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【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1006-7426[2006]02-0020-05
自1989年世界银行首次使用治理一词以来，治理理论已经引起国际社会及学术界，特别是政治学、行政学界的广泛关注，并迅速成为引导全球政府改革的主导思潮之一。中央编译局的俞可平先生据此认为，治理将是新世纪的前沿学术话语。近年来，西方关于治理的作品不断地被翻译成中文，有关治理的评价性文章、全国性学术研讨会使治理已经成为中国政治学、行政学的显学。国内外的现有研究成果没有对治理的兴起与当代政府合法性重建之间的内在逻辑关系加以研究，未能揭示出治理对人类工具合理性与价值合理性追求予以调和所做出的努力，未能从合法性的角度对治理的全球普适性问题及其在中国的借鉴意义予以探讨。西方政府面临的合法性危机是治理兴起的根本原因所在。
一、合法性与治理的概念辨析
自人类进入政治生活以来，对于优良政治生活的追寻，就成为一代又一代政治思想家关注的核心难题。思想家们试图通过对正义以及如何实现正义的政治生活的回答，为人类政治文明发展提供规范性的尺度和方向。虽然古典时期的政治哲学家们对正义有着不同的理解，但他们都坚持认为，政治秩序必须符合他们所理解的正义标准，才是合法的优良的政治秩序；同时，在西方法治传统中，自然法理论也是构建政治合法性的建设性力量。基督教神学兴起以后，政治学成为神学的婢女，一切政治论证都必须纳入基督教神学背景下展开，自然法、选举以及上帝意志，成为衡量政治合法性的三种力量。然而，近代以来，随着世俗化运动的展开和上帝神性的隐退，人们并不如古典政治思想家那样认为政治生活是理所当然的，相反它是需要论证的，这样，政治权威的合法性问题就成为近代政治哲学关注的核心问题。
合法性，亦称政治合法性、政治权力的合法性或政府(广义)的合法性。近代以来，为中世纪人们所信仰的等级森严的宇宙图式逐渐瓦解，人们逐渐确立起人与人之间在道德和法律上平等的信念。既然人在道德与法律意义上是平等的，那么，社会中一部分人是根据什么标准和资格来掌握公共权力，对社会中的另一部分人进行支配和统治？也就是说，公共权威的道德基础何在？这就是政治合法性所要回答的核心问题。就公共权力的本质属性而言，它是政治统治者和政治被统治者之间的一种支配与服从关系，也就是公共权力主体对公共权力客体的意志的强加。那么，政治合法性所关注的核心问题就是这种意志的强加的正当性。需要注意的是，政治合法性中的“法”，不是由政治权威制定并颁布实施意义上的法律，政治合法性也不是指政治权威的合法律性，而是指政治权威的存在具有道德基础，具有程序意义的正当性，这里所指的“法”，是一种规范的甚至是超验意义上的标准。近代以来的政治合法性理论和古典的合法性理论之间的不同之处在于，它在保留古典合法性理论的实质性标准的同时，将论证的重心转向程序性正义的论证，自然法也相应地转变成为自然权利，民主原则成为建构政治合法性的重要标准之一。因此，政治合法性这一观念首先并且特别地涉及到统治权利，也就是说，“合法性即是对统治权利的确认。……它试图解决一个基本的政治问题，而解决的办法即在于同时证明政治权力与服从性。”① 因此，“合法性是政治系统使人们产生和坚持现有政治制度是社会的最适宜之制度的能力”，②“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”，③“合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的”。④ 综上所述，公共权力的合法性实际上是指公共权力主体的合法性，从逻辑上讲，公共权力主体的合法性只能依据权力客体对权力主体的评判，从最终意义上说，公共权力的实现主要不在于权力主体，而在于权力客体自愿服从与否，因为公共权力的合法性是指权力客体所认可的权力主体占有及运用权力的正当性。⑤
