从进口替代到出口导向——独立之初新加坡新工业化战略的确立，本文主要内容关键词为：新加坡论文,之初论文,导向论文,独立论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
发展中地区的工业化大致可以分为两类型：进口替代型和出口导向型。两种工业化类型仅意味着因产品的市场取向不同而设计的包含着不同财政、税收等政策的不同经济战略，而且反映着不同的政治倾向。第二次世界大战以后绝大多数发展中国家长期推行进口替代型工业化，而以亚洲“四小龙”为代表的少数国家和地区之所以在工业化方面取得骄人成就，被认为是由于率先转向出口导向型工业化。发展中地区人民曾经掀起民族革命的浪潮，到今天殖民主义几近绝迹，但与政治独立同样被珍视的对经济发展的追求却并没有都变为现实。我们不能仅从经济政策方面研究不同国家发展状况的差别，也不能把不同政策的出台简单地理解为一种纯技术性的选择。本文通过对新加坡独立后的国内政治经济变化及国际背景的分析，说明其工业化战略转变的复杂性，从而尝试能给人们理解新加坡何以能够成功、发展中地区内部何以出现的不同的一些启示。
一、新的经济政策与措施
1959年新加坡自治之后因为有了政府的支持，大规模的工业化迅速展开。一直到加入马来西亚时期，李光耀的人民行动党政府在工业化方面的基本思路和其它发展中国家政府是一致的，即具有浓厚的进口替代战略的色彩。李光耀极力争取新加坡与马来西亚的合并，一个很重要的因素就是经济上的：为工业化寻找广大的内部市场。只不过新加坡自治政府的政策比其它发展中国家要温和得多。1965年新加坡从马来西亚分离出来，这意味着以新马共同市场为基础的进口替代工业化走到了尽头：新加坡本地市场不能单独使工业实现规模效益，新马之间开始的贸易战使新加坡原来50%以上的工业品外部市场面临危机，更不要说提供新的出口机会了。此前新加坡政府认为工业化的关键是如何吸引私人投资，对本地资本和外国资本没有政策倾斜。1965年底政府的工业化政策开始转变，财政部长林金山宣布将采取财政措施鼓励出口导向工业
（ export—oriented industry）， 在吸引投资的同时还要求其具有市场开拓能力。多为中小企业的当地资本能力有限，因此政府把今后工业化依赖的重点放在外国的大跨国公司上。1966年12月林金山在议会发表下年度预算报告时宣布了这种意图，并指出由于国际投资商可以自由地选择投资地点，政府必须提供与其它国家同样有吸引力的财政刺激。 （注：Stephan
HaGGard, Pathway from the Periphery:ThePolieics of Growth in the Newly Industrializing Countries,CotneLL University Press,1990,P.110-111.）.
