西北地区乡村农牧民政治参与特征研究，本文主要内容关键词为：西北地区论文,农牧民论文,乡村论文,特征论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西北地区乡村农牧民政治参与是中国农民政治参与巨幅、多样画卷上的西北、民族风情画面，但是，农牧民的政治参与必须和西北地区现代化以及中国现代化的发展保持相对的一致性、适应性，这也成为扩大西北地区乡村农牧民有序政治参与的现实理由。
在中国西北地区的乡村，许多农牧民仍然保持着自给自足的小农生产方式，具有明显的前现代化和前工业化的特点，而与此同时，在经济全球化和市场经济的大潮中，大量现代性的元素不断向乡村社会渗透，传统的、现代的乃至后现代的问题同时存在，使得西北乡村社会呈现出“时空压缩”的复杂而壮观的景象。西北地区自然条件、经济文化、社会发展差异巨大，较为发达的陕西关中平原、宁夏银川平原、甘肃河西与落后的青海果洛、玉树地区、宁夏南部山区的差别使我们能够仅在西北地区就感受到传统与现代的巨大差别，领略到“时空压缩”的景观。同时，西北地区又是集贫困问题、环境问题、民族问题、宗教问题、“三农”问题、教育问题、人口问题、安全问题等诸多中国问题于一身的问题集中区域，这些“问题集合”既决定了西北地区整体上处在中国现代化时间梯度结构的底层，决定了实现现代化需要解决的问题更加复杂多样，也决定了西北地区乡村农牧民政治参与的特殊性。
西北地区农牧民身处在和全国其他地方相同的政治体制、基本国情、主流文化之中，其政治参与行为和全国其他地方农牧民政治参与有相同之处。但是，西北地区特有的自然、人文环境，面临的现实与历史的条件，使得现阶段农牧民的政治参与呈现出与沿海和内陆发达地区农民政治参与不同的特征，或者在大体相同的特征之中还有一定程度量的差别以及一些变异的因素。为了能够比较全面反映西北地区乡村农牧民政治参与状况，2007-2009年，笔者在有关人士的帮助下在西北地区选择了17个村庄以及它们所属的乡镇，深入农牧民、乡村干部中间进行深度访谈，收集了较为丰富的第一手资料。课题组还抽选来自农村的同学作为调研员，进行一定的培训，让他们利用暑假回家的机会发放和回收调查问卷，共发放问卷1 000份，收回963份，再进行数据的统计和分析。同时，课题组还走访了西北各省区相关的国家机关，收集了有关的数据和材料。在此基础上，对西北地区乡村农牧民政治参与的特征进行了初步的总结。
一、从参与主体看，表现为乡村能人主导下的大众参与
从甘肃第5次村委会选举以及陕西、青海、宁夏、新疆第6次村委会选举的参选率来看，都在85%以上，村委会的换届选举明显呈现出大众参与的民主态势。如陕西省2006年第6次村委会换届选举，选民参选率达93.1%①；甘肃省2005年第5次换届选举，参选率为86.7%②；青海省2005年第6次换届选举，参选率达85%③；宁夏回族自治区2005年第6次换届选举中，参选率为85.3%④；新疆维吾尔自治区2005年第6次换届选举，参选率为94%⑤；但是，西北地区农牧民生活的乡村社会有着更多传统因素的影响，商品经济的不发达导致这些传统因素有比沿海发达地区乡村更顽固的生命力和更适宜的生存土壤，加上民族、宗教的因素，乡村社会有更多的传统权威力量对他们的行为产生影响，因而，呈现出很强的精英政治的特点，在公共事务中乡村能人们发挥着主导作用。
（一）选举活动中乡村能人更容易当选
从西北各省区村委会换届选举中可以看出乡村能人当选的比例较大且还在上升，比如在甘肃省第5次村委会选举新当选的村委会成员中，党员4.1万人，占总数的51.2%，比上届提高了4个百分点；初高中以上文化程度6.3万人，占78%，比上届提高了1个百分点，其中大专文化程度的1 566人，比上届提高了1.6个百分点，懂经营、会管理和致富能人占67.6%，比上届提高了26.2个百分点⑥。课题组进行的抽样问卷调查结果也与此相合，当问到：“村委会和乡镇人大的选举中哪些人更容易当选”时（本问题为多项选择），选择原来村干部的占74.5%，选择经济能人的占57%，选择家族长者的占21%，选择宗教人士的占27.6%，选择原来头人或者首领后代的占14.5%，选择普通村民的占10.4%。可见，在选举活动中，乡村能人当选的比例远远高于普通农牧民。
（二）村庄管理中乡村能人发挥着主导作用
在问卷调查中，这种乡村能人主导下的农牧民参与村治的现状，同样得到了印证。当问到：“哪些人在村庄的公共事务中发挥的影响大”时（本问题为多项选择），回答村干部的占83%，回答经济能人的占61%，回答家族长者的占27.6%，回答宗教人士的占54.5%，回答原来头人或者首领的后代的占17%，回答普通村民的占9.8%。作为村干部的乡村能人在村庄事务中所起的主导作用是非常明显的，当然经济能人的作用也不可忽视，家族长者的影响比较小，但是仍然高于普通村民的比例。而少数民族村庄，乡村宗教人士和原部落头人和首领的后代也是具有比普通村民影响力大的群体。少数民族村庄的乡村能人主导倾向比汉族村庄更加明显，究其原因，在汉族村庄农牧民政治参与中起主导作用的乡村能人种类少，基本不存在宗教神职人员和原部落领导人后代的影响。更为重要的是，在汉族村庄中活跃的两大乡村能人——村干部和经济能人都是现代政治经济活动的权威力量，支撑他们成为乡村能人的社会资源是能力、财富和权力，这些社会资源是容易变化和通过后天的努力获得的。而少数民族村庄中的宗教神职人员和原来部落领导人的后代，是传统权威力量在发挥着作用，支持他们成为乡村能人的社会资本主要是身份，身份这种社会资本具有稳定性和先定性的特点，是普通农牧民望尘莫及的。对于村庄管理中乡村能人主导倾向的原因，在对农牧民的访谈中，他们普遍的回答简单而干脆：“谁叫人家势力大呢？”可以认定，乡村能人们掌握了更多的社会资本是他们主导村治的主要原因，普通农牧民虽然有点怨意，也只能默认这一事实。