自人类进入政治社会以来，人类的政治史可以说就是一部权力主体向权力客体证明其占有政治权力的合法性的历史，即一部政治权力不断自我求证其正当性的历史。政治权力主体必须使权力客体确信其掌握和行使政治权力的正当性与合理性。即使是古代专制时代，统治者也要为自己的统治披上合法性的外衣，“他们成功地向人民灌输了他们执掌的权力为合法的想法”。⑥ 其典型做法是吹捧“君权神授”。正如费朗兹·纽曼指出的那样，“那些挥舞政治权力的人们被迫在他们所统治的人中间建立感情上和理智上的反应，以诱导他们隐含地或公开地接受统治者的命令”。⑦ 近代以来，虽然对于民主的非议从未结束，但民主日益深入人心，民主化进程已不可逆转并为举世公认，由此造成个人权利与自由日益为人们所珍视，民众越来越关注公共权力与自身的关系问题。因此，在现代社会，公共权力的合法性“这个问题变得更为突出也更为普遍”。⑧
合法性的基础是民众的同意，政府只有在其意识形态、存在历史、国家象征、政府绩效、政府过程、政治文明程度等方面的表现满足民众的心理预期，才能获得其执掌政治权力的合法性。概括起来，现代社会民众对政府的自我合法性证明有两个核心的要求：效能与民主。效能意味着政府在为社会成员提供公共服务时必须符合最少投入最大产出的理性计算原则；民主意味着政府的存在与运行必须尽可能地体现或有助于实现民众自我管理的理想。视效能为政治权力的合法性的基础，既要求政府创造、规制一种高效的经济制度，又要求其提供公共产品时投入少、效益好。现代政治是利益政治，是肯定人们的世俗经济活动的合理性的世俗政治，效能符合指导人们从事各项活动的利益最大化原则。从新制度经济学的角度来看，特定公共权力的存在和维系是与其经济绩效密切相关的，能给相关的人们带来经济效益是政治权力存在的合法性的坚实物质基础。这便是享廷顿的所谓“政绩合法性”的要旨。根据历史唯物主义的观点，合法性基础在本质上存在于公共权力体系对于公众的现实需求的满足，“对人类需求的优先考虑必须成为判断公共政策是否合法的最终基础”。⑨ 此外，人们都希望政府规模尽可能地小。政府的规模与开支的恶性膨胀、效能低下、无法提供民众所期望的公共产品与服务往往是其合法性丧失的先兆。
如果说效能原则是人类对工具合理性的追求的体现，是合法性的物质基础，那么民主则是人类对价值合理性的追求的体现，是人类政治生活的一种理想状态，是合法性的精神性基础。没有了后者，前者对人类来说是没有意义的。在“民主作为一种政治价值已得到普遍承认，实行民主已成为世界性的潮流”⑩ 的时代，民主已成为公共权力合法性的重要而坚实的基础。“唤起人们注意民主必然的特点，不是其效果或来源而获得珍视的特点，而是就其本身而言就值得珍视的特点”。(11) 现代民主政治的产生，是人们追求自主权、平等权的结果。借用黑格尔的话，民主就是使人“成为一个人，并尊敬他人为人”。民主对自主权的肯定体现在两个层次：一是在个体层次上肯定了个人有独立处理属于自己事务的权利；二是在社会层次上肯定了社会成员参与社会管理的权利，即政治参与权。民主对平等权的肯定体现在两个方面：一是将公民权利普遍化，相互尊重对方的自主权；二是肯定了平等协商的正当性而否认了强制的正当性。(12)
从词源学来说，英文中的治理(governance)一词来源于拉丁文和古希腊文，它包含控制、引导、操纵等意思。通常，这个词与统治(government)一词混用，主要用来表示国家更确切地说是政府的管理与政治活动。然而，自从上个世纪90年代以来，随着全球化进程的进一步展开，西方政治学和经济学家赋予治理以新的含义。不仅如此，这个概念不仅为政治学家所使用，而且也被广泛地运用于社会经济领域。对于治理概念，诸多机构与学者进行了详细阐发，目前主要有三种代表性观点。
全球治理委员会在其1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出，治理是各种公共的私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特点，即：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程不是控制，而是协调；第三，治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。(14)
