财政国库管理制度改革，本文主要内容关键词为：国库论文,管理制度论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，党中央、国务院对财政国库管理制度改革十分重视，将这项工作列为建立社会主义市场经济体制下公共财政的重要内容，并作为加强党风廉政建设，从制度上防范和治理腐败的重要措施。党的十五届六中全会通过的《决定》明确提出要“推行和完善国库集中收付制度”。中纪委七次全会也明确要求今年扩大国库集中收付制度的试点范围。国务院对这项改革进行了具体部署。按照改革方案的要求，2001年，财政部在中国人民银行和各代理银行的支持和配合下，选择水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院和国家自然科学基金会等6个部门率先进行了改革试点。当前，要按照党中央，国务院的要求，认真总结经验，优化和完善改革方案，扩大改革范围，加快推进财政国库管理制度改革的步伐。
财政国库管理制度改革是建立社会主义市场经济条件下公共财政的重要内容
改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未对预算编制和执行及国库管理制度进行大的调整。现行财政性资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。这种办法适应了一定时期的预算管理方式，发挥了当时应有的作用。随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，这种在传统体制下形成的运作方式显露的弊端越来越突出。一是重复和分散设置账户，导致财政收支活动透明度不高，大量预算外资金游离于预算管理之外，不利于实施有效管理和全面监督。二是财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观调控提供可靠依据。三是收入预算执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失问题时有发生。四是支出预算执行中资金分散拨付，相当规模的财政资金滞留在预算单位，难免出现截留，挤占、挪用等问题，既降低了资金使用效率，又容易诱发腐败现象。因此，现行的以多头设置账户为基础，分散进行的资金缴拨方式，已经不适应社会主义市场经济条件下公共财政的发展要求，也不适应加强财政管理，实行国库集中收付制度的需要，必须从根本上进行改革。
财政国库管理制度是整个财政管理的有机组成部分，是预算执行的制度性保障，改革现行财政国库管理制度，就是按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，通过借鉴国际经验，结合我国具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度（亦称“国库单一账户制度”）：我国国库单一账户体系由五类账户集合组成：一是由财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，用于记录、核算相反映纳入预算管理的财政收入和支出。它是财政部门在中国人民银行设立的存款账户，是账户体系的基础。二是财政部门在商业银行开设零余额账户，并同时为预算单位开设零余额账户，用于预算资金的日常支付和与国库单一账户清算。三是财政部门在商业银行开设的预算外资金专户，用于记录、核算和反映预算外收入和支出，并对预算外资金的日常收支进行清算。四是小额现金账户，用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算，在代理银行管理信息系统比较完善的情况下，此类账户也可以与预算单位零余额账户合并使用。五是经国务院批准或授权财政部批准开设的专户。这五类账户的集合，构成了我国国库单一账户体系。它涵盖了目前所有财政性资金管理，又容纳了某些过渡性规定。这样既可以减小新旧体制转换过程中的震动，有助于顺利推进改革，又能够通过建立国库单一账户体系，实现所有预算收支都由国库单一账户进行集中收付和核算的目标。
