欧盟特别代表制度：机制发展及其影响，本文主要内容关键词为：欧盟论文,机制论文,代表论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D814.1 文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2012)02-0054-16
欧盟的政治工程——快速东扩、制宪努力、《里斯本条约》(以下简称《里约》)生效及其在欧盟机构和运行规则等方面的大幅调整——已经扩展到了它的外交体制和外交方式。①在对外事务中，共同外交与安全政策(GASP)启动，2001年开始任命“共同外交与安全政策高级代表”，尤其是2009年12月凯瑟琳·阿什顿女士担任欧盟负责外交事务与安全政策的高级代表一职，由其负责组建和领导欧盟对外行动署(EEAS)，参与联盟层面对外政策的制定和实施。“在欧洲联盟发生的渐进的主权共享包含着对外事务”，而关于外交制度研究，“欧盟提供了一个独特的观察实验室”②。
欧盟特别代表制度是欧盟发展共同外交与安全政策，争取在国际舞台上用一个声音说话而进行的重要实践和政策探索。本文首先简要探讨一般形态下的特使外交及其特征，然后以欧盟特别代表制度这一具有欧盟特色的特使外交的历史发展为线索，围绕特别代表制度在法理和机制两方面的制度化，并结合其对欧盟共同外交与安全政策的影响等问题，对欧盟特别代表制度进行初步研究。
一、特使外交：含义及特征
“特使外交”是指由国家元首、政府首脑或国际组织任命的、派往其他国家或国际组织(并为后者所接受)的个人或团体，为解决某一特定问题或执行某一特殊使命而进行的高层次外交活动的统称。③特使通常是由富有经验的外交官或者具有丰富政治资历的权威人士担任，“大多数具有特殊人脉关系，或者具有承担使命的特殊本事，或者具有某种专长。其中，与首脑具有充分牢固的政治信任可能是最重要的条件”④。特使承担在许多国家和地区拜访协调、磋商调停、营造和平的任务，通常不必长期留驻在同一个地区。
在进入近现代外交之后的相当长时间内，特使外交“只是在最高一级和礼仪性场合才加以使用……然而到二十世纪，派遣和接受执行短期使命的代表又再度成为常有的事了”⑤。特使外交以其自身独特的内涵和相较于传统常驻外交代表机构的灵活机动性、高层次性、较强专业性等特点在现代外交中扮演着日益重要的角色。
1.灵活机动性
特使围绕某一特定问题或为执行特殊使命而设，具有临时性质，根据其承担任务的不同，大致有下面三类：①作为特别代表执行礼仪性任务；②向对方转达最高层的政策观点或立场，成为释疑和增进双方信任的使者；③就热点事件进行外交斡旋或调停等。特使外交覆盖内容丰富，针对高层认为重要的任何政治、经济、军事乃至文化、体育、自然灾害等非传统议题都可以设立。
特使外交的灵活性也体现在特使的任期没有统一的制度规定，完全视其执行的任务的发展而决定。作为礼仪代表参加庆典活动的时间一般在数天左右，而在国际冲突热点地区执行和平任务的特使其任职则可长达数年。有别于常驻使馆需要保持一定规模，特别使团组织更为灵活，可以是国家领导人派出的个人，也可能是具有相当规模的庞大代表团。
特使的个人背景没有很严格的规定，其选择标准大致包括：特使一般与国家元首或政府首脑保持着良好甚至密切的私人关系；执行任务的性质和具体事件的特殊性，出席礼仪性活动的特使一般多为国家领导人的亲属朋友等，而执行政治性使命的则多为前任或在任的外交官和政府及国际组织官员等。正如普利施科所云：“(首脑)可以自由地起用政府官员或普通平民。他可以给予他们这样或那样与其任务相称的官衔和职位……他可以把这些代表派往世界上任何他认为适宜的地方……他们的作用重可千钧，轻可鸿毛。”⑥