（三）群体参与行动中乡村能人发挥着组织作用
在西北地区乡村农牧民的群体参与行动中，乡村能人由于在农牧民中享有较高的威信，或者掌握了更多的社会资本，或者具有更强的参与意识和能力，而在群体性的政治参与行动中成为实际的领导者或骨干，起着组织、动员的作用。在对问卷中设计的“对于上级不合理的要求进行抵制的时候，哪些人是挑头的？”（本问题为多项选择）这一问题的回答中，选择村干部的占21.3%，选择经济能人的占34.6%，选择家族长者的占59.4%，选择宗教人士的占33.7%，选择原来头人或者首领后代的占17.6%，选择普通村民的占16.3%。考察抵制上级不合理的要求（比如乡镇政府不合理的摊派、不科学的产业调整决策等）的情况，其目的是为了考察农牧民在乡村社会群体行动中特别是在非制度性参与的行动中起组织作用的主体，当然，抵制上级不合理的要求仅仅是群体参与行动中的一种。从统计的数据可以看出，在农牧民群体参与行动中起组织作用的主体依次是家族长者、宗教人士、经济能人、村干部。从对这些乡村能人的个别访谈中，我们发现他们对维护村庄和村民利益大都有比普通村民更加强烈的责任感，如果村里有事，他们这些人不出头组织动员，“今后在村子里还能算个人物吗？”
但是，“精英治理从村治民主化的纵向发展的层面分析，是村民自治或村治民主化的初始阶段。”⑦作为一种治理模式和政治形态，精英治理和精英政治只是过渡时代特有的过渡性产物⑧。随着乡村政治参与制度性条件的不断完善和农牧民政治参与的有序扩大，权威人物在乡村政治参与中将受到更多的制约，乡村能人主导的大众参与模式将发生质的改变。
二、从参与态度看，表现为被动参与与主动参与的选择
由于乡村能人主导着现实的乡村政治，农牧民的政治参与一定程度上有被动参与的特点，但是，现在乡政村治的格局毕竟不同于人民公社时期，国家权力不可能对乡村社会全面渗透，加之乡村权威的多元化、乡村利益的分化，以及农牧民复杂的政治参与意识构成，政治和公共生活不可能出现整齐划一的动员式参与的景观。在被动和主动参与之间农牧民可以进行有条件的选择。影响农牧民在被动和主动参与态度之间进行选择的因素主要是利益的考量、动员者的权威、乡村的舆论评价等。
（一）利益的考量
虽然西北乡村农牧民政治参与具有能人主导下的大众参与的特点，但是，普通农牧民的参与不一定完全是被动参与，只是农牧民的政治参与和其他活动一样需要“领头人”，当领头人的动员和组织符合自己利益的时候就不是被动地参与，而成为主动的参与行为。当领头人的动员和组织不大符合自己利益的时候，处于对不参与可能导致其它利益的损失，或者，参与和不参与之间无法或者暂时看不到利益考量的结果，或者，处于某种压力不得不参与时，农牧民被动参与政治和公共事务的特点才凸现出来。问卷调查中，在对“您参加乡镇人大代表的选举的原因是什么？”（本问题为单项选择）的回答中，回答自愿参加的占24.4%，回答村里动员参加的占64.7%，回答参加选举给误工补贴的占10.9%。而对“您参加村委会选举的原因是什么？”（本问题为单项选择）的回答中，回答自愿参加的占82.22%，回答村里动员参加的占15.66%，回答参加选举给误工补贴的占2.12%。众所周知，对村民而言，村庄的选举和自己的关系密切，乡镇人大代表的选举和自己的关系不大，往往不太关心，但是，相当比例的人因为村里动员或者给误工补助而参加了自己并不会主动参加的乡镇人大代表选举。
（二）动员者权威的大小
动员者在参与主体心目中的权威大小是决定参与态度的重要因素，用他们自己的话说，是要不要“给说话的人面子”，在西北地区乡村社会，除却私人交往的因素，面子的大小与动员者在乡村享有的权威是成正比的，换句话说，有些人是不能不给人家面子的。根据笔者在村庄的观察和体验，那些享有较高权威的动员者一般是：集体财产较多的村庄中的干部，财力雄厚的经济强人，宗教气氛浓厚的乡村有威望的神职人员，家族影响较大村庄的家族长者，村庄恶黑势力的组织者。这些人出马，普通农牧民往往是“身在屋檐下，不得不低头”。
（三）乡村舆论的评价
“在大多数传统的农民社会，社会声望是用两种尺度来衡量的：一是符合传统的程度，二是资本的规模。”⑨乡村舆论的评价是决定农牧民参与态度的又一重要因素。在西北地区乡村社会，相对封闭的环境、人际交往的对象稀少、村庄内部的依赖较强，乡村舆论的评价往往对农牧民形成很大的压力，“人活一张脸，树活一层皮”，本来不想参与的事情，迫于舆论和传统的压力，被动参与。当然，乡村的舆论范围又有大小之分，乡镇的范围比村庄的范围自然要大，但是，对农牧民影响较大的是他们生产生活的村庄舆论，村庄舆论又有村庄整体舆论、家族舆论、村民小组舆论之分，一般情况下它们并不矛盾，但是，出现村庄内部利益分歧的时候，它们是有可能不一致甚至是对立的，这时候，属于哪个利益群体就是参与主体顾忌和要考量的了，根据观察分析，利益群体内部的舆论是他们优先考虑的因素。