1967 年新加坡议会通过了经济扩展鼓励（豁免所得税）法令， 把1959年的新兴工业法令和工业扩展奖励法令合二为一并进行了修正。新法令除继续鼓励新兴工业发展和已有工业的扩充、改进与现代化外，首次对出口为主的工业规定了税收优待：出口产品所得利润，可获90%免税，所得税率从40%降为4%，条件是获得减税优待的产品， 出口值不得少于公司总销售量的20%（此项规定只适用于第一年），每年不少于10万元。此项法令的出台标志着出口导向工业的全面实施，不过政策上向新战略的转变在1965年底就开始了，标志主要是对出口商所需进口的原料、中间产品、机器和其他投入实行免税。（注： KunioYoshihara,Foreign Investment and Domestic Resonse:A Studyof Singapore's Industrialization,Singapore,1976,P.12.）也有学者认为新加坡的进口替代战略持续到1967年，理由就是新马分治之后新加坡为保护国内市场增加了商品进口关税。（注：王勤：《新加坡经济发展研究》，厦门大学出版社，1995年。）从征收保护关税的商品种类看，确实从1965年的 183种增加到了1967年的295种，到1969 年进一步扩大到398种， 但显然不能仅从此一项情况就得出新加坡进口替代战略仍在继续的结论。从其它数据看情况也许正好相反：实行进口配额的商品，1965年8 月为88 种， 1967年为72种，1969年为26种；1967年出口工业所需进口投入物的免税额达到1020万元，而这一年保护性关税的收入只有1650万元。（注：贝拉·巴拉萨主编：《亚洲四小龙的经济起飞》，经济日报出版社，1988年，第68—72页。）出口导向工业化并不意味着贸易自由化，出口工业的培育期同样需要有保护的国内市场。新加坡由于本地资本和市场的局限性，不可能象韩国那样依赖培育本地的出口企业，于是采取了依靠吸引大跨国公司直接前来投资设厂的方式，这类公司对本地狭小的市场不会有太大的兴趣。受保护的国内市场，主要是为本地中小企业保留，或者是作为吸引某些外国公司投资的条件，虽然有些确实是为了达到工业品的生产本地化，但有些也只不过是政府增加财政收入的手段。不论如何这些进口替代型的工业在整个工业中的比重在缩小，不足以影响战略方向的转变。新加坡的出口导向战略以税收和财政优惠、压低劳动力成本、改善劳资关系等政策的逐步出台为标志。
作为推动工业化的主要机构，经济发展局（EDB ）的工业重心转移到了吸引大跨国公司投资上来。起初人民行动党试图吸引的是英国、加拿大、澳大利亚这些英联邦国家的资本，因为新加坡和这些国家的传统政治经济联系较多。但由于这些投资者的主要目的是为了扩大当地市场，所以重点都放在了马来西亚，对新加坡缺乏兴趣。李光耀等人决定转向重点吸引美国和日本的投资。（注：Hafiz Mirza,Mulitinationalsand the Growth of Singapore Economy,New York,1986,P.42.） 为吸引美商投资，EDB促进投资处于1966年和1967 年分别在纽约和旧金山设立了办事处，在西雅图也任命了自己的代表，另外在1967年还派一个代表团到美国进行游说。1968年美国的投资开始大量涌入新加坡。在努力做好宣传工作的同时，EDB 在与投资商打交道的过程中保持了很高的办事效率。 例如， 当国民半导体公司决定在新加坡投资之后，EDB积极配合其在50天之内就实现了开工生产，成为新加坡的第一家大型外国电子公司。吸引外资涉及政府的几个部门，尤其是1967年EDB 改组之后，一些部门的职能由新成立的机构负责，增添了协调各部门间关系的问题。为了提高办事效率，促进投资处向投资者提供一揽子服务：新加坡发展银行的资金、裕廊镇管理局的土地和建筑、EDB 技术处的工业培训、财政部的财政税收政策优惠。由于有这种简便快速高效的办事作风，使许多前来考察投资环境的外商临时决定扩大投资数目和生产范围。（注：Lee SOO ANN,Industrialization in Singapore, Melbourne,1973,P.74—76.）
