政会分开——我国流通领域同业商（协）会发展机制探析，本文主要内容关键词为：流通领域论文,探析论文,同业论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国同业商会、行业协会等社会团体在经济社会发展中正日益扮演着越来越重要的角色，发挥着越来越重要的作用，但由于体制、机制上的原因，仍存在着法律地位不清、发展方向不明，“政”“会”不分、职能错位、服务不到位、缺乏吸引力等许多亟待解决的问题。纵观世界各主要市场经济国家的各种模式商协会发展成因和特性，我国同业商（协）会在发展中应该形成与有中国特色社会主义市场经济体制相适应的独特模式，这种模式可以更多地借鉴日本、韩国和我国台湾地区等“政府主导型”模式的经验，对同业商会、行业协会实施有别于一般商协会和一般社团组织的管理。根据十六届三中全会确定的要“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”的要求，我国要做好同业商协会的规范和发展，其方向应该是：以实施行业自律和行业服务，促进同业发展为宗旨；在国家法律有力保障和政府强力支持下，依法规范建立、运作；由会员企业实施民主治理，上下自成体系，充分发挥中介职能作用。而要实现上述改革目标，关键是要加快实施“政会分开”的改革。
实行“政会”分开
（一）成立各级政府商协会发展促进机构。国家对同业商协会必须采取有别于对一般社会团体的管理方式。近几年，上海、北京、温州等地政府相继成立了专门的促进行业协会发展的机构，推动本地区制定了规范和促进行业协会发展的法规，对本地区同业商协会的发展发挥了重要作用，给全国性和各地类似机构的建立、发展及职能定位提供了宝贵经验。考虑到在目前经济转轨期间各级政府对经济事务的管理机构尚难由某一政府机构统一负责，因此，作为转轨期间的过渡办法，应吸取上海、北京等地的成功经验，由国务院成立专门的“同业商协会发展总署”，统一负责对商协会的政策制订、成立审核和成立后的发展服务管理等事务。
（二）将所有同业商协会与政府主管机关在“人、财、物”等方面实行彻底脱钩。根据《社会团体管理条例》，目前全国从中央到地方的所有商协会实际上都隶属于其“业务主管单位”（一般都是政府部门），使大多数的行业协会演变成了“二政府”，不能够真正代表企业利益和全行业利益。因此尽快实现“政会”分开（主要是政府主管部门不再直接管理行业协会、商会的人事）是改革的关键。考虑到在我国现行政治体制下党和国家对商协会的党务、人事等重要事项仍须保持一定的领导权，而且在转轨阶段原有商协会的相当一些负责人都是“国家干部”身份的特殊情况，在“政会”分开后，全国和各地方可按行业性质分别组建若干个商协会“联合会”，各相关商协会作为团体会员加入“联合会”，各级党组织可委托这些“联合会”代行部分非管不可的事务（如主要人事、党务、出国政审等），社团登记管理部门可将这些“联合会”视同《社会团体登记管理条例》所称的“业务主管单位”，由其负责“审查登记，监督指导，年检初审，协助查处违法行为”等工作。
（三）理顺同业商协会与政府社团登记管理机构、同业商协会发展促进机构及相关行业管理部门的关系。按上述发展思路，今后与同业商协会管理和发展相关的政府机构主要有三个，即同业商协会发展促进机构、商协会登记机构以及政府相关行业管理部门。三者的主要职能分别是：
登记管理机构。主要负责同业商协会的成立、变更、注销的登记或者备案；实施年度检查；对违反相关管理法律、法规的同业商协会给予行政处罚。
发展促进机构。主要负责全国或本地区同业商协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理；配合同业商协会登记管理机构监督、指导同业商协会及其联合会遵守法律、法规和国家政策开展活动；牵头会同政府行业主管部门和同业商协会联合会负责同业商协会筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查。
政府行业主管部门。配合行业发展促进机构就同业商协会的业态分类和新设立商协会提出意见；听取同业商协会意见，研究同业商协会提出的政策建议；支持同业商协会工作，与其起职能互补作用，共同推动相关行业的发展。
按照这一设计，新体制最大的优点有二，一是政府行业管理部门不再作为同业商协会的主管部门，彻底转入宏观政策制定和宏观管理工作。二是实现了“政会分开”，将原由“政府主管部门”负责对同业商协会进行直接管理的模式，改为以间接管理为主的模式。
建立法律制度保证
我国应尽快制订相关法律法规，把行业协会、商会的管理、组织和行为纳入法制和规范化管理的轨道。
（一）制订并颁布《中华人民共和国社会团体法》。长远看，我国应参照世界各国的做法，专门对同业商协会立法。但是，鉴于我国的社会团体尚属发展初期，如何在现行体制下加强对社会团体的法律规范仍是一个探索中的课题，而同业商协会在相当长一段时间内还只能作为一种特殊社会团体来对待，因此，目前首先应该制订的是《中华人民共和国社会团体法》。该法律可在1998年由国务院制定实施的《中华人民共和国社会团体管理条例》基础上完善，法律中应明确将对同业商协会的管理与一般性社会团体区别开来。