三、从参与意识看，牧民的政治参与意识更多地受到宗教的影响
就西北地区而言，牧民更多的是在浓郁的宗教文化的氛围中生活的从事游牧或者畜牧业生产、过着与游牧、畜牧业生产相适应的生活方式的少数民族同胞。其中以藏族、蒙古族、哈萨克族、裕固族、柯尔克孜族等民族为主，这些牧民基本属于全民信教的民族，他们的特点主要表现在其宗教性、民族性上，他们的政治参与意识中也有非常强的宗教性、民族性特征。主要表现在：重宗教的精神寄托轻现实的政治参与，重奉行宗教教义教规以及神职人员的箴言轻遵守现实的政治制度规则，重顺从宗教领袖的教化轻服从现实政治官员的管理，重来世的因果报应轻今生的生活感受，等等。西北地区，相当数量的牧民，迷恋宗教，把自己的幸福寄希望于神灵的恩赐，而缺乏应有的自主意识，对现实的政治乃至日常生活表现出相当的冷漠和超然，或者将现实的政治生活和宗教融通起来。这种情况在全民信教的少数民族中间表现比较明显，尤以信仰藏传佛教的藏族为甚。在一些少数民族牧区，正式的选举活动或者群众大会也要选择在传统的举行宗教活动或者仪式的时间，这样，才能保证参加的人数。在与一些少数民族牧民交谈时，他们提起宗教领袖，崇拜和敬畏之情总是溢于言表。2007年，课题组在青海省果洛州调研期间，在商铺出售的商品中到处可见与转经筒、哈达、酥油灯、经幡等佛事用品摆在一起的宗教领袖的照片，以及当地有名望的活佛的照片。一般牧民的家中除了张贴宗教领袖的照片外，历届主要中央领导人的照片也被张贴供奉，尤以毛泽东的照片为多。在这里，宗教文化和氛围浓郁，连政治人物也被宗教化了，人们难以忘记毛主席让百万农奴翻身得解放的恩情，毛泽东在藏区许多农牧民口口相传的信念中早已被神化。
在农牧民政治参与意识的转变中，西北地区地方党委和政府发挥了重要的、不可替代的作用，体现了国家在引导农牧民树立公民意识方面的积极作为。主要表现在经常性的法制教育宣传活动尤其是村委会换届选举前后的各类富有创新的宣传工作当中，比如，新疆在第6届村委会换届选举中，各地充分利用黑板报、村务公开栏、村广播室等阵地，采取出动宣传车、张贴标语、印发宣传提纲、编印宣传手册等多种形式，广泛宣传换届选举的法律法规和程序⑩。
四、从参与目的看，摇摆于理性与盲从之间
人们的政治生活样式以及人们在政治生活中的作为，其实都是一种对利益比较和选择的结果。人们并不是本能地要参与政治，也不是生下来就具有参与政治的权利，而仅仅是参与政治能给人们带来一定的利益，或是使人们能够避免一种更大的祸害时，人们才去参与政治(11)。对政治行为进行利益的探讨，也是马克思主义政治参与观的一个基本视角，马克思曾经指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”(12)。按照这种视角分析，西北地区农牧民政治参与的目的非常简单而明确，就是为了在自身合法的经济利益能够得到保护的同时，使自己的生活水平得到提高。因此，从参与目的上看，他们的政治参与表现出极强的功利色彩，这是政治参与的原动力，本无可厚非。但是，这种功利色彩往往造成理性的选择和盲目的参与两种截然相反的行为表现，究其原因是参与目的中的投机倾向作怪。
（一）个人利益的理性算计
虽然在家庭联产承包责任制下，每个农牧民除了自愿的合作外，大多自主处理个人事务。但是乡村好多诸如架桥修路、农田水利改造、草场维护、社会治安等方面的公共产品，单个的农牧民是很难提供的，但这些公共产品又是村民生活不可缺少的，而西北地区乡村由于集体经济的落后，所以在缺乏政府资金支持的时候，只有每个农牧民提供必要的财力、人力支持才能完成这些公共事业。在现实中往往会出现如曼瑟尔·奥尔森(Mancur Olson)所说的：个人的理性选择的结果往往出现集体的非理性，“除非一个群体中人数很少，或者除非存在强制或者其他某些特殊的手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性的寻求自我利益的个人，不会采取行动以实现他们共同的或者群体的利益。”(13)和参加经济活动一样，人们参加政治活动也是为了本人或其所代表的群体预期利益最大化，现实政治参与的动力来自于现实的利益，获益是一切个人行动的驱动力。农牧民参与政治生活也一样，他们在选择是否参与以及在多大程度上参与就是通过成本效益考虑的，而分散的农牧民作为参与的大众，每个人都有自己的利益盘算，难以形成集体共同意志，这也是他们需要乡村能人代表他们、动员他们的原因，但同时也往往被乡村能人所主导和利用。结果是每个人理性的利益选择往往造成了集体行动的无意识，参与前预想的目的往往不能够实现或者完全实现。这种情况既表现在村庄的选举中又表现在村庄的管理中。在调研时我们了解到，选举的时候，有相当多的农牧民以候选人与自己关系的远近作为认同的标准，接受拉票人的主张，但当选后，村干部的行为却让他们失望。在村庄公共事务的管理中也有这种情况，村民之间由于利益计算的不同和合作能力的欠缺，有时意见很难达成统一，往往会出现由于几个村民的反对，导致公共决策无法形成和实施，一些具有明显正向效益的公共事务和公益事业便无法进行。