为了配合新的工业化战略， 新加坡政府进行了一些机构的改革：1968年7月成立新加坡发展银行（DBS），接替原来EDB 资助工业的工作，它的资金动员能力远远超过了后者； 为了加大工业区建设的速度，1968年6月成立裕廊镇管理局（JTC），接替EDB的土地、 设施开发与管理工作；1967年成立了国家生产力中心；1968年11月成立国际贸易公司，以开拓海外市场，采购原材料；1969年1月组建海皇东方航运公司， 促进对外贸易。另外政府还进行了教育改革，加大技术教育的比重，并对工人的技术培训给予了大量的补贴。李光耀本人也为了吸引外国投资而四处游说，出访美国、 日本、 英国， 鼓励投资商来新加坡投资。 他1969年4月22日在英国工业联合会发表演说， 提出拿新加坡存放在伦敦的3亿英镑储备金担保英国在新加坡的2.5亿英镑投资，并保证说：“假如你们在8年内不能从这里收回你们的资本及至少3倍或4倍的利润， 我愿意依票面价值另加6%购回你们的股份。”（注： 沈刚：“新加坡美资企业一瞥”，《南洋文摘》，第9卷第6期（1968年），第387页。）
二、政治条件：管理型国家的确立
今天看来吸引外资以促进经济发展是很正常的事情，几乎所有的发展中国家对外资都持热烈欢迎的态度。然而在70年代之前，由于民族主义的高涨，外国资本被视作新殖民主义的象征而在多数发展中国家受到围追堵截。温和的人民行动党虽然由于激进的社会主义阵线受到严厉的打击而在政治上站稳了脚跟，新的工业化战略对外国资本的依赖已不再有意识形态方面的障碍，但政治稳定、劳资关系和谐、工资低廉这些吸引外资所必须的环境条件在独立时新加坡还不具备。在经济上逐步实施新的战略的同时，人民行动党继续此前的做法，以冷酷的手段消除政治上的异己力量。李光耀以“为了新加坡的生存”替自己的行为辩护。有学者把此称作是一种“生存意识形态”（ideology of survival）：新加坡的生存是最高的原则，其他目标都处于从属地位；国家利益高于一切，国民要为新加坡的生存不惜做出个人牺牲；人民行动党政府是国家利益的维护者；为了最大限度地动员各种资源，要把新加坡改造成一个纪律严明、组织严密的社会。（注：Chan Heng Chee, Singapore:The Politics of Survival 1965—1967,Singapore.）
60年代以来政治上唯一能与人民行动党抗衡的就是左派的社会主义阵线，尽管经过1963年的“冷藏计划”和此后的进一步打击，后者还是保存着相当的实力，在议会中占有13个席位。1965年新加坡宣布独立后，社会主义阵线领导人坚持新殖民主义理论的观点，不承认是取得了真正的独立，并于1966年退出议会，走上社会主义斗争的道路。这种策略不但引起其内部的分裂，而且因政府的严密控制难以有所作为，反而给了政府以严厉打击的借口。实际上，即使没有这种策略上的失误，在人民行动党消除社会主义阵线政治影响的决定已定的情况下，后者已没有什么更好的选择。1968年4 月提前举行的大选中人民行动党取得议会全部58个席位，虽然表面上它仍在奉行多党民主政治，但实际上却形成了一党统治的局面，这是人民行动党政府长期以来对政治反对派进行压制和打击的结果。由于消除了各种政治派别之间的纷争，政府政策的制定和执行避免了不必要的程序上的制约，新的工业化战略的出台并没有遇到政治上的麻烦，这在其它国家也许是不可想象的。清除了反对派而带来的政治稳定和政策的连续性，也是吸引外国资本所必需的条件。
新加坡的工会组织，因为在反对英国殖民统治的过程中被动员了起来，政治上具有很大的能量。虽然1965年独立前人民行动党政府打击社会主义阵线的同时也削弱了左派工会，成功地使劳工运动非政治化，但亲人民行动党的工会主义者领导的工会组织仍有很大影响力，工会通过罢工和集体谈判，向雇主施加压力，从提高工资改善待遇，造成了频繁劳资纠纷。这与政府要求的工会成为与政府合作的组织的目标尚有距离，工会作为一个利益集团，成了影响政府推行工业化的负面因素；要吸引外资恰恰要求低工资和劳资关系和谐。独立后人民行动党政府继续打击压制左派工会外，还通过收买的办法对工会本身进行控制，最具影响的全国职工总会就是政府扶植起来的。
为了创造适宜的劳资关系，政府对工会和工人的权力进行了限制。1967年1月提出的“刑法法案”规定在水、气、 电等重要的服务部门的工人罢工为非法，在其他重要服务部门的罢工必须提早14天通知。这种限制罢工权力的法律使工会主义者议员深感失望：英国殖民政府都不曾这样做。（注：Raj Vasil,"Trade Unions", Kerniel Singh Sandhu& Paul Wheateyeds.,Management of Success: The Moulding of Modern Singapore,Westview PreSS,1990,P.155.）1967年8月议会通过的“工会（修正案）法案”更是为了工会的合并和势力增强。