外国住房保障的启示与借鉴，本文主要内容关键词为：住房论文,启示论文,外国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上世纪二三十年代，一些发达国家开始实施住房保障政策，推动了住房保障制度的逐步形成。虽然各国住房保障的范围和程度因受历史传统、经济发展水平、政治文化、财政状况等诸多因素的影响存在着一定的差距，即便同一国家在不同的发展阶段也并不完全相同，但经过几十年的探索和发展，许多国家已基本建立起比较健全的住房保障体系，形成了颇为有效的运行机制。发掘外国住房保障制度的价值内涵，总结其发展走向，将为我国住房保障制度的建立和完善提供诸多有益的启示和借鉴。 一、外国住房保障的价值目标 外国住房保障总的价值目标是以保障公民居住权为基础，力求达致公平和效益的平衡，促进住房保障的可持续发展。 1.保障公民居住权。保障公民居住权而非所有权，是各国住房保障的基本价值目标。住房保障制度兴起的直接动因是因战争等诸多原因导致的住房严重短缺，低收入群体居住状况恶劣。其初衷就是要解决公民，特别是低收入群体的居住问题，改善他们的居住条件和环境，实现人人“住有所居”。居住权是一种生存权利，是满足人的基本需要的权利之一。它是基于人性的，平等地适用于人类社会中所有人的，既不可被转让或放弃，也不可被剥夺。保障公民的这一权利是政府最基本职责所在，政府有责任为那些“个人基本需求无法通过正常渠道得到满足”的人提供基本的居住条件，以“增强公民个人为了享有独立生活所需的资源和能力”。而所有权属于财产权利，市场机制是获取住房所有权的主要渠道。权利属性的不同决定了住房所有权并不包含在政府保障的范畴之内。 2.维护社会公平。维护社会公平是各国住房保障政策的核心价值追求。社会公平不仅要求保障每个社会成员的基本权利和机会平等，还要对弱势群体给予必要的利益补偿，使所有社会成员都能够处于相对平等地位。具体而言，在住房保障方面，维护社会公平的内涵主要体现在以下方面： 首先，重点保障社会弱势群体。各国在推行住房保障过程中，首先注重解决弱势群体的住房问题，体现了“最少受惠者的最大利益”的社会正义。在保障对象选择上，各国主要基于个人或家庭收入状况，将中低收入群体纳入到住房保障体系中，同时兼顾无家可归者、单亲家庭、老年人、少数族裔等社会弱势群体，给予他们适当的差别待遇，以弥补因偶发因素或市场分配可能导致的社会不公。例如，德国政府2001年颁布的《社会住房促进法》明确住房保障的目标是“为那些在住房市场上以自己能力无法获得住房的人群解决住房问题”。 其次，适当限制公共住房条件。所有人享有平等的居住权利，并不意味着每个人都能获得完全相同的住房条件。住房保障的定位是保障基本居住条件而非享受高档生活，是“雪中送炭”而非“锦上添花”。各国政府大都对公共住房的条件，如面积、基本生活设施等，做了限制性规定，为保障对象提供与本国经济社会发展水平相适应的、满足基本生活需求的住房条件。外国公共住房的面积大都明显低于社会人均住房面积，在住房设计上也力求简单，以提供最基本的生活设施为基准，不把享受型甚至奢侈型需求纳入保障范围。 再次，严格规范公共住房租售行为。各国政府在住房保障政策制定和执行过程中都强调机会平等、规则公平、程序公正、过程透明，严格规范公共住房租售行为，采取政府回购、全额或高税收征缴保障性住房溢价等办法，严格禁止寻租、欺诈和套利行为，杜绝不当得利，维护社会公平和市场秩序。 最后，大力推进混合居住。虽然大规模成片建造公共住房有助于快速缓解住房供需矛盾，解决社会弱势群体的住房问题，但也带来了居住隔离、阶层分化、社会排斥等社会问题，形成了群居性“贫民窟”。