（二）盲目参与的侥幸心理
中国封建社会在小农经济基础上又是一种群居群治社会，一个人只有当他和众人在一起的时候才会感到踏实，一旦自己单独做一件事情，就会产生不安全感。这种传统使他们不习惯于单独行使民主权利，而是自觉自愿地出让权利，让自己的选择服从于多数人的选择，随大流，哪怕自己的选择是对的(14)。有学者发现，在新疆游牧社区，习惯法、宗法观念使游牧成员在政治上更多倾向于对民族群体、血缘组织的归属和依附，较少出现具有独立意识的政治人格。成员政治行为、政治心理更多表现为从众性和依附性(15)。另外，在许多群体性的参与行动中，一些农牧民抱着搭便车的心理，希望通过参与某些集体行动分得一杯羹，而不去考虑这种参与的方式是否违反法律和制度；或者，抱着法不责众的侥幸心理，去参加明知是违法的群体性事件。
五、从参与途径看，表现为制度性参与和非制度性参与共存
随着西北地区经济社会的发展、基层民主政治的深化特别是村民自治的不断完善，农牧民政治参与的制度性途径日趋多样化，参与途径更加畅通，制度和规则更加完善。但与此同时，农村社会由于没有相应的新的制度供给来满足农民对新制度的需求，缺少制度的规范和引导，“由于制度不足、制度缺陷、制度不完备，农民的政治参与有许多成分逸出了制度范围。”(16)近年来，西北地区乡村社会急剧变化，利益群体日益多元化，社会利益矛盾加剧，参与的制度性程度跟不上农牧民参与的需要，非制度性的参与有扩大的趋势。
（一）制度性参与不断完善
1.选举活动更加规范，农牧民参加选举的热情普遍有所提高。在西北五省区较近一轮村（牧）民委员会选举中，各地在村（牧）委会的选举中程序更加完善、组织更加严密，农牧民对选举更加重视，选举热情整体有所提高。比如，宁夏回族自治区民政厅在银川市金风区良田镇魏家桥村、吴忠市盐池县花马池镇冒寨子村和利通区郭家桥乡清水沟村进行了试点，引入司法公证机制，搞好难点村的选举(17)。
2.乡村治理过程中农牧民参与程度有所提高。各地村治过程中的民主决策、民主管理、民主监督的水平稳步提高，一些地方的村庄还根据本村的特点产生了一些创新的做法。比如，如宁夏回族自治区中宁县石空镇枣一村，从2001年起，在农村民主理财方面摸索出一套“五牙子章”管理法，这种做法得到了广泛的推广(18)。
3.信访途径更加畅通，信访活动日趋规范。随着新修订的《信访条例》于2005年1月出台，农牧民通过信访反映解决问题更加便捷有效，各地为落实《信访条例》也纷纷采取了一些有力的措施，使得农牧民参与政治和公共事务的途径更加畅通，增强了农牧民对政治体系的认同。在新疆，自2007年以来，昌吉州吉木萨尔县纪检系统大力开展“信访下乡”活动，从关注民生入手，送信访到田间地头，送信访到群众心头，共受理群众信访111件，解决率达90%以上(19)。
4.民间组织有所发展，成为农牧民政治参与的重要场域。西北地区由于经济文化比较落后，民间组织发展比沿海和内地经济发达地区缓慢，但是，近年来，随着西北地区民间组织尤其是经济组织的发展，在发挥自身本职职能的同时，还成为沟通乡镇政府、村党支部和村委会与农牧民的重要渠道。
5.制度性的沟通渠道更加多样。西北地区制度性的沟通主要有：座谈、领导信箱、接待日，通过这些政府与农牧民之间较为有效的沟通渠道，进一步促进了农牧民政治参与的水平，提高了农牧民参与的信心和能力。
6.诉讼式的参与程序更加完善。随着西北地区法治进程的推进，各级政府依法行政的能力不断加强，各级法院的机构不断健全、人员素质明显提高，农牧民的法律意识也有大幅度的提高，维权意识和能力加强，因此，西北地区农牧民通过诉讼解决权利纠纷和侵权事件的案件逐渐增多。在问卷调查中，当问到“当您的合法权益受到侵犯时，您认为哪一种途径维护自己的权利更有效？”时，选择“找村干部反映”的占26.73%，选择“找乡（镇）政府”解决的占32.44%，选择“上访”的占20.61%，选择“向法院起诉”的占20.22%，农牧民对通过诉讼解决矛盾有相当强的认同度。
（二）非制度性参与有扩大的趋势
在西北地区一些村庄，由于农牧民利益表达不畅，参政机制不健全，使他们较难表达自己的意愿。于是积累起强烈的不满情绪无法宣泄和排释，一旦有外部政治动员，或利益严重受到侵害，“就有可能以非理性、难以控制的方式发泄出来。”(20)
目前，西北地区农牧民非制度性参与的途径主要表现在以下方面：
1.行贿。由于受社会大环境的影响，农村社会风气每况愈下，加上贪污腐败现象泛滥，西北地区许多的农牧民认为，需要求助于公共权力或者私人帮助时，必须付出一定的物质代价，而且，有相当多的农牧民认为，“现在这个社会，只要能办成事情，花钱是正常的”，因此，为了获得自身的利益和实现自己的愿望，很多农牧民都直言不讳地承认自己向乡村干部或者帮助自己办事的其他乡村能人行过贿。