2.高层次性
常规驻外使团作为由国家派驻外国、代表国家办理有关外交事务、致力于维持和推进本国各方面对外交往的专门机构，接受外交部的直接领导，执行外交部和有关政府部门的各项指令。⑦双边外交关系日常事务几乎总是通过常驻大使及其领导下的使馆来进行的，但必须接受来自本国外交部的指令并向其汇报工作。
而特使则是由国家元首或政府首脑派遣，故一般被称作国家元首(总统、主席或君主)特使或政府代表，具有相较于常驻使团的更高层次性，基于这一点，普利施科等学者把特使外交归于首脑外交之内，亦是有一定道理的。⑧由于特使承担的是两国关系的一些关键性问题，是代表首脑进行的高级别对话和信息传达，是首脑希望越过常规外交渠道加以处理的外交任务，且在任务执行过程中直接向其报告工作进展，其目的通常是为了排除各种干扰和障碍，突破外交僵局，以便尽快在高层取得决定性的谅解。因此，特使通常和首脑具有较为密切的关系，也被称为“个人代表”、“密使”或“特别助理”等。
3.较强专业性
特使外交具有较强专业性，这和其执行任务的性质和具体事件的特殊性密切相关。现代外交已经进入了多元化和立体复合化的时代，单靠常规外交模式难以适应形势发展的需要，而特使以其在专业领域所拥有的知识储备和专长、特殊的经历、智慧和判断，以及特殊的人脉关系等，充实并丰富着常规外交。所以特使的职业背景异常多彩，既可以是卸任的前政要、国际组织前负责人，也可以是学界明星、社会名流、宗教领袖甚或知名企业家等。
随着国际事件和国家间关系的复杂化，尤其是全球性问题和非传统安全议题的大量增加，例如恐怖主义、核扩散问题、严重的海啸灾难、大面积的严重干旱及饥荒问题等，特使所承担的任务相比常设双边外交涉及更广阔的领域，突破了一国的边界线，因此根据事件性质的独特性来应对这些问题就更为有效。
1990年代以来，欧盟周边地区和国际热点层出不穷，给欧盟对外政策形成了巨大的挑战，为解决欧盟对外政策长期面对的四个问题：一致性、连续性、有效性和灵活性，欧盟在一般特使外交的基础上，创新发展了具有欧盟特色的特别代表制度。这一制度成为了推动共同外交与安全政策的突破点，是更广泛的外交政策机制和战略工具的组成部分。“共同外交与安全政策机制化的日益完善和欧盟特别代表制度作为政策工具的发展紧密结合，相互促进”⑨。
欧盟特别代表是由欧盟派出，并率领自己的外交团队以执行欧盟某项具体对外政策的外交人员⑩。特别代表作为由欧盟理事会正式任命的联盟层面的专设职位负责某一具体的——自然是对于欧盟具有重大意义的——地区性或全球性议题，穿梭于冲突地区或有关国家执行调停等任务。按照其职业背景，特别代表可以划分为以下四类：第一，欧盟成员国职业外交官；第二，具有国际组织任职经历的欧盟公民；第三，欧盟成员国具有重要影响的政治家；第四，越来越多的欧盟机构官员出任欧盟特别代表，并已成为一种趋势。
二、非洲大湖地区的初创：欧盟特使外交的试验田
虽然20世纪90年代欧盟东部近邻地区局势动荡不安，尤其是巴尔干半岛这一“欧洲火药桶”更是陷入了长期的种族冲突和纷争之中，但欧盟首位特别代表却诞生在遥远的非洲大湖地区。数月之后欧盟又派遣了中东和平进程特别代表。在总结上述两位特别代表工作的基础之上，欧盟在巴尔干地区先后密集派遣了四位特别代表。
