对《公务员法》第54条的解读和思考，本文主要内容关键词为：公务员法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
现代公务员制度是一种等级分明的层级结构，下级服从上级是这一制度的基本原则。只有公务员服从上级的决定和命令，才能保证整个系统的统一、权威、灵活和高效。服从上级的决定和命令是国家对公务员履行职务的基本要求，也是国家管理体制得以存在的前提条件。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，于2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》，以法律形式明确规定了公务员的服从义务。根据《公务员法》第12条第5项的规定，公务员应当“忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令”。
现代民主国家公务员对上级的服从义务与封建社会官吏对上级的人身依附关系根本不同。封建社会的官吏上下级关系建立在封建伦理基础之上，下级对上级命令的服从是绝对的、无条件的。而在现代民主国家中，公务员上下级之间的关系是职务关系而非人身依附关系，上级对下级的指挥命令权必须依法行使，下级也只服从上级合法的决定和命令。因此，现代各国公务员管理制度在规定公务员服从义务的同时，大都规定了在上级的决定或者命令违法的情况下，公务员服从义务的例外。如《奥地利公务员法》规定：公务员对来自非有权限者的命令，或者服从命令即构成违反刑法时，可以拒绝服从。① 《德国公务员法》在规定公务员对上级服从义务的同时，规定公务员对上级命令的合法性有异议时，应当立即向上级报告，如果上级维持该命令，而公务员仍认为违法的，应当向再上一级的上级官员报告。② 《美国文官制度改革法》规定：应保护雇员免受专横行动或个人好恶之害，或被迫为政党的政治目的而从事活动。③ 《法国公务员总章程》也规定：每个公务员必须贯彻执行上级的命令和指示，但如果该命令危害国家利益，下级公务员可以拒绝执行，④ 等等。
我国《公务员法》对公务员在上级的决定、命令错误的情况下应当如何处理也有明确规定。如第54条：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”
二、对《公务员法》第54条的解读
（一）适用第54条的公务员范围。《公务员法》第2条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据该规定，凡在国家行政机关、权力机关、司法机关、共产党机关与民主党派机关等机关内依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员都属于公务员的范围。但由于不同公务员所担任的公职性质不同，有些岗位的公务员并不适于按照《公务员法》进行管理，因此《公务员法》第3条第2款对适用《公务员法》的公务员范围做了例外规定：“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”。根据该规定，如果法律对法官、检察官等公务员的义务、权利和管理没有例外规定，法官、检察官等应当遵守《公务员法》规定的义务和权利；但在法律另有规定的情况下，则应当按照特别法优于一般法的原则，排除《公务员法》的适用。
法官和检察官履行职责必须以事实为根据，以法律为准绳，秉公办案，不徇私枉法。在其依法履行职责时，有不受行政机关、社会团体和个人干涉的权利。法官和检察官的这些职务特点决定了其在履行职责时不承担对上级的服从义务。事实上，除法官、检察官外，还有一些公务员所担任的公职性质决定了其在履行职务时不承担对上级的服从义务。如《会计法》规定：单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项。会计机构、会计人员对违反会计法和国家统一的会计制度规定的会计事项，有权拒绝办理或者按照职权予以纠正等等。