罗茨(R·A·W·Rhodes)认为，治理有以下七个方面的内涵(15)：
第一，作为公司治理的治理。意指用以指导、控制商业公司的方式，但它也被引入公共部门以期公共部门的治理效率，因为一个更加商业化的管理风格可以给公共部门带来一种不同的文化与氛围。有三个同时用于公共部门和商业公司的基本原则，分别是：第一，开放或信息公开；第二，坦率或直接地解决问题；第三，责任心或通过清楚地划分职权使个人对自己的行为负责。这一用法试图表明，私人商业部门的管理方式对公共部门有着重要的影响。
第二，作为新公共管理的治理。新公共管理(New Public Management，缩写为NPM)最初有两个方面的涵义：公司管理和市场化。公共管理指将私人部门的绩效评估、结果管理等管理手段应用于公共部门。市场化指通过承包，准市场顾客选择等方式将激励机制引入公共服务供给。新公共管理与这里对于治理的“掌舵”是公共管理的核心，同时也是治理的同义语。例如，奥斯本通过区分“决策”(掌舵)和提供服务(划桨)，指出官僚不适合划桨工作，因此应该用具有企业家精神的政府来代替官僚，他们将更强调竞争、市场、顾客导向与结果评估。公共部门的转型意味着“较少的统治”(或较少的划桨)。
第三，作为“善治”的治理。政府改革是一个世界性的趋势，而“善治”则是诸如世界银行之类的国际组织的新宠，成为世界银行向第三世界国家贷款政策的主导原则。莱福特维奇(Leftwich)区分了善治的三个层次，即系统意义的、政治意义的和行政管理意义的三个层次。系统意义上的治理指比政府管理更宽，包含了“内部与外部所有政治经济权力的分配”。政治层次的治理指一个从民主授权机制中获得合法性和权威的国家。公共行政层次的治理指一种高效、开放、负责的公共服务。为了提高效率，世界银行主张鼓励竞争、引入市场机制、国有企业私有化、裁减冗员、改革公务员制度、引入预算规则、公共行政非中心化、充分利用非政府组织，等等。一句话，对自由主义民主的倡导者而言，“善治”与新公共管理是紧密结合的。
第四，作为国际相互依赖的治理。这方面的文献的两大线索——空心化(holling out)与多极治理——均与公共行政研究直接相关。有关空洞化的论者认为国际相互依赖侵蚀了国家的权威。生产及金融交易的国际化、国际法、国际组织、国际霸权与权力集团削弱了民族国家的自主权。民族国家的权力发生了向国际层次组织的向上位移和向次国家组织的向下位移。
第五，作为社会——控制系统的治理。它强调通过中央机关进行管制所面临的限制与不足，声称不应有也不再有单一的主权权威了。治理是社会——政府管理形式相互作用的结果，所有的公共部门与私人部门都要承担干预的责任并为干预负责。这样，政府便失去了其单一权威。政府的任务是使社会——政府活动具有能动性，并鼓励形式多样的解决公共问题与分配公共服务的新安排的出现。
第六，作为新政治经济学的治理。作为新政治经济学的治理重新审视政府经济管制以及公民社会、国家和市场经济之间的关系，因为它们之间的界限已经变得模糊不清了。
第七，作为网络的治理。网络是公共行政研究中分析治理概念的核心所在。这一方面的研究文献分为两大派别：权力依赖与理性选择。治理的网络方式强调声誉、信任、互惠及相互依存，是市场与等级制的替代品而非二者的简单混合，它拓展了公共部门、私人部门和志愿部门的边界。网络是不同部门相互作用的制度环境，网络是非正式制度，亦即，是非正式地组织起来的、长期的、用规则管制的相互联系。一致认可的规则产生信任、交流，减少不确定性，是非官僚制协作的基础。沙尔夫(Scharpf)用博弈论来分析与解释这种由规则来规制的相互作用关系。(16)