1968年大选后人民行动党采取了更苛刻的措施，7 月提出了“就业法案”和“劳资关系（修正）法案”。“就业法案”规定：每周标准工作时间从39小时延长到44小时；每年公共假日从15天减为11天；压缩带薪假期；连续工作3年以上才能享受节约奖；减少奖金发放； 限制加班费和假日工资。“劳资关系法案”规定：雇员的提升、内部调职、招聘、裁减、开除、任务分配等属于基本的管理方面的职能，职员或工会无权干预和提出进行谈判，也不属于劳资促裁法庭的管辖范围，企业管理者的权限大大增加。这两项立法使劳资关系更多地置于法律和政府管辖范围之内，减少了工会进行集体谈判的空间，压低了工人非工资收入增加的幅度。由于通过这两项对工人来说是严厉的立法，从1968年起罢工和劳资冲突的事件急剧减少，形成了50年代中期以来没有过的良好劳资环境，很大程度上遏制了工人工资上涨的速度，为大量吸引外资，推行出口导向工业化创造了必要的条件。
在新的形势下，工会难以与政府抗衡，不得不接受改造，提负起新的角色。1969年11月全国职工总会举办“劳工运动现代化”讨论会，标志着劳工运动与人民行动党之间“共生关系”的建立，按照林子安的说法是“工会运动现代化的转折点”，实际上就是工会从代表工人利益的组织开始转变为配合政府发展战略的工具。
1968年以后，由于人民行动党一党统治局面的形成，工会和政府共生关系的建立，以及政府通过市民评议会等基层组织对整个社会的直接渗透和控制，使新加坡社会实现了非政治化，竞争性的公民参与消失了，按照陈庆珠的观点，
新加坡成了一个“管理型国家”（administrative state）。（注：Chan Heng Chee, "Politics inan Administrative State:Where has the Politics Gone." SeahChee Meow ed.,Trends in Sinpapore: Preceeding and BackgroundPaper,Singapore,1973,P.54—55.）这种管理型国家就是政治学研究中的“威权主义国家”（developmental state）概念的内涵。 新加坡政治上的这些变动是其新工业化战略能够顺利推行的条件。
三、国际比较
以外部资本和市场的基础的新战略需要有利的客观外在条件，这不是新加坡能够控制的，新战略的出台是政府比较准确地认识了国际资本主义和世界经济的新动向后做出的一种适应性反应，抓住了外部的机会。
电子工业的发展最典型地说明了新战略成功的原因。
美国是电子工业的发源地，它的电子公司为了降低成本而把劳动密集型的工序转移到海外始于1961年Ampex公司在香港建立分公司。 随后台湾、韩国、墨西哥都成为电子工业投资的热点地区。1966年新加坡的一个政府代表团参加台湾高雄出口加工区时，首次注意到了发展电子工业的潜力。1967年EDB 派代表到美国游说大公司把新加坡作为其海外生产基地。1968年美国的电子工业投资开始大量涌入新加坡。电子工业在新加坡的兴起和发展，和政府的政策措施有明显的关联。 据统计， 在1965—1969年电子工业新增的附加值中有78.3%是1968、1969两年中取得的，新创造的5564个职位中有4617个归于1969年。（注： GarryRodan ,The Political Economy of Singapore'sIndustrialixation :National State and International Capital,The McMilan PreSS Ltd.1989,P.101.）电子工业能够取得快速的发展，除了最基本的政局稳定，财政税收等优惠措施的出台之外，还有一个最关键的，就是政府通过对劳工运动的改造，遏制了工资上升，使长期以来工资过高的状况得以改变。
工业部门日平均工资国际比较（含津贴，单位：美元）
1964-1969 年
国家、地区1964196719681969 年均增长率
韩 国0.480.801.001.2420.8%
台 湾1.101.441.611.678.7%
香 港1.722.192.172.396.8%
新加坡
2.482.562.532.530.4%
资料来源：Kunio Yoshihara, Japanese Investment in Southeast Asia,Honolulu:The University Press of HawaII,1978,P.28.