实行国库单一账户制度，是国际上发达国家的普遍做法，一些财政管理较好的发展中国家也都比照实行。在东欧一些转轨经济国家，有的已建立起现代国库管理制度，有的正在进行改革。如俄罗斯正在制定改革方案，而匈牙利以及中亚一些独联体国家改革已经完成。改革基本内容大同小异，基本上都是实行国库集中收付制度，各预算单位部没有自己设立的预算账户，所有的财政收支都通过国库单一账户统一办理。各国具体做法有所不同，但大多是采取直接支付和授权支付两种方式，只不过有的是直接支付多一点，有的是授权支付多一点。我们的改革方案认真借鉴了这些国家的经验，也充分考虑了我国的具体国情，目前改革试点工作进展顺利。财政国库管理制度改革，最终就是要做到库款尽可能放在国库，发挥效益，同时又不影响预算单位及时用款，并使每笔财政资金的使用都处于有效的监督管理之下。
新的拨付方式要求预算单位要按批复的部门预算执行。党的十五届六中全会通过的《决定》中指出，“支出必须要有预算”，我们就是要保证做到这一点。部门预算确定下来后是严肃的，必须严格执行。通过财政国库管理制度改革，一方面要保证节约资金，财政资金的现金余额都要保留在国库中；另一方面要保证预算单位按预算执行进度用款，调整预算也是按程序进行的，不能随意调整。在这一前提下给予预算单位用款上的灵活性，这种灵活性是在有效监控制度保证下的灵活性，而不是按“以拨代支”办法单位截留、挤占、挪用财政资金上的灵活性。在国库集中收付制度下，财政国库的职能是按照批准的部门预算控制执行，保证预算是什么，部门执行就是什么；预算单位什么时候用钱，就能保证什么时候把钱拨付到位，不用钱时，钱就存在国库。这是财政国库部门的基本职责，财政国库部门审核单位用款，属于程序性的审核，不影响单位的预算，也不影响主管部门审批预算的程序。总之，国库集中收付制度能做到的，第一是单位用款要按预算执行，预算调整要按规定程序进行；第二是库款不能停留在预算单位的账上，库款要最大限度地留在国库，发挥效益；第三，人民银行、财政部门、预算单位要各司其职，相互制约，相互监督，从制度上保证落实“从源头上治理腐败”的要求。
2001年财政国库管理制度改革试点工作取得了阶段性成果
2001年财政国库管理制度改革率先在水利部等6个中央部门进行了支付制度改革试点，同时对一些专项资金也实行了财政直接拨付。2001年中央6个试点部门纳入改革试点的资金共计170.23亿元，其中，实行直接支付资金64.83亿元，财政授权支付资金105.4亿元。6个试点部门共有136个预算单位纳入了改革范围，中国科学院和国家自然科学基金会的部分项目实行了直接支付改革试点。另外，根据国务院的要求，对部分国家储备粮库的建设资金和部分省的车辆购置税交通专项资金实行了财政直接拨付。
选择上述部门试点，主要是为了摸索改革经验。水利部建设项目比较多，单位预算级次也比较多；科技部机关本级经费并不多，但横向分配一大块经费；财政部更是要带头改革；国务院法制办在预算管理上是一个简单的、纯粹的行政部门，没有二级单位；中国科学院是一个级次比较多的事业单位，资金量也较大；国家自然科学基金会与科技部情况相似。选择这6个部门，都比较有代表性。在这些部门的共同努力下，试点工作进展顺利，取得了阶段性成果。
（一）改革试点的主要内容。根据《财政国库管理制度改革方案》的规定，财政资金支付要在国库单一账户体系下统一进行，即财政部在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户，通过零余额账户，对财政资金采取财政直接支付和财政授权支付两种方式支付到商品和劳务供应者。商业银行代理支付的财政资金，每日与财政部开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。