为了解决这些问题，使低收入者不仅有“体面”的房子居住，而且能融入正常的社会生活，一些国家政府相继提出了“社会混合”目标。所谓“社会混合”，就是通过重新规划社会住房，使不同社会阶层的人能够共同生活在一个区域里，解决由于住房隔离产生的一系列社会问题，促进不同社会阶层的人们相互理解、相互融合。 3.促进可持续发展。住房保障可持续发展是指在保障公民居住权、维护社会公平的前提下，建立住房保障长效运行机制，实现住房保障的经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，促进住房保障制度持久健康运行，良性协调发展。为此，推行住房保障必须注意以下问题： 第一，考虑公共财政的承受力。由于住房保障需要长期、连续的资金和资源投入，因此住房保障的标准和范围必须与公共财政和经济发展水平相匹配，住房保障的供给必须在政府财力可承受范围之内。与此同时，在保证住房基本需求的前提下，要尽可能减少公共住房的建设、维护、维修和管理成本，以降低公共财政支出，保证财政收支的平衡。 第二，关注保障对象的可负担能力。公共住房租金过高、区域位置较差、配套设施不健全等都会增加保障对象的生活成本，难以改善他们的生存状况，甚至会导致公共住房空置现象的产生。为了解决这一问题，一些国家将供给“可负担住房”作为住房保障的重要目标，通过多种措施降低公共住房可能带来的成本，减轻保障对象的生活支出压力。 第三，引导市场和社会力量参与住房保障。住房保障需要大量的资金和人力投入，任何一个国家都难以单纯依靠政府力量完成。因此，各国政府无不强调分权、参与和协作，在给予一定政策优惠的前提下，积极引导私营部门、社会住房机构和个人参与到住房保障体系当中，共同解决住房保障问题。这不仅有利于提高公共住房的效益，而且也有利于大大缓解政府的管理压力和财政负担。 第四，实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。实现住房保障可持续发展的关键就是要在住房保障供需之间达成一定的平衡，在住房建设和生态系统承载力之间达成一定的平衡，要科学规划，合理设计，降低成本，提高效益，做到既保证基本居住条件，又提高生态环境质量，在住房发展、社会公平和生态保护三者之间保持高度和谐，促进住房保障可持续发展。 二、外国住房保障的发展走向 纵观外国住房保障制度的发展历程，我们不难发现，虽然各国住房保障体系的构成并不完全相同，各具特色，但在它们的做法和经验中仍存在许多共同之处，呈现出相对一致的发展态势和走向。其总体特征是由单一向多元、多样、多价值转变，其目的在于缓解公共财政压力，提高资金使用的有效性，增强对社会需求的回应性，维护社会公平，确保住房保障的可持续发展。 1.由政府主导向市场化运作转变。各国住房保障的运行大体都经历了由政府单一主导向市场化运作的转变。这一转变主要表现为政府履职方式的变化，而非政府责任的转移，即由政府大包大揽转变为授权、购买服务和严格监管。换言之，市场化运作的实质并不是政府责任的市场化，而是在公共住房建设和管理过程中，引入非政府力量，发挥市场机制的资源配置作用。 从建设方面来看，一般而言，在住房保障制度推行的初期，由于需求量和建设量较大，多数国家都以政府供给为主；在大规模建设完成之后，鉴于需求增长放缓和住房管理方面的资金压力增大，许多国家政府已退出建房的主导角色，主要通过实施贷款、税收等方面的优惠政策，运用经济手段，引导社会住房机构和市场主体参与公共住房建设。例如，美国在上世纪30年代开始推行国家主导的公共住房建设模式，1949年修订的《国家住房法》要求联邦政府的资金以贷款形式拨付给地方政府，由地方政府负责清理贫民窟和建造公共住房。