行政人格与构建服务型政府的关系研究，本文主要内容关键词为：人格论文,行政论文,关系论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1008－7095（2009）02－0018－06
构建服务型政府是我国改革的方向和目标。所谓服务型政府，是指“在宪政和民主政治的理念和框架下，坚持以民为主，以服务为宗旨，依法行使公共权力、追求公共利益并承担公共责任的政府。”[1]作为新时期中国行政改革的理想模式，服务型政府的构建不仅需要法律制度等“硬实力”的重构与创新，而且需要公共行政领域中行政人员所具有的“特质与精神”来支撑，因为这种特质与精神是行政人员的内生品质和人格表征。“行政人格是行政个体依据职业要求和角色规范，通过行政活动展现自身价值尊严的身心结构的总和。”[2]行政人格是一种客观事物，有良好的行政人格，也有不良的行政人格，与服务型政府相应的无疑应是良好的行政人格。因此，本文关注的是良好的行政人格，以为市场经济催生下的服务型政府寻找伦理和精神上的栖身之地。
一、行政人格与服务型政府的同构性
服务型政府是人类社会的一种新型的治理模式，从管制型社会治理模式到服务型社会治理模式，“绝非是概念的游戏，而是体现了社会发展的需要与行政部门管理理念和管理行为的根本变革。”[3]这种新型的政府职能的实现、制度的创新与能力的提升的终极实现途径是行政人员的具体职业行为，“对于行政人员来说，深深地蕴藏于行政行为背后的行政人格是其稳定、持续发挥作用的道德力量。”[4]行政人格的精神特质和伦理品质是服务型政府伦理空间构建的重要尺度。
1.行政人格具有公共性
行政人格具有公共性，它异质于以主体身份向社会公众恩赐性地提供公共产品和服务，而呼吁以公仆的身份慎待公众给予的权力。传统的认识误区中，政府是公共产品与服务的供给者，公众以“顾客”的身份享有公共产品和服务。行政人格的公共性表明了公众是政府的“所有者”，不是顾客。因此，行政人员只是代表社会公众行使权力，他们必须以公共精神为根本的价值选择，竭尽全力为社会公众提供公共产品和公共服务，并把公共福祉的最大化作为自身存在与发展的最终皈依。正如弗雷德里克森鞭辟入里的论述：“公共行政是建立在价值与信念基础之上的，用‘精神’这个概念描述这些价值和信念是最合适不过了。对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。”[5]13服务型政府是对民主宪政价值的回应和落实，人们通过无数流血牺牲将自由、平等、法制、权利民主等价值写入宪法，将原本乌托邦式的庇护者建设成为现实中的服务者。服务型政府公共性的深刻内涵及其自身的存在是公众基于自身和社会发展的需求。行政人格的公共性符合行政机关和公共权力的本质，有利于“公共的”服务型政府的构建。因为，行政人格的主体是政府职能运行与实践的主体，行政人员的观念、素质与行为方式，在很大程度上决定了政府职能的具体实现方式和实现水平。一旦行政人员形成良好的人格特质，这种特质会促使行政人员将公共精神的理念转化为个人的一种道德追求，他们会自觉地担负起维护公平正义并为广大公民创造福祉的天然义务。因而，行政人格的公共性奠定了政府向服务型发展的基础和保障。
2.行政人格具有服务性
行政人格具有服务性，它异质于“‘道德超人’的崇高信念或‘危机情境’才可以引发的牺牲精神，”[6]而呼吁行政人员在日常的工作中践行理性自觉。我们所强调的服务性不能简单地等同于集体主义、舍己为人、奉献精神，或者行政人员时刻表现出准备献身的道德楷模。因为，任何绚丽夺目和富丽堂皇的政治术语若不能转化成现实，都只是昙花一现的政治秀。更为重要的是，行政人员重视日常工作中社会公众的需要，将制度、法令、规则等明文规定的社会期待转变为现实，这才是行政人格服务性的深层寓意。诚如托克维尔所说“正确理解‘利益原则’一旦完全支配道德世界，无疑不会出现太多的惊天动地的德行，但我认为，到那时，怙恶不悛的歹行也将极其稀少。”[7]653服务型政府是以服务为本质的政府，它的服务性体现为：在政府向公民提供服务的过程中，处于基础性地位的是公民意志，而不是政府意志。因为，服务型政府的形成过程就是政府在不断地汇聚社会公众的智慧和意愿，完善和重构制度、法令、章程等的过程。这些规则反映了社会共同的价值观。从某种意义上讲，行政人员遵守制度规章就是遵循公众期望，就是以公众的意志作为自身行动的出发点和归宿点。