格里·斯托克认为，治理包含以下五个互补的而不是相互竞争，更不是相互冲突的论点，即：第一，治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行动者；第二，治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在着界线和责任方面的模糊之处；第三，治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；第四，治理指行为者网络的自主自治；第五，治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。(17)
当然，关于治理概念的基本内涵，还有诸多学者与机构提出了精辟见解，在此不再一一赘述。综合起来，“治理一词的基本含义是指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种内不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。”(18)
同时，为了理解治理概念的基本内涵，将它与传统的统治概念加以对比是十分有必要的。在笔者看来，两个概念的区别主要有以下两个方面：一、虽然治理和统治概念都必须涉及到权威概念，但在治理理论中，这个权威不再像统治概念那样只包括政府。也就是说，“治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。”我们知道，统治的主体必须是社会的具有权威的政治统治组织，然而，治理的主体“既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作。”(19) 二、在统治行为中，权力在流向上始终是自上而下的，是单向的，政府运用其合法的政治权威，通过颁布法令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行管理。与此不同的是，“治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。”(21)
综上所述，治理可以视为在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。
二、合法性危机：治理兴起的时代背景
在人类的政治文明发展进程中，特别是民主政治发展进程中，政府始终面临着向其管制范围内的公众证明其执掌政治权力的合法性的压力，在社会变革的历史转轨时期，这一点往往表现得尤为明显。任何一种新的政治理念与政治理论及其引导下的政治实践，无不是面临变革时期的合法性挑战而兴起的一套旨在重建政府合法性的理论说词与执政方式。
20世纪中后期，世界各国政府的统治职能日趋弱化，而社会服务职能日显重要，由此导致公共权力的日益公共化以及社会对公共产品的需求的不断增加。民众的公共需求的不断增长与政府提供的公共产品的质量、数量及提供方式的矛盾日渐显现出来，社会问题层出不穷，民众怨声载道，但政府似乎已经对此无能为力，其合法性面临巨大挑战。针对公共权力在提供公共产品方面的无效与低效，治理、善治理论在国际社会及学术界开始受到重视。可以说，治理的兴起是对政府在提供公共产品与公共服务方面的低效的回应，它契合了公众对公共事务管理效能的诉求，其目的在于享受更多更好的公共产品。同时，传统的以官僚制为核心的政府行政管理方式对民众参与公共事务的事实上的排斥，亦有违于民众的民主化诉求，构成了对政府合法性的威胁。政府的合法性危机，是治理理论及其实践兴起的直接原因。
在综合西方学者的已有研究成果的基础上，笔者认为，具体而言，是政府面临的严重财政危机、由政府转向市场的观念转变、全球化的冲击、政府失灵等使人们对政府的传统强势垄断地位产生了怀疑，对政府在现代化进程中的作用的认同感在下降，从而促成了治理的产生。
1.政府的财政危机促成了治理的产生