（二）制定《中华人民共和国同业商协会管理条例》。迄今为止，我国还没有一部适应社会主义市场经济发展需要的规范同业商协会发展的法规，我国同业商协会的法律地位、性质、职能、权利义务等都还不明确，政府对它们的扶持政策也不落实。同业商协会发展缺乏制度保障、法律地位不明确等问题，已成为重要制约因素。因此，根据我国的实际情况和市场经济发展的实际需要，由国务院专门制定一部有关同业商协会的法规，从法律上明确其性质、地位、作用、职能以及运作方式等内容，理顺政府、企业与同业商协会的关系，树立同业商协会的权威性，不仅是必要的，而且是紧迫的。近年来，上海、深圳、温州等地为促进本地同业商协会的健康发展，已陆续通过地方立法或制定法规，出台了规范行业协会的规范性文件。这为《同业商协会管理条例》的制订提供了丰富的探索性经验。
（三）制定促进同业商协会发展的系列行政规章和办法。除了上述两部重要的法律、法规外，为了加快同业商协会管理法制化建设的步伐，还应根据不同类型的商协会的情况抓紧修订和制定诸如行业协会人事福利管理办法、行业协会财务通则、地方行业协会的发展等单项规章，建立行业协会的管理监督体系。从经济发展和社会需要出发，对行业协会的布局、发展的长远规划，也应通过制定有效的管理规章，有意识地加以引导。
规范加强自身建设
普查。由于各方面对同业商协会定性标准认识不一，且缺乏法律与政策依据，我国现有同业商协会的实际情况还很不清楚。许多自称为同业商协会的社团实际上并不具备同业商协会的基本特征。因此按照新的同业商协会定性标准对全国的社团作一次普查是非常必要的。
整合。在摸清基本情况的基础上，要对现有的同业商协会进行必要的整合。对于那些重复设置、会员或业务雷同的同业商协会实施合并；对一些行业覆盖面过大、行业特点不明确的同业商协会要梳理重组；对划分过细的、中介服务特点又不明显的同业商协会要加以调整；对那些不能代表会员利益，缺乏行业代表性，长期不开展活动，内部管理混乱的，则应坚决予以撤销。
规范。规范的重点是规范同业商协会的组织和运作模式，使之真正成为具有相对独立性、权威性的行业组织。通过规范，使同业商协会由过去主要依靠政府和主管部门转变为主要依托企业，逐步成为自主、自立、自我发展的社会中介组织；由过去主要面向部门内企业转变为面向全社会、面向国际国内的大市场，以服务企业和维护企业合法权益为出发点。
建设。建设既包括根据行业发展需要鼓励一些企业发起组建新的同业商协会，也包括已经成立的同业商协会的内部建设，重点在做好内部建设。一是发展会员，使行业协会真正有行业代表性。会员应以企业为主，尤其是行业的骨干企业，要进入商协会的领导层。二是要民主办会，建立规范的协商议事制度与工作制度。协会与各会员单位、理事单位、常务理事单位之间要建立平等、协商、合作的关系，防止行政化和部门化的倾向。三是要发展专职人员队伍，一方面从制度上逐步解决现有社团专职工作人员的后顾之忧，另一方面要建立吸引新的年轻力量参加同业商协会工作的机制。
进行改革试点
我国的流通领域商协会中具有同业商会、行业协会性质者，全国性的主要有外经贸系统的各进出口商会、承包工程商会、货代协会，原内贸系统的中国商业联合会及代管的各全国性内贸行业协会，中国物流联合会及所代管的部分原物资系统的商协会。地方的情况则更复杂一些，外经贸系统普遍成立有外经贸企业协会，贸促会系统则有各地方国际商会，内贸系统基本上与中国商业联合会和中国物流与采购联合会等全国性行业协会对口，都成立了众多的地方行业协会，且分类更细（见表1）。除此之外，地方工商联系统组建的一些专业性“民间商会”，也具有同业商协会的性质。我国多年来的产业管理与市场分工格局使生产制造部门与流通商贸部门在行业管理的相对独立性已经形成，因此，生产领域与流通领域的同业商协会今后仍各自独立存在、并行运行有其可行性基础。但是，流通领域的同业商协会应率先按照上述“市场化”的原则尽快进行彻底的改革。
表1 全国性同业商会、行业协会分类一览表
┌─────┬──────────────┬────┬─────┐
│序 号│行业类别│数量│比重％│
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│1 │农林渔牧业与粮食产业│12 │4.2
│
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│2 │ 矿业与冶金、能源、化学工业│41 │14.2 │
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│3 │ 机械设备与机器仪器工业│43 │14.9 │
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│4 │轻工业与纺织工业│57 │19.8 │
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│5 │电子工业与信息产业 │22 │7.6
│
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│6 │旅游与交通运输业│8