60年代以后政府主导模式逐步转向，1965年颁布的《住房与城市发展法》规定，金融机构要向开发商提供低于市场利率的贷款，鼓励开发商建造公共住房，并以低于正常市场价的租金租给低收入者。 从管理方面来看，早期政府多将分配、日常监管及后续维修维护等职责集于一身，统一掌有公共住房的所有权、分配权、收益权(租金收入)和日常管理权。后期各国政府大都主要通过授权和强化监管的方式担负公共住房的管理责任。主要做法有二：一是政府出售或无偿转让公共住房产权，由非营利住房机构替代政府持有并运营公共住房；二是政府持有、社会运作，即政府保留公共住房所有权，将其他权能下放，由市场或社会主体管理公共住房的日常运营，政府以“租金收益+财政补贴”的方式购买相关服务。例如，英国1988年颁布的《住房法》允许住房协会购买公共住房并进行管理。法国目前有近千家各类公共住房管理机构，其中超过三分之二为私营或半公共机构。 2.由一元主体向多元主体转变。各国住房保障主体大都经历了由政府单一主体向以政府为主、私营部门和非营利住房组织共同参与的多元主体的转变，逐渐形成了政府、市场和社会相互合作的住房保障格局。目前各国住房保障参与主体主要有：(1)政府。虽然近年来各国都程度不一地推进了市场化运作，但政府仍是主要的主体。所不同的是，政府的角色和功能定位发生了巨大转变，现在政府主要承担规则制定、战略规划、资金扶持和执法监管的职责。(2)私营部门。在政府资金和政策扶持下，房地产开发商、商业银行、信托投资公司等营利性市场组织和私有住房出租方已成为各国住房保障的重要主体，在公共住房建设和管理中发挥越来越重要的作用。(3)非营利性住房组织。它们的主要功能是在政府的监督和资金支持下开发、运营、管理和维护公共住房。(4)互助型组织。住房保障方面互助型组织最典型的当属住房合作社。住房合作社是由民众集资兴办的、不以营利为目的的互助型住房合作组织，已成为许多国家住房保障领域的重要后发力量。据统计，本世纪初全世界共有住房合作社7万多个，遍布40多个国家。(5)公共机构，包括非营利的国有住房公司、政策性银行、政府成立的住房基金和相关法律规定设立的法定机构等。这些组织都由政府设立，独立运作，具有非营利性质，政府在其运作过程中给予一定的政策和资金支持。 3.由政府出资向多渠道筹款转变。各国住房保障的资金来源大都经历了由政府出资向多渠道融资的转变。在住房保障制度推行的初期，各国政府大都主要依靠财政资金支持公共住房建设；而当公共住房数量达到一定规模后，又无一不面临资金紧张的局面，不得不开始尝试多渠道筹措新建住房资金，更多地依靠市场和社会资金而非财政资金来支持公共住房建设。 总体而言，各国政府解决资金问题的办法是，利用政府的资源优势，采用金融、税收等手段，杠杆化撬动社会、市场资金参与到公共住房建设领域，依靠政府、社会和市场合力为住房保障融资。具体措施主要包括：(1)依托财政资金，搭建政策性融资平台。一是建立特定基金，即政府通过建立特定基金为某一群体提供低息购房贷款；二是政府直接开设国有住房银行或相关金融公司，介入住房金融服务，为符合条件的购房者提供低息贷款，如德国每个州政府下均设有政策性住房金融机构，为中低收入阶层提供政策性建、购房资金支持。(2)利用市场机制，吸纳市场资金进入住房保障领域。一是贷款利息补贴，即通过财政补偿差额利息，保障市场主体的利润空间；二是政府保证或担保，即政府采用保证或担保特定贷款群体偿还贷款本息的方式，降低贷款市场信用风险，增加中低收入群体的住房支付能力。法国于1993年成立了住房贷款担保基金，向使用零利率贷款的借款人提供担保，政府则向基金提供反担保，承担基金破产债务风险。