20世纪80年代至90年代期间，西方政府的财政能力较以前大为减弱，税收资源亦有所减少，这一现状促进了治理的产生。自20世纪80年代以来，西方国家的政府预算赤字和债务迅速增长，经济增长速度减缓而且充满非确定性，一些国家甚至出现了经济负增长，与此同时，许多国家的政府债务产生的利息所导致的政府开支几乎与政府用于教育和国防方面的支出相当。尽管遭遇上述危机的大多是相对欠发达国家的政府，但是有不少相对富裕的国家的政府也遭遇到了同样的危机，其中最显著的例子莫过于20世纪90年代末身陷危机的日本政府。
对于政府的财政危机的根源，以下两点显得十分重要：一是政府公共支出的不断增长，二是日趋减少的政府税收。许多西方国家的公共服务项目的支出水平或多或少地与通货膨胀率挂钩。公共部门职员的工资支出也是如此，因此，是否取消这些项目就不仅仅是一个公众的政治选择的问题了，因为取消这些项目会遭到官僚体系的强烈反对。政府财政危机的第二个原因是国家税收资源在逐渐减少。到20世纪70年代，很多国家的税收达到一定水平后，便不再增加了。民众的政治抗议不断增加，逃税动机不断增强，经济增长令人失望，等等，都阻碍了政府税收的增加。20世纪五、六十年代，很多西方国家的政府通过引入增值税充实了其税收系统。但类似策略并不能掩盖这样一种事实，即西方国家的税收水平总体而言正在接近极限，如果超出这一极限很可能会导致资本外流、逃税现象增加等负面效应。
对政府财政危机的管理非常典型地显示出了西方国家改变税收和公共支出结构的惯常做法的特点。通常这一做法的负面效应就是会减弱公众的政治支持，因为公众不愿减少公共费用的心理往往会不亚于其不愿进一步缴纳税款的意愿。从治理的角度看，人们倾向于认为政府不能从根本上改善经济状况。当税收及其他形式的政府收入必须通过强有力的政治手段加以控制的时候，采取何种财政支出方式就具有十分重要的意义。政府在这一过程中并不是消极无为的，政府发现财政支出变化较税收变化所引起的抵制要少一些，与某些特定的财政支出相关的税收是受公众欢迎的，但是政府仍会因增加税收而受到公众的质疑与抵制。
西方政府所面临的财政危机刺激了作为新的工具的治理的发展。从公共财政的角度来看，治理因为以下三个方面的原因而成为一个极具吸引力的政治策略：首先，即使在十分严峻的预算限制下，政府也必须努力保持其既有服务水平。而通过在公共服务供给活动中引入私人行动者和组织化的利益团体，有助于保持其既有服务水平，可以缓解政府公共财政支出的压力。治理在政府面临预算限制时其受欢迎程度不断增加的第二个原因在于治理独特的大众参与性质。由于公共部门与私人部门之间的界限变得模糊不清，政府在处理公共事务过程中所遇到的问题，既是其公共管理的现实表现欠佳的后果，更是政府无法单独应付其所面临的种种任务和挑战的后果。公共服务的多元化与适度私人化既有利于缓解政府的预算压力，亦有利于促进大众对公共事务的参与。第三方面的原因涉及政府在经济出现危机时公共服务供给的合法性。在政府日益等同于官僚政治的时代，引入私营管理的思想和公共服务的多样化供给已成为一种引人注目的策略。政府与社会合作而不是将其意志强加于社会，这一观念在20世纪90年代西方的市场化改革中得到了极好的体现。
经济危机迫使政府较少地依赖自身的力量而更多地倾向于通过社会网络和其他形式的公—私合营来运作。由于不能提供维持公共服务的先前水平所需的经济资源，政府现在正努力扮演一种合作性的角色，努力将公共资源与私人资源加以整合，以减少公共预算的成本。危机对公共服务的总体架构也产生了深刻的影响，即更多地强调消费者的选择与多样化需求。20世纪80年代以来西方公共服务的总体转变是朝向治理的方向演进发展，这一转变过程通常伴随着公共服务供给的重新架构与行政改革。
2.由政府转向市场的观念转变促成了治理的产生
促使治理兴起的第二大因素是由政府转向市场的又一次观念转变，这种转变表现得最为突出的是英语语系国家。20世纪80年代强调拒绝政府干预的美国里根政府与英国撒切尔政府均力图向世人表明，政府不是社会问题的解决者，政府本身就是一个大的社会问题。撒切尔夫人和里根总统对于问题出在哪里以及该如何解决这些问题都有相当清晰的认识。里根总统认为，联邦官僚作风阻碍了美国经济的增长。撒切尔夫人与里根总统所见略同，认为过多的政治控制和市场调控阻碍了经济的繁荣。对他们而言，要达到解除对市场束缚的政治目标任重道远。撒切尔夫人和里根总统显然并不是向市场化转化的观念的首创者，他们不过是强调和延续了市场化运动。他们的政治使命是使政府在社会中的作用范围大大减少，其实在二战结束后，私营企业就已经提出了相类似的要求。