二战前新加坡就拥有在亚洲仅次于日本的高工资而成为妨碍其工业化的重要原因，从上表可以看出政府在60年代下半期压制劳工和工会对工业化的意义：工资停止上涨，缩小了与其它地区的差距，劳动力成本相对来讲大大压低，提高了新加坡对外资的吸引力。另据资料表明，这一时期新加坡的工资变动在行业和工种之间是存在差别的，1963—1968年熟练工人和管理人员的收入提高15%，而非熟练和半熟练工人的工资却是下降的，纺织工业下降了20%，包括电子工业在内的其它5 个行业下降了9%—23%。（注：Iain Buchanan, Singapore in Souutheast Asia:An Economic and Political APPraisal,London,1972, P.305.）造成这种结果是由于新加坡的立法使工会的权力被削弱， 无法再就工资问题与雇主进行谈判。没有政府针对劳工的严厉立法，单纯的某些行业的低工资是不能维持下去的。
吴庆瑞认为新加坡工业化的兴起受两件事的影响：1965年美国发明硅晶片，1966年中国爆发文化大革命。1968年德克萨斯仪器公司和国民半导体公司选择新加坡而不是香港、台湾和韩国这些当时工业更发达、工资更低的地方作为其海外半导体装配基地，就在于中国的文化大革命把跨国公司从其周边地区吓跑了。 （注：Goh
Keng
Swee, "The Technology Lodder in Development:The Singapore Case," Asian- Pacific Economic Literature,Vol.10.No.1(1996),P.1—2.）中国的文化大革命确实造成1967年香港政局的动荡和资本的大量外逃，但香港很快就恢复了平静。如果1968年第一批来新加坡投资的美国公司确实考虑到了香港等地政局前途这一因素，但对新加坡工业化的长远影响是很有限的。促使美国人前来投资的关键在于新加坡政府创造的适宜投资环境，否则不去香港也不一定就会来新加坡，这是长久起作用的因素。新加坡的工资在60年代中期是远高于香港的，但进入70年代就开始低于香港。新加坡对新兴工业的5%优惠税率使香港15 %的低税率不再有吸引力。香港随着经济发展，生活费用上升，地土价格猛涨，投资的整体成本提高，而新加坡因为有政府的干预不会出现这种情况，所以1967年之后美国在香港的电子工业投资速减，对新加坡的投资却大幅度增加。台湾和韩国与新加坡相比有更为充裕的廉价劳动力，政策调整也较早。但是，韩国的出口导向工业化依靠的是政府扶植的本地大财团，对外资抱有戒心，更偏爱本地占有股权优势的合资企业。此外，韩国和台湾都因官僚作风和腐败，政府办事效率相对低下。新加坡政府吸引外国投资的愿望比其它政府都强烈，而且在与外商打交道时办事效率高，官员清廉，更得外商信赖。美国投资者看好新加坡的不仅是低工资、良好的基础设施、优惠的税收政策，稳定的政局和良好的劳资关系，而且更应是造成这一切有利于的、有强烈工业愿望的、廉洁高效的政府，后者给了他们以安全感和信心。正因如此，新加坡虽然发展电子工业起步要晚于香港、台湾、韩国等，但它却仍可以在竞争激烈的情况下取得迅猛的发展，不仅对此时以解决失业问题为目的的工业化做出了突出的贡献，而且也具有深远的意义。