三是税收减免，即减免房地产开发商的税额，以鼓励他们参与公共住房建设。(3)鼓励社会自助，支持民间住房储蓄。一些国家成立了住房储蓄银行，鼓励居民以金融自助的形式进行购房储蓄和贷款，目的是将政府援助与居民自助相结合，共同完成对低收入群体的住房融资。住房储蓄银行是以居民为中心，按互助合作、先存后贷、政府支持、封闭运行模式运作的金融机构，兼有市场融资和住房保障双重职能。德国、日本、法国、加拿大、澳大利亚和巴西等国都采用了这一方式为中低收入群体购房提供资金支持。 4.由单一行政手段向多种手段并用转变。各国住房保障的手段大都经历了由单一行政手段向多种手段并用的转变。由政府提供公共住房和租房补贴是上个世纪六七十年代之前各国政府普遍采用的两种住房保障措施。虽然这一手段可在短时间内快速缓解住房供需矛盾，解决住房短缺问题，但它带来的潜在的住房及其资金使用效率和效益问题等却不容忽视。为了尽可能降低住房保障运营成本，提高住房保障效益，各国政府积极创新住房保障的手段，拓宽住房保障的路径，采用更加务实有效的方式解决住房保障问题。目前除继续采用这两种方式外，各国政府还更多地采用经济手段，引导民间供给和自助，以扩大受益人群范围，减轻政府建设和管理公共住房的压力和风险。 具体方式主要包括：(1)鼓励市场主体提供低租金住房。一些国家政府通过提供财政补贴鼓励民间提供低租金住宅，将民间闲置住房转化为公共住房供给，政府在其建设、维护等方面辅以政策支持，以达到降低租金、稳定租期的目的。(2)鼓励居民合建住房。合建住房由住房(互助)协会或住房合作社投资建设、持有和管理。合作社建房资金一般来源于社员股金、贷款、社员住房储蓄存款和社会捐赠等四个方面，政府则给予税收减免、长期低息贷款、用地优惠、租金补贴和利息补贴等优惠。近年来合建住房总体呈现明显的增长态势，已成为各国解决住房问题的主要方式之一。以英国为例，从1981年到2003年，住宅合作社提供的住房数量占社会住房总量的比例由2.3%提高到了7.1%。(3)鼓励被保障对象自置住房。通过政策支持，帮助一部分居民自置住房有利于一揽子解决公共住房后续管理问题。各国的相关政策优惠主要包括：一实行公共租赁住房“购买权”政策；二以租售并举的方式逐步实现居民自置住房，购房者初期享有房屋使用权和部分产权，在使用过程中逐步购买剩余产权，或待租赁期满后一次性购买完整产权，从而通过“租售结合+产权共享”的方式逐步实现“自置住房”的目标；三对居民购房予以货币支持，目前英国、澳大利亚、俄罗斯、德国和南非等国政府都采用这一方式为合格申请者一次性支付一定数额的首套房购房补贴；四购房税收减免，即通过减少征收个人所得税、物业税的办法变相降低住房价格，鼓励个人购房。 5.由“补砖头”向“补人头”转变。各国住房保障政策的重点大都经历了由“补砖头”向“补人头”的转变。实物配租与货币补贴是住房保障的两种方式，如何在两者之间进行选择，是政府推进住房保障过程中面临的难题。发达国家的经验是以住房供需关系为政策选择的切入点：在住房绝对短缺时，公共住房的实物供给优先于货币补贴；在住房供需矛盾相对缓和时，货币补贴优先于实物供给。 欧美国家大规模公共住房建设大都集中在上个世纪四五十年代和六七十年代。推动这两波公共住房大规模建设的直接原因是战争破坏、经济大萧条、婴儿潮和城市化进程等，它们无不指向了城市住房的绝对短缺。当时这些国家政府推行的住房保障政策大都倾向于“补砖头”，为低收入群体提供价格低廉、租期稳定的公共租赁住房一度曾成为许多国家政府最直接、最重要，甚至是唯一的住房保障方式和手段。“补砖头”政策的逻辑在于，政府推动住房供应总量的增加不仅能在最短时间内缓和住房供需矛盾，而且可以抑制房价和租金过快上涨。