有权独立行使职权的公务员在行使职权时不承担对上级的服从义务并不意味着这些公务员可以不受《公务员法》第54条的约束。《公务员法》第54条的规定并不仅仅适用于担任一般公职的公务员，对法官、检察官、会计等依法独立行使职权的公务员同样适用。法官、检察官、会计等依法独立行使职权的公务员，在执行公务过程中不承担对上级的服从义务，但如果这些公务员违反法律规定的独立行使职权的要求，对上级明显违法的错误决定或者命令予以服从，则在法律没有例外规定的情况下，仍然应当适用《公务员法》第54条的规定，应当依法承担相应的责任。
（二）“上级”和“上级依法作出的决定和命令”。公务员服从义务中的“上级”包括的范围非常广泛：既包括上级机关，也包括上级机关工作人员。上级机关的范围包括公务员所在机关的所有上级国家机关，既包括权力机关，也包括行政机关；既包括公务员所在机关的直接上级机关，也包括间接上级机关。上级机关工作人员的范围包括所有有权对公务员下达决定和命令的国家机关工作人员，既包括其直接上级工作人员，也包括其间接上级工作人员。由于我国国家机关内部领导体制在绝大多数情况下是行政领导直接下管一级，命令逐级下达，因此公务员应当服从其直接上级的决定和命令。同时，出于提高效率和对下级的监督等方面需要，上级对下级事务有介入权和纠正权⑤，可以越级下达决定和命令，因此公务员对间接上级工作人员的决定和命令也应当服从。
就某个具体公务员而言，其服从义务中的“上级”通常是确定的。公务员的工作关系决定了哪些国家机关和国家机关工作人员属于其上级机关和上级工作人员，工作制度和工作惯例决定了其在什么情况下执行直接上级的命令，什么情况下执行间接上级的命令。不同岗位的公务员由于工作关系不同，工作惯例不同，哪些国家机关和国家机关工作人员属于其上级机关和上级机关工作人员也就可能不同。
公务员对宪法和法律的遵守义务与公务员对上级的服从义务是公务员应当履行的两类不同的义务，《公务员法》将公务员服从上级决定和命令的义务与公务员遵守宪法和法律的义务做了区别，分别规定在第12条第1项和第5项中。公务员对上级的服从义务中不包含对宪法和法律的遵守义务。《公务员法》第12条第5项公务员服从义务中的“上级依法作出的决定和命令”涵盖了除第1项中的“宪法和法律”之外的所有的公务员应当遵守的决定和命令：不仅包括法规、规章及上级的各种规定，而且包括上级的各种具体指示和要求，范围也是非常广泛的。
（三）上级决定或者命令的“有错误”和“明显违法”。根据《公务员法》第54条的规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令“有错误”的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。
上级的决定或者命令“有错误”包括了不适当、一般违法和明显违法三类情况。公务员如果执行的是上级一般性“有错误”的决定或者命令，执行后果由上级负责，公务员不承担责任。例如公务员对上级尚没有达到明显违法程度的一般违法性决定或者命令的执行，或者对上级合法但不合理、不适当的决定或者命令的执行等都属于此类。但是，公务员如果执行的是上级“明显违法”的决定或者命令，则除上级应当承担相应的责任外，具体执行该决定或者命令的公务员也应当依法承担相应的责任。
由于《公务员法》第12条第5项将公务员的服从义务限制在上级“依法”作出的决定和命令范围内，因此，公务员对上级“违法”作出的决定和命令，应当依法没有服从的义务。“明显违法”的上级决定或者命令是指上级决定或者命令的错误十分明显，具有一般判断能力的公务员都能够很容易地判断出来，公务员对这种“明显违法”的上级决定或者命令仍然执行的，理应依法承担相应的责任。
（四）公务员的过错。《公务员法》第54条中“明显违法”的“明显”是以一般公务员的认识水平为标准的，如果一个公务员所执行的上级决定或者命令，在具有一般认识水平的公务员看来都普遍认为是明显违法的，则该公务员对上级决定或者命令的服从就很可能是明知违法而故意为之，存在着明显的过错。但《公务员法》第54条并没有对公务员的主观过错程度作出规定。因此，执行上级“明显违法”的决定或者命令的公务员的主观过错程度大小并不影响其责任的承担。只要公务员在客观上执行了“明显违法”的上级决定或者命令，无论该公务员是否具有一般公务员的认识水平，在主观上是故意还是过失，都应当对其执行行为承担相应的责任。
三、需要进一步研究的问题