行政人格的服务性特征与服务型政府的服务属性有价值同构的意蕴。服务型政府的服务精神和服务原则无论怎样在公共管理体系制度安排中贯穿，都不是服务的现实，只有通过行政人员的具体行为，服务精神和服务原则才能转化为现实。行政人格的服务性会促使“行政人员把这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。”[8]因此，行政人格是构建服务型政府的精神脊梁。
3.行政人格具有责任性
行政人格具有责任性，它异质于传统管理模式下的全能型理念，而呼吁在市场经济造就下的发散性的社会关系网络中，多元治理主体对所有公共事务、公共问题的参与和奉献理念。行政人格的责任性的要义在于，行政人员在履行自身的职责和义务时，培育多元社会治理主体，让他们承担相应的责任，使政府的效率在信任、互惠和参与性的良好社会环境中得到提升。服务型政府具有鲜明的责任特征。事实上，政府责任作为现代民主社会的基本诉求，蕴含着一种广泛的、普遍的民主价值，即政府产生于人民公意的达成和授权，“它的功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这就内在地决定了其责任取向必然是现代政府活动所必须奉行的基本原则之一，以及支配政府行为的内在价值准则。”[9]服务型政府的责任性具有更丰富的内涵，它吁求多元社会治理主体在团结、信任和宽容的社会环境中友好的合作，共同致力于公共生活的改善和公共秩序的建设。行政人格的责任性契合了服务型政府的责任属性，它能够在服务型政府责任实现的过程中起保障作用。随着经济的全球化、社会文化多元化、文化价值多元化，行政人格的责任性显得尤为重要。在现代社会和后现代社会交融中，“公众在生活上最为重要的表现形式是信仰内容的世俗化、精神需求的边缘化、生活内容的肤浅化、需求结构的扁平化以及伦理尺度的隐匿化。”[10]352这个世界显得如此的不确定，给服务型政府责任的实现带来了诸多苦难。行政人格的责任性让行政人员成为不稳定世界的稳定精神力量的维护者，公共伦理的引导者，社会冲突的协调者，公共意义世界的建构者。行政人员在履行自身责任的同时也促使服务型政府责任的实现。
二、行政人格在构建服务型政府中的功能和意义
“服务型政府的建设是一项涉及行政理念、发展目标、治理模式、政策工具等方面的系统工程，是一场深刻的政府革命。”[11]要使服务型政府构建避免走向“时髦口号”，必须有一个支撑服务型政府框架的坚实的行动根基和伦理根基，行政人格便提供了这种牢固根基。
1.行政人格为服务型政府核心理念的生成提供道德支撑
服务型政府的核心理念是“以人为本”或者说“以民为本”。对服务型政府而言，“人”和“民”是指社会公众，“本”是指社会公众的根本利益。服务型政府的合法性基础的一个重要来源是社会公众的认同，社会公众的认同的关键因素取决于在服务型政府的治理体制中，公民权利是否得到保障与实现，以及政府绩效能否达到公众的期望值。服务型政府核心理念生成与实现的栖息之地便是行政人员的具体行为，行政人员的具体行为是公民权利得到保障与实现，政府绩效达到公众期望值的终极的途径，隐藏在行为后面的行政人格是指引行政人员行为的精神力量或者说道德力量，行政人格的道德力量能够为服务型政府核心理念的生成提供道德支撑，体现在两个方面：其一，服务型政府倡导的“以人为本”的核心理念，其“人”也包括行政人员，行政人员作为人类的个体，也是人类历史的前提与目的。行政人格所拥有的道德力量的内生动力源于一种重要的隐喻：以包含社会公众和社群利益的方式来理解自己的利益，通过改善公共生活和构建公共秩序来实现自己的价值。其二，行政人格是行政人员在公共事务中区别于其他社会成员的内在的规定性，这种规定性彰显了行政人员的价值和尊严，这种价值和尊严使行政人员具备完备的人格意识，即行政人员真正理解自己作为人类，作为行政人员的意义，尊重每一个个体存在的价值。正如康德的一句经典名言：“无论自己或者对待别人，你始终都要把人看成目的，而不是把他作为一种工具或手段。”[12]371－372因此，行政人格能够促使行政人员将服务的精神和公共的理念内化为自身的道德信念和道德标准，并通过自身的具体职业行为将服务精神和服务原则转化为现实。
2.行政人格为服务型政府权力的运行提供伦理约束