自上个世纪70年代开始，随着城市化进程放缓和住房供需基本实现平衡，为了提高住房保障效益，各国的住房保障政策开始倾向于“补人头”，面向中低收入群体发放各种形式的货币补贴成为各国住房保障的主要方式。具体措施大致可分为房租补贴、购房补贴和低租金住房资助三大类，其中低租金住房资助又包括低息贷款、贴息贷款、税收减免、出租补贴、贷款减免等多种方式。“补人头”的政策意义在于，一方面扩大了保障范围，切实提高了低收入群体的支付能力，赋予了保障对象更多的自由选择权，有利于社会公平；另一方面充分发挥了市场机制的资源调配作用，增强了财政支出的弹性，减少了行政管理费用，最大化地减少了寻租行为。 6.由中央集权向地方分权转变。各国住房保障职权的划分大都经历了由中央集权向地方分权的转变。早期公共住房大规模建设主要由中央政府推动，中央财政资金是公共住房财政支出的主要来源。虽然由中央政府统筹推进公共住房建设有助于避免因地方财力差异而导致的公共住房供给不均，但也会导致地方政府积极性不高、中央财政负担过重等问题。因此，下放公共住房建设和管理权限成为各国应对这一问题所采取的重要举措。各国中央政府普遍通过向地方放权来强化地方政府职责，调动地方政府的积极性。例如，1986年加拿大联邦政府开始将提供与管理公共住房的主导角色转移给省政府，至1996年联邦政府与各省政府签订了一系列协议，联邦政府只负责提供资金援助，公共住房相关责权全部转移给所在省份。 权力下放的实质是职责的重新界定与分配。权力下放并不意味着中央政府无须承担住房保障职责，而是将原有的投资、建设、管理等权限予以合理配置，明晰中央与地方职责划分，做到权责匹配，以降低运行成本，提高行政效率。权力下放后，各国中央政府与地方政府之间的职责划分更为明晰：中央(联邦)政府主要承担建章立制、资金扶持和协调监督等职责；地方政府则负责执行住房政策，制定地区住房规划，管理公共住房等事宜，逐步形成了中央与地方既分工明确又相互协作的住房保障管理体制。 7.由单纯解决住房问题向促进社会融合转变。各国住房保障的目标导向大都经历了由单纯解决住房问题向促进社会融合的转变。推进住房保障政策的初衷是改善低收入群体的基本居住条件，然而随着大规模公共住房建成并投入使用，一些成片建设的公共住房开始出现居住隔离和社会排斥现象，形成新的群居性“贫民窟”。为了解决这些问题，使低收入者不仅有“体面”的房子居住，而且能融入正常的社会生活，一些国家政府相继提出了“混合社会”目标，以缩小区域间发展差距，避免社会阶层的分化和割裂，减少社会矛盾，促进社会稳定和团结。许多国家政府都将住房保障作为解决扶贫、就业、社会稳定、经济发展等问题的抓手和突破口，统筹考虑，一揽子解决，住房保障作为社会矛盾减压阀、经济发展杠杆和可持续发展驱动器的作用日益凸显。 1974年，瑞典政府对住房政策进行了调整，采取的措施主要包括政府投资改善住房周边环境、住房分配注重“家庭多样化”和避免种族分化、引导租户参与住房管理等，以避免“这些社区成为流浪汉、吸毒者以及无业人员的聚居之地”。法国政府从上个世纪90年代开始实施社会混合政策，即在整个城市范围内重新规划社会住房，使不同阶层的人口重新分布，以达到社会融合。为实现这一战略目标，法国政府展开了大规模的城市更新运动，其内容主要有二：一是改善郊区公共住房的环境，降低郊区公共住房的比例；二是在城市的黄金地带建造公共住房，用以解决居住隔离问题。 三、外国住房保障的启示和借鉴 通过以上分析和总结，结合我国住房保障现状，我们认为外国住房保障制度至少在以下几个方面给我们提供了有益的启示，值得我们重视和借鉴。 1.全面认识住房保障的意义和作用。