2.越级上访。越级上访并不违反法律，只是没有按照法律的程序反映解决问题。西北地区农牧民越级上访既反映出他们对高级别的党和政府机关的信任和认同，又反映出农牧民希望通过越级上访造成更大的影响而获取更大的利益或者尽快解决问题的心理，同时，也反映出农牧民正常表达的渠道单一、已有渠道不畅的问题。从问卷统计中看出，农牧民对上访的认同度较高，达到了20.61%，值得当地有关部门认真研究。
3.打击报复乡村干部。西北地区大部分农牧民对待不满意的乡村干部主要采取冷漠和不配合工作的方式消极抵抗，只有在乡村干部损害了自己切身利益的时候才会采取如殴打、谩骂、围攻乡村干部的方式进行报复。
4.操纵选举。这是一种非常隐秘的非制度性参与途径，操纵选举主要是村庄的各种能人非制度性的参与方式，其中，在汉族村庄操纵选举的主要是原来的村干部、家族势力、经济能人，在少数民族村庄则还包括有些宗教神职人员、部落领导人的后代。有的利用家族、宗派势力干扰选举，撕毁选民证；有的候选人以请吃请喝等不正当方式拉选票、搞贿选(21)。
5.组织、参加群体性事件。这是农牧民极端的非制度性参与途径，对国家和社会影响较大。据统计，2006年1月至9月全国有38.5万人次农民参与群体性事件，居各类参与人员之首(22)。近年来，西北地区农牧民群体性事件有增多的趋势。西北地区农牧民组织、参加的群体性事件有自身的特点，汉族农牧民的群体性事件大多是因为基层政府的行为侵犯了他们的某种权利引起的。少数民族农牧民的群体性事件往往和民族、宗教纠纷有关，农牧民参与的有些群体性事件还有可能被敌对势力所煽动和利用。
六、从参与场域看，表现为乡镇、村庄、民间组织中的参与密切结合
农牧民政治参与的主要内容是参与乡村政治和公共事务，乡镇和村庄无疑是农牧民日常生产生活以及政治参与的主要空间。在中国现行的政治体制下，形成了“乡政村治”的乡村政治格局，农牧民在乡镇的政治参与活动总是和作为我国基层政权的乡镇政权建设紧密结合的，把基层政权建设成民主、法治的现代政府，农牧民的政治参与极为重要，因而，乡镇不仅是农牧民政治参与的“场”，而且是重要的“域”。村庄是农牧民生产生活的基本空间，也是农牧民政治参与的主要场域，大量的参与活动都是在村庄进行的，同时也是围绕着村民自治为主要内容的村庄治理进行的，因而，村庄是农牧民政治参与的主要场域。而在乡镇和村庄的参与活动中民间组织又是重要的载体，也是农牧民同乡镇、村庄干部进行利益博弈的重要阵地，民间组织在乡村政治和公共活动中有相对的独立性，而且越来越发挥出重要的作用，表现出与乡镇和村庄不同的政治、经济、文化功能，因而成为农牧民政治参与的重要场域。
其一，农牧民通过民间组织能够较为有效地协调各种利益关系。民间组织能够使民间诉求组织化，将在利益多元化的社会中为特定群体的利益表达发挥重要作用(23)。比如，在西北地区许多地方的用水者协会较好地集结和协调了当地农民用水的利益和需求。甘肃省张掖市就是一个典型，近年来张掖市以现代水权和水市场理论为基础，不断改革用水方式和管理模式，逐步建立了“政府调控、市场化管理引导、公众参与”的水资源管理运行机制。水利部确立了甘肃省张掖市为首批全国节水型社会建设试点(24)。
其二，农牧民通过民间组织协调各种乡村纠纷。乡村民间组织由于其利益主体代表类型的多样性和灵活性，不仅能保障农牧民最基本的政治经济权利，并且可以充当乡村社会和谐的“建议箱”和“发泄孔”，成为乡村社会的安全阀，增强乡村社会的弹性，减少单个农牧民与社会正式组织的冲突与矛盾，尽可能使矛盾消除在萌芽状态，及时协调和平衡不同利益群体的利益关系。在西北地区乡村社会，最典型的是宗教组织和宗教人士在调解少数民族民间纠纷、协调各种利益关系方面发挥的重要作用。一些常见的民间纠纷，如草场纠纷、邻里纠纷、家庭纠纷，甚至在刑事案件的处理中，双方当事人对民事赔偿部分仍然存在请求喇嘛、活佛出面进行调解的情况(25)。
其三，农牧民通过民间组织影响乡村正式组织决策。民间组织由于具有民间性、自发性，它贴近社会、了解民情，能比较客观、及时地表达农牧民的利益诉求，可以集中民间智慧，为政府实施经济与社会的改革和发展决策提供大量的咨询和参考。在西北地区乡村，有些民间组织（主要是经济合作组织）的发展本身就是政府推动的结果，在政府的决策过程中这些民间组织大都能够为政府提供一定的信息，从而影响政府决策。有些民间组织（如农民维权组织、民间宗教组织、宗族组织），地方政府尤其是乡镇政府在做出决策时不得不考虑它们的反映。这样，客观上就使得民间组织直接或者间接影响到了政府的行为。
其四，农牧民通过民间组织监督公共权力的运行。民间组织将分散的个人资源和能量聚集在一起，使民间的零散呼声转变为团体的共同诉求，形成强大的社会舆论压力，以此防止公共权力的越轨。因为，乡村社会是一个熟人或半熟人社会，掌握公共权力的乡村干部或许不在乎与某一个农牧民的交恶，但他必须顾忌到一个团体对他的评价，不仅因为团体产生的舆论力量更大，还在于上级党和政府组织更重视团体的影响力。出于对在乡村社会赢得“好的口碑”的需要，乡村干部也必须约束自己的行为。乡村民间组织及其成员对推动乡村财务公开、村务公开、政务公开方面也发挥了积极的作用，大大提高了农牧民参与乡村公共事务的透明度，能够更加有力地推动乡村的民主治理。因为分散的农牧民很难对乡村干部提出政务、村务公开的要求，而民间组织却能够从农牧民利益集合的角度出发，向乡村干部提出权利主张，避免了农牧民个体与乡村干部正面交锋的尴尬局面。比如，西北地区有些村庄农牧民成立了公道协会，成员多为村中为人公道正派，德高望重，是非分明的人担任。公道协会较为有效地起到了监督村务公开的作用，赢得了村民的信任。