财政直接支付是按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位，如政府采购，采购了多少台电梯，资金就要直接支付到商品的供应者。但目前有些直接支付还无法支付到商品和劳务的供应者，如水利部预算单位有五级，级次多，目前我们就还无法将各级预算单位的资金直接支付到商品和服务的提供者，因此，在条件不十分成熟时，有一部分资金将先拨付到基层用款单位，而不是商品和劳务的供应者：这是一个过渡过程。今后要尽可能直接支付到商品和劳务的供应者。
财政授权支付是根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。那么，财政授权支付和过去预算单位直接用款有什么差别呢？主要区别是，钱不是从预算单位实存账户上走的，而是从财政部给预算单位在商业银行开设的零余额账户上支付的。这样，每一笔资金支付对预算单位都是透明的，对人民银行和财政部门也是透明的。目前授权支付除预算单位的零余额账户外，还开设了小额现金账户。零余额账户用于预算单位授权支付中的转账；小额现金账户用于提现。
对试点单位财政直接支付和财政授权支付资金范围如何划分？我们采取的原则是，工资、大宗物品和服务的采购、大型修缮、大中型基本建设项目投资等支出，实行财政直接支付；预算单位经常性的小额支出，采取财政授权支付的方式。在试点阶段，考虑到财政直接支付方式对顶算单位的财务管理、信息系统建设等配套措施要求较高，一些单位在试点初期可能难以完全适应这方面的要求。为了使这项改革抓紧出台，操作上采取了循序渐进的办法。去年我们对6个部门授权支付的比例确定得高一些，一些应当属于直接支付的资金，也暂将其纳入了授权支付范围，今后要逐步扩大直接支付范围。
（二）改革试点的初步成果。从改革试点部门前一阶段的试点情况看，财政国库集中收付制度改革取得了阶段成果。
第一，基本解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多等问题。预算单位用款的各个中间环节，没有发生资金滞留、沉淀，资金支付也比较快捷，通畅。实行财政直接支付，主管部门完成支付申请程序后，资金从财政部门账户到用款单位或收款人账户可在一天内完成，受到用款单位和收款人的普遍欢迎。
第二，有效地遏制了以往发生的资金挤占、转移、挪用等况象。由于预算单位的账户是零余额账户，资金要按预算的用途支付，并在支付时受到银行网络信息系统的监控，可以大大减少挤占、转移、挪用资金等违规行为。试点过程中，曾出现个别单位自行从零余额账户向本单位原自有资金账户划转资金的情况，被及时发现并纠正。
第三，提高了预算单位加强时务管理的意识和水平，改革试点实施以来，预算单位认真按照预算安排和用款计划申请使用财政资金，资金使用的计划性、科学性和规范性得到加强；同时，预算单位通过使用财政管理信息系统，在数据录入、账务处理、数据上报等方面更为快捷、便利，对本单位支出管理更加细致，财务管理水平得到提高。
尽管改革试点工作取得了初步成效，但进一步推进和深化改革，还有大量工作有待完成，需要各方面积极努力，相互配合，共同克服暂时遇到的困难和问题。一是财政国库管理制度改革是对传统的资金收付方式的根本性变革，属于国库管理制度创新，改革的实施使得一些在旧的管理模式下掩盖着的问题逐渐暴露出来。二是改革尚处于试点和起步阶段，新制度和新办法的实施要经历一个磨合过程，新旧办法转换也要有一个适应期。三是改革的配套措施也有一个逐步到位的过程，包括相关法律法规的修订、财政管理信息系统的建设、银行清算系统的建设等。这些都应在深化改革的过程中妥善加以解决。
2002年要加快财政国库管理制度改革的步伐
按照中纪委七次全会和国务院第四次廉政工作会议关于“加快推进财政国库管理制度改革，对各项财政资金逐步实行国库集中收付”以及“增加试点部门，规范政府收支行为”的要求，2002年中央财政将扩大财政直接支付资金的范围，增加改革试点部门，争取将试点单位从2001年的6个增加到40个左右。同时，要加大“收支两条线”改革工作力度，改革财政收入收缴制度，规范收入收缴办法，选择部分中央单位进行收入收缴制度改革试点。
（一）进一步深化和规范现有的改革试点。2001年对6个试点部门在直接支付和授权支付的范围、纳入改革的预算单位级次等方面，采取了一些过渡性措施，如应实行直接支付的未完全实行直接支付，单位级次多的部门没有将听属单位全部纳入改革范围等。2002年要尽可能取消这些过渡性措施，扩大财政直接支付范围，将财政授权支付的预算单位级次进一步向下延伸。