全面认识住房保障的意义和作用是各国住房保障制度得以不断推进的先导。全面认识住房保障的意义和作用就是不仅要将住房保障看作是解决民生问题的手段，而且更要将其视作经济和社会发展的助推器，将住房保障与解决扶贫、就业、治安、规划、发展等问题结合起来，充分发挥住房保障在经济发展和社会进步中的作用。 首先，住房保障是政府必须承担的社会责任。在现代社会，住有所居既是人们的生存需求，也是社会公平的重要体现。作为人的基本权利之一，许多国家都将保障公民居住权视为政府的当然职责，将住房保障作为解决民生问题的重要环节，促进社会公平正义的重要手段，国家治理能力现代化的重要体现。政府有义务在能力允许范围内推行住房保障制度，满足公民的基本居住需求。其次，住房保障是经济发展的助推器。许多国家政府都将公共住房建设作为拉动经济增长、增加就业岗位的重要手段。回顾发达国家住房保障的历史，我们不难发现，公共住房大规模建设时期也正是经济起步期，这种时间上的重叠在一定程度上说明了住房保障在经济发展中的重要作用。最后，住房保障是社会和谐的稳定器。住房保障重点就是为那些陷入贫困的居无定所的人群提供基本的生活保障，避免他们对社会产生悲观甚至不满情绪，这有助于社会稳定和和谐。更为重要的是，基本居住权利的满足能够增强他们的“可行能力”，帮助他们获得更为公平的社会机会，从而推动社会进步。 2.建立完备的法律体系。有法可依是各国住房保障制度得以顺利实施的基础和保障。许多国家都建有较为完备配套的住房保障法律体系，以法律的形式推进住房保障。住房保障立法的主要目的是保障公民居住权，维护社会公正，规范住房市场秩序，明确政府的职责权限，保证住房保障的公正性、权威性、严肃性和可持续性。 建立完备的法律体系，一要健全法律体系架构。要构建以住房保障综合性法律为主杆，专门性法律、法规、实施条例为支杆的，彼此相互衔接、相互配套的，涵盖住房保障各个环节的住房保障法律体系，使住房保障有法可依，有章可循。在综合性立法方面，英、法、美、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯和南非等国都制定了《住房法》；在专门性立法方面，各国主要从财政补贴、住房金融、住房组织、住房管理机构、土地、规划和租赁等方面予以重点规范。这些法律涉及住房保障的各个环节，对推进本国住房保障起到了至关重要的作用。二要夯实立法内容，增强其可操作性。从立法内容看，各国在立法时都尽量细分法律执行的各个环节，从程序上一一明确规定，提前堵住法律执行过程的漏洞，减少自由裁量空间，强化可操作性，力求将法律规定落到实处。美国《住宅与社区发展法》分为居住区开发、公共住房、租房资助、联邦住宅援助、住房自有化辅助、无家可归者住房、住房金融、农村住房、管理部门及职责等15个部分，280多个条款，内容极为丰富，涵盖了住房保障的方方面面。三要动态调整法律规定。住房保障是一项长期工作，难以一蹴而就，因而住房保障法律体系的完善必然是一个动态调整的过程。从发展来看，各国住房保障的立法内容和重点并非一成不变，而是依据经济社会发展、住房需求、住房保障实施进程等的变化适时修订和补充，以弥补欠缺，不断完善住房保障制度，如日本《公营住宅法》制定实施后，迄今已进行了22次修订。 3.明确界定政府职责。明确界定政府职责是各国住房保障制度得以有效推进的关键。随着住房保障制度的不断完善，各国政府在住房保障方面的职责界定越来越明晰，功能定位越来越合理。