由政府向个人主义和市场化的观念转变构成了对政府的重大挑战。以前人们普遍认为，政府是集体利益的代表，而且，政府作为社会转型的目标的界定者，是建立在社会集体行动的标准意象之上的。但是自20世纪80年代开始人们的观念转变为反对政府的这种角色，认为政府不能解决问题，与此相反，政府本身就是存在问题的，人们对集体行动的支持因此正在减弱。要保持政府在社会中的有效作用，政府就应该对自己在社会中的角色予以重新定位：由“划桨”变为“掌舵”。“掌舵”这一概念一方面承认政府本身不是经济活力与经济增长的来源，另一方面，它也承认，政治机构是唯一能代表政治共同体确定集体目标并据此做出决策的行动者。
3.全球化的冲击促成了治理的产生
政府主导一国社会、政治、经济的传统能力正受到全球化直接或间接的广泛而巨大的影响。有些影响是非常直接的、巨大的，如国家主权部分地转移到了国际组织，如联合国、欧盟(EU)、世界贸易组织(WTO)、北美自由贸易协定(NAFTA)等。有些影响尽管不太直接，但却是长期的、巨大的。本文无法在此对全球化的概念、本质、缘起、表现等予以详尽的探讨，只力图揭示全球化何以促成了治理的兴起。
全球化首先导致公共事务管理的部分权限由政府转向非政府。全球化打破了政府对公共事务管理的垄断，许多全球性的非政府行为体，如国际非政府组织、大型跨国公司、全球公民网络、跨国社会运动等以多种方式、途径参与公共事务的管理，同政府分享公共权力和政治权威。其次全球化导致公共权力由国家向社会的部分转移。自国家产生以来，代表并行使公共权力的政府相对于社会而言始终处于主导地位。但是全球化对国家在人类社会生活中的绝对主导地位提出了挑战。当公共事务的管理权从政府转向非政府时，就意味着公共权力从国家到社会的必然转移。全球化还导致公共事务的处理出现了某种程度的由强制性、等级性向平等性、协商性、自愿性转变的趋势。传统的政府管理体制是建立在强制性、等级性的政治理念之上的，而全球化则要求一种全新的权力关系和管理规则。在国际非政府组织之间不存在上下卑贱之分，因而体现出平等性；各行为体之间只能通过协商、谈判来处理问题，因而体现出协商性；各行为体之间地位的平等性及问题解决方式的协商性意味着非强迫性，因而体现出自愿性。
4.政府失灵促成了治理的产生
美国学者皮埃尔与彼得斯认为，在二战后的整个历史时期，西方政府的表现并不能令人满意。保守主义者批评社会公共领域史无前例的扩张、税收的大幅提高以及通过公共政策对社会财富的重新分配。而多数自由主义者对政府的表现同样感到失望，因为他们也和保守党主义者一样不满政府规模的快速膨胀。许多西方国家的社会民主主义党人士对福利国家的发展和社会财富的重新分配都表示欢迎，但是，这些政党的很多核心政策目标如平等、公正、机会均等都没有同时真正得以实现。而且，左派批评家还对政府的官僚主义作风表示不满，认为政府并没有更加人性化地对待公民。越来越多的人开始怀疑政府达成其承诺的理想目标的能力。(13) 而治理针对政府在上述诸多领域的失败，强调公私部门之间的功能互补和资源共享，以期在价值层面和功利层面同时满足公众的期望，可以说政府失灵促成了治理的兴起。
5.民主行政的缺失导致了治理的产生