政府的权力是政府职能实现的保障和基础。服务型政府的本质属性决定了权力是为社会公众服务的一种对公共资源起支配作用的力量。权力的良性运转是服务型政府的内在要求。因此，对权力的制约和制衡也是服务型政府语境下政治文明发展的主旋律。许多学者在探求制约权力的途径时，在制度层面上提出了许多行之有效的建议。如苏珊和罗斯·艾克曼提出：“为了保证政府对民众负责，就需要建立其他类型的公共监督机制，民主政府必须制定明确的政策限制官员的腐败动机。”[13]186刚性的制度和法律的监督与约束是一种重要的制约公共权力运转的方式，但是它有其自身难以克服的缺陷。因为，很多公共权力的滥用都诞生于制度与法律的空隙中。此时，行政个体制约自己内在的力量便显得尤为重要。具备完备人格的行政人员便拥有约束自己的内在道德力量。完备的行政人格能够促使行政人员将外在的法律规范内化为主体的自由意志，行政人员在行使权力时达到一种内化了的权力与义务的统一。许多学术大家提供的制度设计为公共权力的制约奠定了基石，而行政人员内心的伦理约束也是制衡公共权力不可忽视的力量。因此，行政人格能为服务型政府权力的良性运转提供伦理约束。
3.行政人格为服务型政府职能转变的实现提供意志支持
政府职能的转变对服务型政府构建的重要性是毋庸置疑的。但政府职能如何转变以及如何定位政府职能是需要我们深思熟虑的。事实上，“政府职能的问题，既取决于经济与社会发展的要求，同时也取决于政府自身发展的水平。”[14]从更深层面来说，政府职能转变的动力源自两个方面：一方面源于经济与社会发展的外在压力；另一方面根源于政府对自身能力的提升、公信力提高的内生需求。辩证唯物主义认为，事物变化发展是内因和外因共同起作用的结果；内因是事物变化发展的根据；外因是事物变化发展的条件；外因通过内因起作用。因此，政府职能的转变，在注重经济与社会发展的要求的同时，应根植于政府的内生需求。政府的内生需求是指，在不断变化的经济与社会中，政府对自身定位的反思、对能力的提升、对运行逻辑的优化和对职能结构完善的一种深切的渴望。政府的内生需求能否转变为实际的行动则取决于行政个体的能力与素质。因为只有行政个体深刻意识到政府职能转变的必要性，他才会以一往直前的勇气去克服政府职能转变中的困难。政府职能转变之所以面临许多困难与障碍，如迟福林所说：“公共服务应该成为政府本身的理念，现在的问题不在于认识层面，而在于利益层面。”[15]当政府职能转变触碰利益时，行政个体的意志力便成了最后的防线。行政人员的意志力是指，行政人员为了维护社会公共利益，保持对职业与组织的忠诚，从而克服职业行为中困难的勇气与决心。然而这种意志力的产生与作用源于行政人格的魅力与力量，因此行政人格能为服务型政府职能转变的实现提供意志支持。
三、重视服务型政府构建的行政人格基础
服务型政府是伴随着人类美好的愿景和孜孜以求的精神产生的。人类建立政府，是对秩序的渴望，对效率的关注，对公平的期待，对社会和谐的期盼以及对自身全面发展的渴求。我们今天构建服务型政府并不是对社会和历史的简单回复，而是我们党和国家对现代化的实践与理论以及我国社会现实情况的积极回应。如果说完善的体制与制度是服务型政府构建中的硬核，那么行政人格便是其必不可少的内部支撑。因为，行政人格的形成与发展是构建服务型政府的基础。行政人员作为政府职能与行为的承载者，只有他具备良好的素养与能力，优良的品德与浓厚的人文情怀以及丰富的内在精神，他才有可能让政府行为变得更民主更文明，让行政机关变得更富有生机活力和更有效率和效益，对公民社会更有责任心和回应性，最终让民主宪政价值落归实处。正如特里·L·库伯的精彩论述：“如果一个组织终究是要维护诸如正义、诚实这样的伦理准则的话，那么我们应该明白，最能维护社会正义的行为方式必须得到个人公正行为秉性的支持，同时我们应该认识到，值得信赖的行为选择方式也必须受到个人说实话的秉性的支持。”[16]175
如何塑造行政人格，学术界至今没有统一的看法。但有一点共同的认识就是，行政人格不是外界强制产生的，它的产生有赖于具有独立精神的个体的内心自觉，它的产生必须靠机制的引导。基于这种认识，我们应该努力创造能够塑造行政人格的制度安排和社会机制。