1.欧盟特别代表制度的萌芽——非洲大湖地区
1996年联合国前莫桑比克事务特使奥多·阿耶罗(Aldo Ajello)被任命为欧盟第一任非洲大湖地区事务特使(11)，标志着欧盟特别代表制度开始萌芽。大湖地区特别代表的任命具有明显的探索性质，体现在以下四个方面：第一，非洲大湖地区并不是欧盟的战略重点地区(12)，欧盟也没有形成一致的大湖地区战略，因而特别代表的重要任务之一即在欧盟成员国之间进行协调，以便取得各成员国对其工作的协助和支持，尤其是在该地区具有重要影响的法国、英国和比利时等就显得更为重要(13)，酝酿并向欧盟提出一致的大湖地区政策。第二，特别代表主要执行调停外交的使命。根据授权特别代表要在大湖地区冲突各方之间进行斡旋，协调联合国和非统组织的调停努力，促成大湖地区和平、安全与稳定会议的召开，积极参加地区危机管理，在本地区实现和平与稳定。第三，特别代表处于协调补充地位。在大湖地区冲突的危机管理中，欧盟特别代表缺乏强有力的政策工具，以致他只能够协助联合国和非统组织等该地区既有的国际调停努力，而无法单独发挥作用并和其他国际组织形成竞争。第四，特别代表具有政策建议权，是欧盟共同外交卓有成效的探索。根据授权特别代表的理事会决议第3款规定，“特使可以针对联盟可采取的对策向理事会提出建议，以达成欧盟在冲突地区的战略目标”(14)。据此，特别代表不仅针对冲突地区的情势向理事会进行报告，并被授权向欧盟进行对外政策建议。
欧盟首位特别代表在大湖地区积极展开调停外交，通过配合联合国和非统组织在该地区的外交努力而致力于冲突的解决，虽然这没有完全阻止战火的继续蔓延，但他突显了欧盟对世界热点地区的关注和参与，是欧盟执行一致的对外政策的探索，增强了欧盟在国际事务中的存在，具有重要的破冰意义。
2.“双重任职”的探索——中东和平进程与前南地区
中东和平进程和前南地区是欧盟1993年布鲁塞尔峰会确定的共同外交与安全政策的重点，在初步评估首位特别代表工作的基础之上，欧盟在上述地区也分别派驻了特别代表。
1996年11月欧盟任命西班牙驻以色列前大使米盖尔·莫拉蒂诺斯(Miguel Moratinos)为中东和平进程特使，以增强欧盟的政治存在和影响力，确立欧盟可信赖的伙伴的形象。莫拉蒂诺斯在任期内所展开的工作主要情况如下：第一，利用宽泛灵活的授权，确立自己在中东和平进程中的地位，通过增强在谈判进程中的斡旋和协调作用，赢得各方对欧盟特别代表的认可。第二，与美国总统中东和平进程特别协调员丹尼斯·罗斯(Dennis Ross)密切合作，促成巴以双方直接谈判。莫拉蒂诺斯在轮值主席国荷兰的协助下，促成以色列外交部长大卫·列维(David Levy)和巴勒斯坦民族权力机构主席亚瑟尔·阿拉法特(Yasser Arafat)于1997年4月欧盟-地中海峰会期间的直接会谈。
莫拉蒂诺斯的任命充分体现了欧盟特别代表制度所具有的特使外交的特点，并呈现出创新性发展：第一，灵活机动性。1995年底时任以色列总理拉宾(Yitzhak Rabin)遇刺后中东和平进程遇到重大挫折，欧盟紧急任命莫拉蒂诺斯为特别代表，授权他在巴以之间穿梭斡旋，推动《奥斯陆协议》的实施。第二，专业性。莫拉蒂诺斯于1993-1996年间担任西班牙外交部非洲和中东事务司司长，并曾出任驻以色列大使，熟悉中东地区事务尤其是巴以问题，在以色列和阿拉伯世界具有广泛的人脉关系。第三，高层次性。