字等。
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