其五，农牧民通过民间组织弥补乡村公共产品的不足。在西北地区乡村，基层政府和企业缺乏投入基础设施、社会保障、治安维护、环境保护的实力和供给的动力，导致了乡村道路、水利、桥梁等长期失修甚至严重缺乏。农牧民通过民间组织，自筹资金，铺路架桥，加强水利等基础设施的维修，并且在村庄公共秩序的维护、村庄弱势群体的救助、文明村风的形成等方面发挥了积极的作用，确保了农牧民安居乐业。比如，在青海省海晏县青海湖乡同宝村，牧民自发成立了旅游协会，凭借区位优势，一家一户或联户经营为游客提供骑马、骑骆驼等服务项目以及民族特色餐饮业、沙地摩托车和经营骑马、射箭等具有当地民族特色的旅游项目，增加了牧民收入，同时，对规范旅游服务起到了自律作用(26)。
目前，西北地区农牧民政治参与活动中，三个场域的政治参与是密不可分的，村庄的活动无疑受到乡镇的指导和影响，村治的质量影响着乡政的绩效，而民间组织中农牧民政治参与的水平又影响了乡镇的行为和村治的状况。从未来发展的角度，三者的联系将更加密切，村治的完善会推进乡镇的改革，乡镇的改革将决定乡村政治的发展趋向，民间组织的发展对乡村政治的民主化、公民社会的形成将会发挥越来越重要的作用。
七、从参与层次看，表现为村落为主的底层政治参与
“无论出于什么原因，中国乡土社区的单位是村落……乡土社会的生活是富于地方性的。地方性是指他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子。”(27)与全国多数地区一样，西北地区农牧民的政治参与场域主要在以村民自治为主要内容的村庄治理领域，带有明显的“村落政治”的特点。与一些经济发达地区相比，西北地区这种村落政治的特点表现得更加突出。这种政治参与状况有其必然性和现实性，而且还将长期存在和保持。
（一）农牧民缺乏参与高层次政治的诉求和素质
首先，生存的压力使得广大农牧民将毕生的精力倾注在改善自己的物质生活、脱离贫困的经济活动中。“普遍的贫困、强调节俭的价值观和传统的消费方式都使农民家庭的维生需求限制在极低水平”(28)。同时，农牧民的政治和社会资源的占有量较少，往往造成农牧民享有政治权利与其他阶层的实际差别。和农牧民的生产生活密切相关的政治和公共生活主要在村庄，联产承包责任制的实行使集体劳动组织缩小到家庭劳动组织，这一变化强化了对村落家族关系和亲属关系的需要(29)。同时，对普通农牧民而言，他们的政治参与是要付出成本的，主要包括信息搜集成本、时间和部分精力、服从成本（指必须按照法律规定来开展活动而舍弃和约束个人的某些自由）、机会成本(30)。因而，农牧民没有精力、没有资源也没有兴趣去“异想天开”地参与县城、省城、京城里大官们才考虑的事情。
其次，农牧民缺乏参与高层政治的基本素质。由于历史的原因，西北地区农牧民由于大部分居住在经济发展滞后、交通通讯不便、社会生活较封闭的边远山区，他们的文化教育水平偏低，加之受到传统政治文化的影响，大多存有保守、依附和盲从的心理，缺乏竞争意识、权利意识、参与意识和参与技能，对高层政治的认知度较低，对高层政治有疏远和逃避倾向。以至于需要的短缺成为贫困文化的一种表现，它反过来会再生产出文化的贫困。因而，“‘贫困文化’成为现代社会发展中贫困人群或贫困地区特有的亚文化现象”(31)。但是，对于底层的村庄政治参与，既无复杂的机理，又无巨大的规模，每一个有理性的主体都能够参与，不需要有太高的政治、文化素质的要求。
（二）农牧民欠缺广泛参与高层政治的制度性条件
正如日本学者蒲岛郁夫所说的：“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”(32)对于西北地区的绝大多数乡村社会而言，整个社会的治理还是没有走出“内部整合”高而“外部整合”很低的基本格局。其结果便是，对于一般村民而言，“村”既是一个自然的疆界，同时往往也是他心理上、意识上的一个疆界，对于村内的一些事务，由于其内部联系的紧密性，因而他们会看到与自身利害的关系，但对超越“村”这个疆界的事务，他们很少会将其与自己联系起来，而事不关己，则高高挂起(33)。政治参与制度性的条件不仅仅表现在扩大政治参与的法律和制度上，更重要的是要有成熟的公民社会的支撑，要具备参与以及组织参与、引导和控制参与的各种条件。政治参与不是为了参与而参与，而是要让政治参与能够有利于国家的稳定、人权的保障、经济的发展，形成更加公正、民主的利益表达和决策机制，增加政权的正当性，减少施政的成本。而形成这种政治参与制度性的条件需要一个政治、经济、文化协调发展的过程。
八、从参与效果看，表现出形式与内容一定程度的分离