（二）扩大支付制度改革的试点范围。按照深化改革的总体要求，结合改革配套措施的进展和到位情况，今年上半年和下半年将各增加一批试点单位，在确定试点部门上，既要考虑有支出类型、所属预算单位层次和资金来源渠道较多、情况比较复杂的部门，也要有一些情况相对简单的部门，增加试点覆盖面。对新增试点部门财政直接支付和授权支付的范围，财政部将按照有关原则与各部门具体协商确定。对预算单位级次多的部门，2002年原则上先实施到三级预算单位，以后年度再向下延伸。
（三）实施预算外资金收入收缴管理制度改革试点。
收入收缴管理制度改革，既是中央确定的完善收支两条线管理的重要措施，也是财政国库管理制度改革的重要内容。今年要从预算外资金收入收缴管理制度改革入手，逐步扩大到对纳入预算管理的行政事业性收费，政府性基金和执罚单位罚没收入的收缴，最终将改革扩大到规范所有财政性资金的收入收缴。按照这一要求，财政部正在制定《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》和《预算外资金收入收缴试点管理办法》，今年将选择一批中央部门进行改革试点。
今年进行预算外资金收入收缴管理制度改革试点的主要内容包括：一是取消现行各执收单位自行开设和管理的各类预算外资金收入过渡账户，对所属单位多、级次多，情况复杂的部门，改由财政部门在代理银行（财政部门委托代理预算外资金收缴业务的商业银行）为执收单位开设预算外资金财政汇缴专户，该账户只能用于预算外资金的收入收缴，不得用于执收单位的支出。二是规范预算外资金收入收缴程序。以新的预算外资金收入收缴账户体系为基础，使用统一、规范化的执收票据，对预算外资金收入收缴实行直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库是由缴款人按照有关规定，直接将应缴收入缴入财政专户或财政汇缴专户；集中汇缴是由执收单位按照有关规定，将缴款人所缴款项集中缴入财政专户或财政汇缴专户。财政汇缴专户实行零余额管理，每日营业终了，由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入财政汇缴专户的资金划转到预算外资金财政专户。条件成熟后，预算外资金财政专户要合并到国库单一账户中。三是建立健全预算外资金收入收缴监管机制。财政部门要利用预算外资金票据监控手段，加强对执收单位收缴行为的监督管理；同时，也要完善财政部门内部监控制度，保证预算外资金及时、足额缴入财政专户。
扩大改革试点需要注意做好的几项工作
推进财政国库管理制度改革，并不是财政部门与其他部门财权的转移和重新分配，也不是财政部门要集权、收权，而是按照社会主义市场经济条件下公共财政的发展要求必须进行的一项重大改革。目的是要建立一种高效率的，保证预算收支严格按预算执行的，不会产生挪用财政资金机会的，相互制约、相互监督的机制。这种机制对财政部门是一种制约，对预算单位也是一种制约。财政资金的使用过程越规范、越透明，相互制约和监督力度也就越大。因此，财政国库管理制度改革，最终是对国家有好处。这项改革是一项复杂的系统工程，需要各部门共同努力，密切配合，相互支持。为了保证财政国库管理制度改革积极稳妥地向前推进，下一步应注意做好以下几项工作：
（一）进一步加强对财政国库管理制度改革的领导。试点工作的经验表明，统一思想认识，加强工作领导是保证改革试点成功的关键。各部门都应进一步提高对财政国库管理制度改革重要意义的认识，把思想统一到党中央、国务院的改革决定上来，自觉克服各种不利因素的影响。在此基础上，切实加强对改革工作的领导，将改革工作摆到重要位置，积极做好各项准备。财政部门要与试点部门保持经常性联系，主动听取意见，帮助解决困难，共同推进改革试点工作的顺利开展。