政治民主是治理理论兴起的政治前提，可以说治理是对政治民主传统的扬弃，既肯定了政治民主的本质内容，又是对当前政治民主的代议制民主制实践形式的超越。而在此之前民主是一个仅与政治相关而与行政无涉的概念。传统的政治行政二分法以及传统公共行政模式把行政组织视为静态的、不受外在环境因素、尤其是政治影响的组织实体，因而只求效率行政，而非民主行政。这样，公共行政就被定位成一种纯粹的执行过程，“除了行政结构中的高层官员以外，对于各个领导层次来说，不存在什么权力问题。行使职能时所需要的权力是随着上面的命令一级级往下传递的。但是，无论成文法还是命令，都不能给行政人员带来多于法律权威的任何东西。”⑤ 因此，公共行政不需要向社会负责，不需要对公众开放。于是公共行政就失去了民主政治的角色与公共特质，渐渐约化成只重视管理技术与量化方法，而对于有关公共生活的根本价值、目的、伦理，甚至理论，均缺乏反省，并常常自我局限为政策执行与管理的工具，因而忽视了公共行政对民主政治价值的捍卫，忽视了对公民道德生活的提升信念与领导使命。⑥ 理论上被认为是国家主人的公民，必然会渴望行政管理公开化和参与其决策与执行过程；而在实际运作过程中，公民始终是行政管理的对象，处于被管理和服从的地位。理论界长时期流行的偏向是将行政当局置于“被管理者”之上。在行政与公民之间的关系中，行政被认为是“管理者”，因而处于优越地位，作为“被管理者”的个人，则被认为是被管理者或被治者。作为公民，个人拥有公民权利；作为被治者，个人又是行政当局的属民。在公民与国家、被治者与行政管理机构的双重关系中，个人被肢解了。作为公民，个人在政治权利面前意气风发，指点江山；作为被治者，个人在行政权力面前俯首贴耳，任其摆布。这样的现实与资本主义早期宣扬的主权在民思想的巨大反差使得倡导自主自治的治理得以兴起。
注释：
①[法]让-马克·夸克，合法性与政治[M]佟心平，王远飞译，北京：中央编译出版社2002.12
②[美]西摩·马丁·李普塞特；政治人：政治的社会基础[M]上海人民出版社.1997.55
③[德]哈贝马斯，交往与社会化[M]重庆出版社.1989.184
④迈克尔·罗斯金等：政治科学[M]，华夏出版社2001.5
⑤周光辉：论公共权力的合法性[J]，天津社会科学，1991.1
⑥[英]P.S.阿蒂亚：法律与现代社会[M]，辽宁教育出版社/牛津大学出版社2001.176
⑦[美]丹尼斯·朗：权力论[M]，中国社会科学出版社2001.56
⑧[美]米勒等：布莱克维尔政治学百科全书[M]，中国政法大学出版社1992.408
⑨俞可平：全球化时代的“社会主义”[M]，中央编译出版社1998.84
⑩王惠岩先生语，转引自应克复等：西方民主史[M]，中国社会科学出版社1997.1
(11)[美]科恩：论民主[M]，商务印书馆1988.273
(12)周光辉：超越政治学——对民主的经济、道德和认知价值的分析[J]，吉林大学社会科学学报，1999.5
(13)Jon Pierre and B.Guy Peters,Governance,Politics And the State,Macmillan Press Ltd,2000,53-69.
(14)全球治理委员会：我们的全球贸易伙伴[M]，牛津大学出版社1995，第23页，转引自俞可平治理与善治[M]，社会科学文献出版社2000.4-5
(15)R·A·W·Rhodes,Governance and Public Administration,see Debating Governance,Edited by Jon Pierre,Oxford University Press,1992,56-60.
(16)R·A·W·Rhodes,Governance and Public Administration,see Debating Governance,Edited by Jon Pierre,Oxford University Press,1992,55-63.
(17)转引自俞可平：治理与善治[M]，社会科学文献出版社，2000.35-45
(18)转引自俞可平：治理与善治[M]，社会科学文献出版社，2000.5
(19)转引自俞可平：治理与善治[M]，社会科学文献出版社，2000.5
(20)转引自俞可平：治理与善治[M]，社会科学文献出版社，2000.5
(21)转引自俞可平：治理与善治[M]，社会科学文献出版社，2000.6
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