西北地区在经济社会高速发展的过程中，乡村政治民主化的进程稳步推进，农牧民参与村庄治理的水平有所提高，参与乡镇公共事务的范围有所扩大。但是，乡村政治的发展并没有发生质的变化，农牧民政治参与从效果上看仍然存在形式与内容在一定程度上分离的现象。
（一）选举形式化现象依然存在
在农牧民有权参加的法定的县乡人大代表的选举以及村委会的选举中都不同程度地存在形式化的现象。
首先，在乡镇人大代表的选举中，由于西北地区乡镇人大的作用还没有得到较好的发挥，在农牧民看来乡镇人大代表和县级人大代表一样更多地是个政治荣誉，与自己关系不大，只有少数代表候选人以及有一定利害关系的人才关心乡镇人大代表的选举，大部分农牧民仍然对选举的态度比较冷淡，往往要乡村的动员或者一定物质刺激才能够保证选举的正常进行。
其次，对于农牧民选举热情相对比较高的村委会选举而言，同样存在着相当数量的村庄选举形式化的问题。主要的原因是乡镇对村委会选举的干预和控制使农牧民觉得他们的选举行为没有意义。比如，个别基层干部民主意识薄弱，在指导村委会选举时，没有严格依法办事，导致个别村在选举中出现了有法不依现象。主要表现是：在选举中上级意图过于明显、干预过多，引起群众上访(34)。在提名候选人过程中，个别村没有采取有选举权的村民直接提名，而是由村党支部主持召开有党员、村、组干部和村民代表参加的会议推荐提名正式候选人(35)。另外，乡村能人对村委会选举的非法操纵也降低了村民的选举热情。可以说，在西北地区村庄的选举活动中实际上存在选举形式的完整和实际效果不一致的现象。从各地村庄选举的经验看，“海选”是能够比较好地体现村民意愿、防止对选举进行干预和操纵的方式，但西北地区村委会选举中采用的很少。有人研究发现，东部、中部、西部地区对村委会初步候选人提名“海选”方式的选择呈逐减趋势，即东部高于中部、中部高于西部地区更倾向于“海选”。不过，西部和中部地区之间的差距，较东部和中部地区的差距更大(36)。
（二）有些村庄民主管理一定程度上流于形式
村庄的管理广义上包括村民自治要求的民主决策、民主管理、民主监督，但是在有些村庄的管理活动中民主的要求甚至民主的程序往往没有很好落实。
首先，民主决策的程序常常被破坏，村民自治往往成了村干部自治，许多村庄重要的事情并没有经过村民会议或者村民代表会议讨论决定，而是由村委会或者村党支部决定了。有的村庄甚至“创新”出能够由村干部控制的议事会等机构来决定村庄的重大事项。
其次，民主管理也在不少村庄走了过场，村庄的一些日常管理活动往往由村党支部书记或者村委会主任说了算，在有些被宗教神职人员、经济能人、家族势力甚至恶黑势力控制的村庄，村干部本身由上述人等担任或者成为上述势力的傀儡。
最后，民主监督在很多村庄难以见实效。按照国家和基层政府的要求，绝大多数村庄都设置有村务公开栏，但是，村务公开却往往流于形式，该公开的内容不公开，只公开一些无关紧要的小事，村庄中财务收支等大事不公开，甚至有些村庄的村务公开栏只是一个摆设，仅供应付上面的检查。有学者对全国各地区村务公开和民主理财的情况进行了对比研究发现，建立村务公开监督小组与民主理财小组的情况，东部地区好于中部和西部地区；而且，村财务公开的频率，东部也要快于中部和西部地区(37)。
（三）潜规则发挥着较大作用
西北地区乡村社会本身就缺乏法治的资源和传统，在农牧民政治参与行为中能够遵守的制度和规则有限，加之许多制度和规则不够细致又缺乏刚性，因此，在农牧民参与乡村政治和公共生活的过程中制度和规则往往因人而异，人治色彩浓厚，潜规则仍然发挥着较大作用。主要表现为两个方面，一是农牧民大量的非制度性参与，事实上，之所以采用非制度性参与方式其中有一个重要的原因，就是非制度性参与的方式往往更容易达到参与的目的。比如，贿选往往比公开的竞选演说更能赢得选票，贿赂乡村干部往往能够方便快捷地实现自己的愿望，越级上访能够使乡村干部的乌纱帽面临更大的压力而息事宁人。二是制度性的程序往往成了潜规则的道具，比如，在有些村庄，轰轰烈烈、正正规规的选举有的时候实际上只是被操纵的一场戏，导演们已经把一切都安排好了，农牧民成了真正的群众演员。
考察目前西北乡村农牧民政治参与表现出的特征，不仅有利于我们更加深入地了解农牧民政治参与的现状，更重要的是能够使我们进一步把握其规律，准确寻找扩大农牧民有序政治参与的路径。当然，西北地区乡村农牧民政治参与表现出的这些特征本身又是西北地区自然和人文环境、历史和现实条件形塑的结果，随着经济的发展、社会的进步，国家政治文明建设的推进，农牧民在西北地区乡村的政治参与会有序扩大，这些表现政治参与初级阶段的特征也会随着社会的发展而发生变化。
注释：
①陕西省民政厅：《陕西省第六次村民委员会换届选举工作的报告》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25177
②甘肃省民政厅：《甘肃省第五届村委会换届选举工作总结》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25178
③青海省民政厅：《青海省第六届村委会换届选举工作总结》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25178