（一）对上级的决定或者命令提出意见是公务员的权利还是义务。根据《公务员法》第54条的规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，“可以”而不是“应当”向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。按照该条规定的字面意思，公务员对上级提出意见应当理解为是公务员的权利而不是义务。
然而这种理解意味着在上级的决定或者命令有错误的情况下，是否向上级提出意见由公务员自主选择。也就是说，对上级的错误决定或者命令，即使公务员明知其错误，也可以不向上级提出改正或者撤销的意见。这显然容易淡化公务员的依法行政意识，造成公务员明知上级的决定或者命令错误，但出于怕影响升迁、怕打击报复等原因而不提出意见，对错误的决定一味执行的现象产生，同时也容易使上级认为下级公务员在没有法定义务的情况下对其决定或者命令提出意见是故意对抗上级。因此，有必要在公务员法实施细则中强化公务员对上级的违法决定或者命令提出意见的规定，并在条件成熟时修改《公务员法》，将对上级的违法决定或者命令提出意见规定为公务员的义务，这样一方面可以强化公务员的依法行政意识，另一方面也可以减少上级对下级公务员提出意见的抵触心理，有利于保护公务员的合法权益。
（二）上级的决定或者命令“明显违法”的范围是否应当明确。由于公务员执行“明显违法”的上级决定或者命令应当依法承担相应的责任。因此，明确哪些上级决定或者命令属于“明显违法”，对明确公务员的责任和保障公务员的合法权益具有重大意义。
在上级的决定或者命令下达后，该决定或者命令是古应予执行，全凭公务员个人判断而足，但公务员是否会因执行上级决定或者命令而承担相应的责任，却并不以公务员的个人判断为标准。公务员不是法律专家，上级的决定或者命令是否属于“明显违法”，许多情况下虽然在事后追究公务员责任时十分清楚明了，但公务员在执行该命令时却是难以判断的。在目前改革的背景下，各种政策法规变动都比较大，有些上级的决定或者命令是属于违法还是属于改革措施很难分清。对此，除了公务员应当注意提高自身法律素质，增强对上级决定或者命令是否属于“明显违法”的判断能力外，还应当在《公务员法》中规定细则，明确属于“明显违法”的上级的决定命令的范围，如将上级决定或者命令将导致犯罪行为的、上级决定或者命令不符合法定程序的、上级决定或者命令超越职权的归入“明显违法”之列等等，⑥ 以便公务员在执行公务时把握和操作。
（三）公务员如何证明上级作出了错误的决定或者命令。《公务员法》没有对公务员的上级下达决定和命令的形式作出明确规定，上级的决定和命令可能是要式行为，也可能是不要式行为；可能是书面行为，也可能是口头行为。如果上级“明显违法”的决定或者命令是以口头形式下达的，公务员对该决定或者命令是否存在，在事后就很难举证。在实践中，存在着有些上级明知其决定或者命令违法，故意通过口头形式下达，以便在事后推卸责任的情况。下级公务员在执行这类上级决定或者命令时，很难证明自己的行为是在执行上级的决定或者命令，从而可能导致对执行不属于“明显违法”的上级决定或者命令的行为承担责任，或者在上级决定或者命令“明显违法”的情况下，承担了包括其上级应当承担的全部责任而不是只承担其应承担的相应责任。因此，有必要在《公务员法》的相关实施细则中规定下级公务员在有正当理由的情况下，有权要求上级以书面形式下达决定和命令，如果上级对公务员要求以书面形式下达的决定或者命令不以书面形式下达的，视为撤回其决定或者命令，从而保护公务员的合法权益和依法履行职责的积极性。
注释：
①② 周志宏：《职务命令与服从义务》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（下），五南图书出版公司2000年版，第1290页、第1289页。
③④ 胡建淼：《比较行政法——20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第149页、第213页。
⑤ 陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第97页。
⑥ 严军：《论公务员的不服从》，载《甘肃高师学报》2004年第9卷第6期，第28—29页。
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