总体而言，政府在住房保障上主要应扮演四个方面的角色：一是规则制定者，负责制定有关住房保障的法律、法规和政策，建立健全住房保障运行机制，规范各有关方面的行为，为住房保障的持续良性发展提供制度保障；二是战略规划者，负责依据住房实际需求和经济社会发展水平统筹规划住房保障，合理布局公共住房，促进住房保障可持续发展；三是资金扶持者，负责为住房保障提供必要的财政支持，并利用政府的资源优势，通过金融、税收等手段吸纳民间资本参与住房保障；四是执法监督者，负责监督住房保障的实施及其效益，以保证公共住房建设和管理的效率、效能和经济性，避免公共资金的滥用，确保住房保障制度健康运行。 4.合理规划和布局。合理规划和布局公共住房是各国促进住房保障可持续发展普遍采用的良策。从现实情况来看，在公共住房大规模建成并投入使用后，各国普遍面临群居性贫困、社会排斥、住房空置、“钉子户”、租金收缴困难、后续投入资金不足等一系列问题。为了避免这些问题的产生，减少社会矛盾，各国政府采取的主要做法是对公共住房进行统筹规划和合理布局。 具体措施包括：一不再建造大规模的成片公共住房，以防止公共住房住宅区成为新的“贫民窟的”；二合理配备公共住房周边的基础生活设施和配套设施，避免将公共住房建造在远郊区或基础设施不配套的区域，以避免因居住成本过高而产生公共住房空置现象，造成社会资源巨大浪费；三推进混合居住，通过人口重新分布和优化搭配的办法解决贫困群体集中居住带来的社会问题；四是差异化定位公共住房和商品房，即在公共住房设计与配置方面加大与商品房的区分度，降低公共住房的商品属性和舒适程度，在满足基本居住需要的前提下，尽可能减少建设、维护、维修和管理成本，以维护市场有序竞争，减轻政府的财政压力和保障对象的经济负担。美国相关法律明确规定公共住房不得与商品房存在竞争关系，公共住房在设计上受到严格限制，大都力求简单便利，只提供最基本的生活设施，如壁柜很浅、没有门，用煤灰板代替石灰板墙，电梯隔层才停，不设单独的大厅等。 5.积极引导社会力量参与。积极引导社会力量参与住房保障，与政府共同组成解决住房问题的“治理网络”是各国政府推进住房保障的重要举措。社会力量既包括银行、房地产开发商等私营部门，也包括住房协会、住房管理机构、住房合作社等非营利组织，它们与政府之间不是相互替代关系，而是协商合作的“伙伴关系”，主要作用在于弥补政府在资金、管理等方面的不足，与政府合力共同解决住房问题。首先，引导市场主体参与住房保障。目前外国政府引导市场主体参与住房保障的方式主要有规划配建和资金支持两种。前者是指在规划和投标商品房住宅用地时强制性要求开发商配建一定比例的公共住房。后者是指政府对参与公共住房建设的开发商和银行给予税费减免、贷款补贴、贷款担保等优惠措施，以保证其参与公共住房建设仍可获得合理的利润空间。其次，鼓励非营利组织参与住房保障。“公共部门的支持是非营利运动成长的关键性因素”。各国政府不仅通过授权为非营利住房组织的发展提供必要的生存空间，而且给予必要的政策优惠和资金扶持，为非营利住房组织的发展提供必要的支持和稳定的保障。最后，建构政府、市场组织和非营利机构共同运行的规则。在政府、市场主体和非营利机构共同组成的“多中心”治理结构中，要使政府、市场和社会合力发挥作用，其前提是三者的运行必须建立在具有透明、责任、法治和回应等特性的共同规则的基础之上，以保证三者之间的协作与互补，避免相互干涉和破坏。 6.严格规范准入-退出机制。建立严格规范的准入-退出机制是各国住房保障制度的重要内容，对保障公民居住权，维护社会公平具有重要意义。具体内容包括：第一，严格规定申请资格，动态审核资格条件。除北欧少数高福利国家外，绝大多数国家都制定法律对公共住房的申请作出了明确规定，申请资格主要依据收入水平和资产状况确定。