第一，培养行政人员个体道德品质。行政人格形成的根基是个体的德性，即行政个体必须保持符合道德规范的行为所必需的道德品质，这包括行政个体的优秀精神品质、正确的职业价值观以及合理的伦理决策技巧等，这也是服务型政府的本质内涵决定的。个体德性的特点是：“它试图建立以行政人员内在的态度和美德为规范性基础的公共行政伦理模式，强调通过论证为什么行政领域特别需要诉诸实务人员的品质与性格，以及实务人员应该具备怎样的内在品质与性格，来促进行政伦理的研究与建设。”[17]换言之，个体德性是对个人的品质、人格与信仰的强调。如何培养那些已经在职的行政人员的德性本身就是公共行政伦理学最前沿的问题。我们认为，首先，道德学习。“行政人员通过‘道德学习’提升自己的美德，为‘善’的行政伦理氛围的建立奠定基础”[18]；其次，行为训练。行政人员通过有目的、有计划和有方法的行为训练，使其思想观念与行为方式得到真正统一。
第二，建设先进的组织制度。另一种塑造行政人格的因素与组织制度有关。“制度形式对人格的培育和养成具有深远的导向作用。”[19]6制度内蕴含着许多具体的规则与要求，这些规则与要求对人的行为与思想都会产生影响，久而久之，它们可能积淀成人格的基本要素。因此，通过建设先进的组织制度是塑造行政人格的一条最为可靠的途径。正如罗尔斯所言：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义的制度内容。”[20]105问题的关键是优秀的制度或者说正义的制度又是怎样一种制度？事实上，我们已经拥有了一套日趋精密的法律制度，但制度本身具有“空缺结构”。再精密的法律制度体系也无法对行政人员所有的行为设置可供参照的准则，许多行政人员的非正义的行为便在法律制度的空隙中产生。因而，对于制度建设我们需要重新审视。我们认为应将道德因素引入制度建设中。这就意味着我们要将服务精神和公共价值规范引入制度建设中，使制度更加人性化和弹性化，让制度本身蕴含正义、公正、负责和良知等美德。制度本身的权威性使得这些美德变得确定，并鼓励和默许行政人员按照内心“善良意志”和公众期望来从事行政活动。许多美好的道德要求常常由于缺乏有力的意义支撑而得不到行政人员内在心灵与价值世界的共鸣。
第三，构建健康的组织文化。台湾学者彭文贤认为行政文化是：“特定行政人员的意识构建、思考方式、价值观念、态度以及一般人对行政的整体价值意识。”[21]292从某种意义上来说，行政人格的生成是健康的行政文化的灌输和熏陶实现的。健康的行政文化倡导的参与性、责任性、服务性、高效性等价值理念，能够调动行政人员的主动性、创造性和积极性。如何构建健康的行政文化？首先，将优秀的行政文化习俗化。只有将抽象的价值理念变为具体的形象的习性和习俗镶嵌进行政人员的行政生活中，行政人员才容易遵守和实践。同时，在行政系统内，许多行政潜规则从来不以文字的形式出现，却以行政风俗和习惯左右着行政人员的行政行为。因此，我们可以通过典礼、仪式、节气、活动等形式强化健康的行政文化的理念，使其深入人心。其次，健康行政文化构建的科学化和经常化。行政文化理念内化为行政人员的行政准则的过程，就是“通过经常化、形式多样的、手段新颖的宣传、培训、灌输方法使服务行政理念深入人心、获得认同的过程。”[22]用科学的教育方式，将公共理性知识经常化地灌输给行政个体，公共理性会帮助行政人员形成道德的力量，并将服务行政理念所倡导的自律、责任、合作、高效等意识逐渐内化为自身的行为习惯和伦理规则，此时，行政人格便能生成。
第四，培植合理的社会期待。行政人格与社会对行政人员的期待有着很密切的关系。因为，社会从行政人员那里获得服务和产品的需求程度，标志着社会对道德行为期待的水平。社会期待是指社会公众在不同的方面对于在政府工作的人员所寄予的期望，“包括行政人员的相对的酬劳水平、法律实体对行政行为的约束、公众对行政人员的看法以及他们在大众文化中所体现出来的形象。”[23]158培植合理的社会期待可以从两个方面着手：首先，培植合理的公众期待。在现代社会公众多元化和公共程序越来越复杂的情况下，公众非系统的观点很少能给行政人员指点迷津。因此，培植合理的公众期待有赖于仔细计划和系统安排公众参与的机会，使公众从公共事务参与中获得公共生活的道德体验。让公众与政府之间进行自由的交流，从而使得公众与行政人员在平等、互惠、信任与自律中促进彼此的成长。其次，制定合理的法律和政策。广义的法律和公共政策代表了更为一般和持久的公众意愿。当一些公众期待与政府能力之间发生冲突时，就需要社会中保持凝聚力、秩序、稳定。合理的社会期待有助于行政人格的生成。
收稿日期：2008－08－29