（二）大力做好业务培训工作。思想认识统一了，操作是关键。改革财政资金的缴拨方式，是一项全新的业务，具有较强的技术性，要求从事这项工作的同志要全面熟悉和掌握，以便在具体操作中得心应手，减少失误。今年财政部将进一步加大培训工作力度，不仅财政部门要对试点部门、代理银行等部门的相关人员进行培训，试点部门、代理银行也要在本系统内进行业务培训，要保证相关业务人员在改革试点实施之前都能通过培训掌握新的业务知识和操作规程。
（三）妥善处理好财政直接支付和授权支付的具体事宜。在保证实现支付制度改革目标的基础上，为了便于操作，一是考虑将工资、大宗物品和服务的采购、大型修缮、大中型基本建设项目投资等支出，采取财政直接支付的方式；对于预算单位经常性的小额支出，采取财政授权支付的方式、具体范围由财政部和各部门协商确定。二是按照确定的财政直接支付和财政授权支付指标，做好用款计划的核批工作，保证预算单位及时用款。部门预算确定后，根据财政直接支付和财政授权支付范围的划分，核定预算单位财政直接支付和授权支付的指标，合理编制分月用款计划。三是实行财政直接支付的支出，能够直接拨付到商品和劳务供应者的，尽可能拨付到商品和劳务供应者，一时还不能拨付到商品和劳务供应者的，可以拨付到基层用款单位；对财政授权支付的支出，通过审核、批复分月用款计划等方式，确定预算单位每月可自行支付的资金额度，由预算单位自行开具支付令自主进行拨付。对试点部门在试点过程中发现的问题，要及时予以研究解决。
（四）各部门要切实加强财务管理。财政国库管理制度改革，不改变预算单位的财务管理和会计核算权限，在收支缴拨方式改变后，预算单位仍然是预算执行的主体，要加强财务、会计管理，做好收支缴拨凭证的传递、记账、归档工作、改革前预算单位有账户，有会计有出纳，改革后会计在单位，出纳在财政，岗位分设，形成一种制约机制，这是从单位内部的相互制约变为财政和预算单位间的相互制约。各部门要通过强化预算管理，规范资金管理程序，防止违法违纪行为的发生，提高资金使用效率。从改革试点实施的情况看，试点部门财务管理机构人员力量状况直接影响改革试点实施效果。为此，在改革过程中，希望各部门领导进一步重视和支持财务管理工作，在充分运用现代信息技术手段的同时，进一步加强财务管理，为顺利实施改革试点提供必要的保证。前段时间有些单位有误解，认为改革后各个部门财务司局的职能要削弱了，这是不对的。细化预算编制改革和国库管理制度改革都必须强化单位的财务管理，编制分月用款计划也需要强化单位的财务管理职能。财政部门是控制预算执行，不是直接执行单位预算的。改革后从原来简单的资金支拨关系转变为按用款计划、按预算支付，这对部门财务管理水平要求越来越高，因此各部门的财务人员一定要掌握单位各项支出的内容、具体进度，也希望各部门领导高度重视财务工作。
（五）进一步加强财政国库支付执行机构人员建设。建立国库单一账户体系和实行新的财政资金缴拨方式后，财政部门面临的工作业务量将大量增加，根据国际通行做法，财政资金的直接支付，一般由财政设立专门的支付机构具体负责从事资金支付、簿记、监督检查等项业务。在改革试点过程中初步确定的财政国库支付执行机构的人员编制是按试点初期工作量考虑的，难以适应全面实施改革的要求。因此，随着财政国库管理制度改革步伐的加快，要在充分考虑运用现代信息手段的基础上，按照从严从紧控制人员编制的原则，相应增加财政国库支付执行机构人员编制，并选拔优秀人员随改革进程逐步配备到位。
（六）要加快政府财政管理信息系统的建设步伐。政府财政管理信息系统（称之为“金财”工程）是改革重要的技术支撑。现在“金税”工程、“金关”工程都已经有了，下一步是“金财”工程一定要跟得上改革步伐。随着试点范围的扩大和改革工作的深化，要进一步完善支出支付信息管理系统。同时，抓紧组织开发财政收入收缴信息管理系统，为试点部门安装、调试收入管理软件。通过加强财政管理信息系统建设，切实提高财政部门，人民银行国库、试点部门、有关代理银行的信息化管理水平。
标签：预算外资金论文; 预算执行论文; 零余额账户论文; 财政直接支付论文; 财政授权支付论文; 部门预算论文; 一般预算收入论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 财政制度论文;