对于资产状况，各国的限制性规定主要涉及两方面内容：一是禁止有不动产者申请公共住房，包括境内外住房、空置住宅用地、商业或工业不动产等；二是对流动资产做出限制，即银行存款、股票、固定资产投资额、信托、养老金、活动住房、车、船等总额应低于法定限额。除收入和资产之外，有些国家政府还依据本国或本地的实际情况作出若干特殊规定，对申请对象进行必要的限制，如日本政府规定，除高龄、身体残障和接受生活保护外，单身人士无权申请公共住房。为防止不当行为，各国政府对公共住房申请和使用过程都予以严格监管，监管方式主要有资料审查和入户检查两种。 第二，维护社会公正，依次配给公共住房。为解决公共住房僧多粥少的困局，各国政府采取的办法主要有三种：一是综合评价申请者住房需求程度。英国和法国从年龄、收入、登记时间、健康状况、家庭人口状况等方面对申请人的住房需求程度进行综合评估并打分，高分者优先。新西兰政府在2012年建立了公共租赁住房的“社会分配系统”，从可支付力、充分性、匹配性、可获得性、可维持性等五个方面给申请者综合打分，以确定合格者。二是依据申请时间先后分配住房。三是法定优先，即符合法律规定情形者可优先获得公共住房。俄罗斯通过《国家住房优先项目》对从北极地区迁移出来的居民、核辐射事故及灾害救援人员等五类特殊人群发放记名有价的《国家住房证书》，持证者可以在常住地获得一套标准住房或相应价格的购房补贴。 第三，明确退出标准，建立科学退出机制。各国公共住房的退出机制主要有两种：一是强制性退出，即以规定退，当居住者不符合条件时，会被依法强制要求退出住房。美国采用了这一办法，而且规定较为严格，一旦租户不遵守住房使用规定或不符合收入限制，甚至住房没有达到整洁标准时，项目管理者便会立即将其驱逐。二是选择性退出，即采取提升租金、以价促退的方式让居住者自愿选择退出。法国、德国、加拿大和新西兰等国家采用了这一办法。加拿大规定，若申请者家庭经济状况改善，住房管理部门便可依比例改变租金，是否退出公共租赁住房由申请者自行决定。新西兰和德国都规定对收入不符合规定的承租人收取市场租金。 7.实行管监分离的住房保障管理体制。除政府主管部门外，另设地位相对独立的住房保障监督部门，实行管监分离，是各国住房保障管理的成熟做法和成功经验。其实质是将执行权和监督权相分离，通过权力分设和外在权力约束的方式加强监督。这既有利于保证住房保障的有效实施，又有利于提高监督的权威性和公正性。在具体操作上，各国的做法主要有二：一是设立专门的政府监督机构，独立行使监督权，专司监督住房保障政策执行与财政资金使用之职。该类机构可设在政府之内，也可独立于政府。法国的社会住房部际监察使团是一个跨部门的公共住房监督机构，接受住房部和财政部的共同授权，其职能是确保国家补贴、贷款等政策优惠落实到位，确保住房组织的活动遵守法律。二是赋予非政府组织一定的法定监管权力，对住房机构的经济和财务状况进行监督。德国住房和房地产协会的重要职能之一就是分析住房合作社的经济和财务状况，对住房合作社进行法定审计。 8.推进住房保障创新。推进住房保障创新是促进住房保障制度持续发展的动力。各国政府在住房保障的发展过程中都进行了大量的改革和创新，不断完善住房保障制度。从住房保障的发展历程看，没有一个国家始终延续一成不变的方式和手段，国家之间、地区之间都在不断地相互学习和借鉴，不断地创新发展。推进住房保障创新，一要有针对性地借鉴各国普遍采用的、做法成熟的、成效显著的成功经验，在我国住房保障亟须解决的，且风险相对较小的问题上先行试点，如住房储蓄、政策性融资平台、住房合作社、低租金住房补贴、住房服务购买等。二在试点过程中，要依据国情和地区的实际需要对外国的做法和经验做必要的调适，切忌盲目照搬照抄，以免出现因水土不服导致创新失灵、失效的状况，推动我国住房保障制度不断完善和发展。