论特区规范的制度化，本文主要内容关键词为：特区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
特区规范的制度化，就是把特区运行所应当遵从的规范通过行政的或法律的程序，变成人人必须遵守和服从的具有固定章法和程式的制度。我们强调制度化，一是鉴于我国以往很长时期内制度化程度低，主观随意性大，办事缺乏应有的章法或规矩的历史教训。二是鉴于投资者特别是外国投资者对投资软环境的要求。外国投资者长期生活在制度化程度很高的环境中，他们对制度已形成了固定的偏好和适应性，对于没有制度或制度性不强的办事格局，既不适应，也不踏实。因此，制度化建设是创造良好投资环境的内在要求。
实际上，制度化建设的目的和意义不限于此。其目的性和重要性还在于：第一，提高办事效率。办事一旦有了制度，办事条件明确，办事程序固定，办事期限确定，就可以有效地减少办事人员扯皮推诿、故意刁难、慢条斯理、不负责任的恶习，使办事效率大大提高。第二，保证办事公正。在缺乏有效制度的条件下，“该办的不办，不该办的照办”的情况时有发生，办事人员可以凭兴趣爱好、关系亲疏、甚至根据自身得益与否、得益多少来办事。一旦有了明确的制度，该办的就得办，不该办则无法办，可以大大提高办事的公正性。第三，促使办事廉洁。严密的制度可以大大减少权钱交易的机会和可能，明确的办事条件和办事期限使合乎条件者无须主动行贿或不必理睬索贿，使不合条件者明白行贿也无济于事。抑制腐败要从制度着手的道理即在于此。这三条既是制度化建设的目的和意义，也是制度化建设的要求和标准。我们订立任何办事制度，都要按这三项要求去推敲，并以是否实现这三条作为制度成功与否的标志。
特区制度化建设的重点是权力运作制度。这里的权力包括任何部门、任何职责范围内的权力，例如，领导机关的决策、审批权、管理权等。此外，在资源稀缺的情况下，任何行业和单位的任何一种权力的运作，如果没有制度，都会形成始料不及的后果，都会造成“办事难”、“办事乱”的局面。英国历史学家艾克顿(Lord Acton)100多年前就曾指出：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”。这句话至今仍然是至理名言。对付权力腐败倾向的办法就是科学制定权力运作制度，让权力运作制度化，而权力运作制度的主体部分就是我们常说的办事制度。所有办事过程，都应当有切实可行的制度，使一切办事过程规范化，以使人们免受无规范之苦。
制度化建设本身意味着改革，既不是照搬计划经济时期的传统制度，也不是原则性地规定几条以敷衍了事或装点门面，而需要大胆改革，敢于破旧，勇于创新。制度化建设的第一条，是把原来没有的制度立起来，使办事有规矩可循，结束没有章法的状况。第二条是把过于空洞的口号式的制度具体化、细致化、严密化，使办事过程的每一个环节，都有无空子可钻的明确要求和严格的规定。第三条是把过于繁琐的制度简化，舍得放弃那些不该管也管不好的权力，即毫不犹豫地取消那些不必要的管理权、审批权、分配权等，以便清除办事障碍，并且把权钱交易的机会减缩到最低限度。例如我省在全国率先把原来创办企业必须经过政府部门审批的制度改为由企业创办人直接到工商行政管理部门登记注册，一下取消了130多个经营项目的审批权。这种以减权为内容的改革，既方便了企业和业主，提高了办事效率，也断绝了一些官员想用这些权力收受贿赂的机会。政府也从不必要的管理中摆脱出来，以便有更多的时间和精力为企业提供服务。目前，从特区的实际情况看，政府可以削弃的权力还有很多。可以预料，随着这些权力的取消，办事渠道会更加畅通，腐败现象亦会随之减少。
第四条是把过于分散的多头管理相对集中，向办事层次过多，政出多门的弊端开刀。实践告诉我们，办事难往往与管理环节和管理层次过多有很大关系。一般说来，管理环节和层次越多，“关卡”和“婆婆”就越多，事情就越难办。因此，根据实际需要，尽量减少管理环节和层次，不失为规范化的重要思路。无论是提高办事效率，还是反对腐败，都要求政府做到，能一个部门管的事就不要多头去管，能一个环节办的事就不要多头去办。需多个部门或多个环节办的事，也应采取“集各庙为一堂”的办法，提供一条龙服务。
第五条是把过于集中的权力分解，形成合理分权，相互制约的办事制度。办事权力过于集中，由少数人甚至一个人说了算，必然会导致主观随意性，使有章法成为无章法。例如，金融机构的贷款就可实行“审、贷、查”三权分离，避免一个人独揽贷款大权，以贷谋私，索贿收贿。贷款条件有明确规定，贷款程序有板有眼，每一个贷款申请最终都由一个“贷款审理委员会”集体讨论决定，这样就可以避免“无故贷款”和“无故不贷”现象，贷款申请获得批准者或未获得批准者，都能心服口服。
第六条是实行办事公开制度，增加权力运作过程的透明度。在缺乏透明度的条件下，办事慢节奏，办事不公正，办事要花钱，无论多么严密的制度也难以完全避免。因此，制度化建设必须把公开性作为重要措施，根据办事性质，详尽规定必须公开和不可以公开事项，以及违规责任，然后以强有力的措施推行这个制度，通过执法监督检查，对违者给予严肃处理。作为过渡，办事公开制度可以先在与群众切身利益密切相关的机关和部门执行，然后逐步扩大到政府各部门。公开的事项应当包括：政府机关各职能部门的职责、责权、办事程序和期限，申请条件和必备资料，必要时还要公开承办人姓名。办理结果应在规定的时间和地点向所有申请人公开并说明理由，感到不公者，可以向监督机关反映，并可获得迅速检查答复。可以想象，一旦办事公开，权力运作中的腐败会遇到致命的障碍。
此外，要提高办事效率，建立科学的办事制度和管理制度，必须借助现代管理手段，实现办事和管理的科学化和现代化。在这方面，特区近年来发展很快。以电脑为中心的现代科学手段被越来越多地应用于办事过程和管理过程，解决了许多不规范和低效率行为。特别值得一提的是海口市把电脑运用于税收征管制度的改革，消除了过去税收征管工作的许多弊端。纳税人如不按时纳税，电脑则无情地显示附加滞纳罚金，且罚金随滞纳时间延长而按税法规定自动增加。这给人们以极大启示，如果推而广之，在一切可以运用现代科学管理手段的地方都运用科学手段，特区运行的规范化程度就可以大大提高，许多不规范行为便可以迎刃而解。
总之，特区制度化建设是特区改革的重大课题，既要大胆，又要科学；既要有科学的权力运作规程，又要有科学的管理手段；该简化的简化，该复杂的复杂；该集中的集中，该分散的分散。何去何从，取决于权力运作本身的特点，目标是提高办事效率，保证办事公正，促使办事廉洁，三位一体，不可偏废。特区制度化建设虽然取得了不少成绩，但仍然任重道远，亟待加快步伐。