│2.8
│
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│7 │商业与商务服务业│56 │19.4 │
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│8 │进出口业与境外服务业│11 │3.8
│
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│9 │建筑设计与房地产业 │21 │7.3
│
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│10│现代服务业 │17 │5.9
│
├─────┼──────────────┼────┼─────┤
│ │总计│288 │100
│
└─────┴──────────────┴────┴─────┘
资料来源《中国省级以上民间组织名录》，中国法制出版社2004年1月第1版。
（一）组建“中国进出口商会联合会”。 由原外经贸部组建的六大进出口商会和对外承包工程商会经过15年的发展，已经有一定的行业代表性，且在国际上具有相当影响力。按照同业商协会改革的方向与步骤，应率先将这些商协会整合组建成立“中国进出口商会联合会”，各全国性进出口商会和对外承包工程商会，以及地方省市外经贸企业协会、国际商会可作为其团体会员。“中国进出口商会联合会”成立后，从中央到地方的半官方贸易促进机构与相关的民间同业商协会都可按此思路重新进行整合。“中国进出口商会联合会”与“中国国际商会”可实行两块牌子套人马。
成立地方各级的“进出口商会”并同样加挂“国际商会”牌子。与上述改革相适应，地方同样应将本地原有的外经贸企业协会和国际商会合并改组为地方的进出口商会，不再使用“外经贸企业协会”牌子。地方贸促会与国际商会分设后，可加挂本地政府“国际经贸促进局”牌子，如条件成熟，甚至可与地方的外经贸管理部门合二为一。
全国性与各地方“进出口商会”以及各相关专业行业协会成立后，国家及地方外经贸管理部门要支持其完善职能，充分发挥行业中介作用。
（二）重新组建“中国商业与商务服务业联合会”。 对“中国商业联合会”和“中国物流和采购联合会”实行整合。“中国商业联合会”成立于1993年，主要是由原国家商业部转制而来，目前其代管的各种协会共有39家，但其中属行业协会性质的仅有20家左右，其余协会既有学术性社会团体，也有一般性社会团体。“中国物流与采购联合会”主要是由原国家物资部转制而来，目前其代管的各种协会共26家，除“中国物资流通学会”、“中国煤炭城市发展联合促进会”和“中国经济信息报刊协会”外，其余23家基本上都属行业协会性质。因此可考虑将“中国商业联合会”和“中国物流与采购联合会”合并，合并的主要理由如下：一是上述两家联合会代管的行业协会基本上属于原内贸部流通系统，从业态上看，同属商业和商业服务业行业，因此，整合在一起有其合理性。国外和我国的台湾地区（台湾组建有“商业总会”）也是如此分类。二是商业与物资、物流、采购越来越难于截然分开，实际上这两家联合会所代管的行业协会的职能及其会员就有一些交叉。
新的联合会成立后，所有涉及流通和商业服务的行业协会都应成为其团体会员，并由其代行部分管理职能。所谓“商务服务业”指的主要是烹饪业、美发美容业、人像摄影业、旧货业、电器维修业、印章业、家政服务业、仓储业、拍卖业、车船业、会展业、翻译业、信息咨询业等服务业。
（三）率先试行“政会分开”改革试点。 目前，各全国性进出口商会实际上都直接隶属国家商务部，而中国商业联合会、中国物流与采购联合会及所代管的几十家流通与商务服务行业协会则仍隶属于国务院国有资产监督委员会（原国家经贸委）。据了解，鉴于隶属体制的不顺，国务院有关部门正在研究如何把所有的流通领域行业协会划归国家商务部“主管”的问题。然而，把这些行业协会划归国家商务部或其他任何政府部门“主管”并非长远之计，而应该利用本轮政府机构改革的机会，将组建的“中国进出口商会联合会”、“中国商业与商务服务业联合会”及各自代管的各全国性行业协会，与政府主管部门实行人财物的完全脱钩，真正实现同业商协会的无主管。如考虑到在相关法规未做修订之前难以自圆其说（因为按《社会团体登记管理条例》所有社会团体都必须有一个“业务主管单位”），则可通过尽快由国务院组建“行业协会与商会发展署”作为这些联合会的“业务主管单位”，然后再委托“联合会”作为各相关同业商协会的“业务主管单位”的办法来解决这个问题。由于“行业协会发展署”并不具体负责某些产业或具体的经济职能，因此，其作为“主管”的范围与方式实际上和过去的政府“主管部门”已经发生了本质上的区别。这些“联合会”也好，“协会”、“商会”也好，就再也不是“二政府”了。
流通领域的同业商协会如按上述思路率先进行改革，其原有人员的人事关系应重新妥善处理，其与国家商务部等政府部门的关系，联合会与各行业协会、进出口商会间的关系，也都应妥善调整，以形成符合社会主义市场经济体制要求的内部治理结构及与政府、企业间的新型关系。