④宁夏回族自治区民政厅：《宁夏第六届村委会选举情况分析》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25178
⑤新疆维吾尔自治区民政厅：《新疆维吾尔自治区第六届村委会换届选举工作总结》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25178
⑥甘肃省民政厅：《甘肃省第五届村委会换届选举工作总结》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25178
⑦吴素雄、陈洪江：《从精英治理到民主治理——村民自治制度演进分析》，《江苏社会科学》，2004年第1期。
⑧徐勇：《由能人到法治：中国农村基层治理模式转换——以若干个案为例兼析能人政治现象》，《华中师范大学学报》（哲学社会科学版），1996年第4期。
⑨孟德拉斯：《农民的终结》，第46页，社会科学文献出版社，2005年版。
⑩新疆维吾尔自治区民政厅：《新疆维吾尔自治区第六届村委会换届选举工作总结》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25178
(11)陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，第76页，浙江人民出版社，1998年版。
(12)《马克思恩格斯选集》，第1卷，第187页，人民出版社，1995年版。
(13)曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，第46页，上海三联书店，2008年版。
(14)于毓蓝：《农村基层民主的政治文化分析：苏南模式》，第140页，社会科学文献出版社，2006年版。
(15)娜拉：《新疆游牧民族社会分析》，第77页，民族出版社，2004年版。
(16)方江山：《非制度政治参与——以转型期中国农民为分析对象》，第8页，人民出版社，2000年版。
(17)宁夏回族自治区民政厅：《宁夏回族自治区第六届村委会换届选举工作总结》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25178
(18)李东梅：《“五牙子章”理财模式全区推广》，《宁夏日报》，2009年7月22日。
(19)刘勇：《吉木萨尔县纪检干部“信访下乡”关注民生》，新疆平安网http://www.xj.xinhuanet.com/pinggan/2008-03/17/content_12718252.htm
(20)董郁立、施滨海：《政治中国》，第365页，今日中国出版社，1998年版。
(21)宁夏回族自治区民政厅：《宁夏回族自治区第六届村委会换届选举工作总结》，中国农村村民自治信息网http://www.chinarural.org/newsinfo.asp? Newsid=25178。
(22)农村社会稳定形势严峻，http://news.sina.com.cn/o/2006-12-01
(23)汪志强：《我国非政府组织：检视、批评与超越》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版），2006年第2期。
(24)2007年甘肃省张掖市调研笔录。
(25)旦增遵珠、多庆、索南才让：《从习俗与习惯中考察藏区草场纠纷行为》，《中国农村观察》，2008年第2期。
(26)2007年7月青海省调研笔录。
(27)费孝通：《乡土中国 生育制度》，第9页，北京大学出版社，1998年版。
(28)施坚雅：《中国农村的市场和社会结构》，第12页，中国社会科学出版社，1998年版。
(29)王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，第116页，上海人民出版社，1991年版。
(30)薛和：《江村自治——社会变迁中的农村基层民主》，第219页，江苏人民出版社，2004年版。
(31)方铁：《西南边疆民族研究·一》，第225页，云南大学出版社，2001年版。
(32)蒲岛郁夫：《政治参与》，第55页，经济日报出版社，1987年版。
(33)王小章：《村民自治和公民参与》，《浙江社会科学》，2002年第1期。
(34)新疆维吾尔自治区民政厅：《新疆维吾尔自治区第六届村委会换届选举工作总结》。
(35)宁夏回族自治区民政厅：《宁夏回族自治区第六届村委会换届选举工作总结》。
(36)肖唐镖、石海燕：《中国农村村民自治的运行状况与区域特征——基于一项全国性调查资料的综合分析》，法理图志——法律博客网站：http://images.fyfz.cn/blog/images/index.aspx? blogid=227636
(37)肖唐镖、石海燕：《中国农村村民自治的运行状况与区域特征——基于一项全国性调查资料的综合分析》，法理图志——法律博客网站：http://images.fyfx.cn/blog/images/index.aspx? blogid=227636