莫拉蒂诺斯在西班牙外交部工作期间，哈维尔·索拉纳(Javier Solana)担任外交部长，双方关系密切，担任特别代表期间，他得到了转任欧盟高级代表的索拉纳的大力支持。第四，区域性。莫拉蒂诺斯的任命同西班牙在欧盟的地位有直接关系。西班牙在1991年马德里中东和会中扮演了重要角色，对《奥斯陆协议》的签署做出巨大贡献。西班牙是推动欧盟南部伙伴关系政策的重要成员国，1995年11月西班牙担任轮值主席国期间，在巴塞罗那召开欧盟与地中海南岸国家第一届部长级会议并提出“欧盟-地中海伙伴关系”的构想。(15)莫拉蒂诺斯的任命是欧盟内部追求区域平衡的一个表现，同时也是欧盟需要借重西班牙充分发挥自身优势协助欧盟在中东和平进程中发挥作用。
随着1998年10月13日科索沃危机的爆发，整个巴尔干地区局势骤然紧张。该地区是欧盟峰会确定的战略重点之一，而该地区的不稳定局势给欧盟造成直接影响，因此欧盟战略重心逐步由中东和非洲地区等广义周边地区转移至前南地区等东南近邻“门户”。至1999年6月，欧盟在该地区同时派驻了四位特使应对危机。
前南地区特使对特别代表制度最重要的贡献在于“双重任职”的实践。南联盟事务特别代表费利佩·冈萨雷斯(Felipe Gonzalez)同时担任欧洲安全与合作组织主席南联盟事务私人代表。1998年10月，欧盟理事会任命时任奥地利驻南联盟大使沃尔夫冈·佩特里奇(Wolfgang Petritsch)为欧盟科索沃事务特别代表，代表欧盟参与科索沃危机的调停。1999年5月，“罗约蒙进程”(16)协调员帕纳季迪斯·罗梅利欧迪斯(Panagiotis Rourmeliotis)接受欧盟理事会任命担任“罗约蒙进程”欧盟特别代表，穿梭于东南欧国家，促进该地区的和平与稳定。值得注意的是，欧盟委员会和欧洲议会也是“罗约蒙进程”的重要参与者。科索沃战争后期，欧盟又在该地区设立了第四名特别代表鲍伯·霍姆巴赫(Bobo Hombach)，他还同时被欧盟委员会任命为《东南欧稳定公约》特别协调员。不同于前三位特别代表的“双重任职”具有一定的偶然性，第四项任命具有一定的探索性质，试图在理事会和委员会的对外政策之间搭起政策沟通的桥梁，尝试打破欧盟大厦内政府间主义和超国家主义的藩篱。(17)
三、机制化：欧盟特别代表制度的正式确立
1999年5月1日，《阿姆斯特丹条约》(以下简称《阿约》)正式生效，赋予特别代表正式的条约地位，之后欧盟理事会通过了关于特别代表任命程序和运行安排的指导性文件。欧盟还调整了特别代表的设置，继续推进特别代表在非洲大湖地区、中东和平进程和科索沃等的使命，结束负责东南欧地区事务的多位特别代表的授权，又先后在马其顿、阿富汗、波黑和外高加索等地区分别新设了特别代表。
1.欧盟特别代表制度的条约地位：《阿姆斯特丹条约》与《尼斯条约》对欧盟外交体制的改革
1999年5月1日，《阿约》正式生效，对欧盟共同外交与安全政策的有关条款进行了较大幅度的调整，其中外交体制方面最重大的变动在于设立“共同外交与安全政策高级代表”，由理事会秘书长兼任，协助轮值主席国筹划和执行共同外交与安全政策，参加轮值主席国牵头的与第三国的政治对话，(18)并领导“政策规划与预警小组”，以增强联盟对国际形势进行评估和预警的能力。《阿约》正式确定了特别代表制度在欧盟外交体制中的地位，它规定：“当理事会认为有必要时，可以任命一名处理特定政策问题的特别代表。”(19)这表明欧盟确认特使外交是值得运用的外交方式，是执行联盟层面外交政策的有效工具，并将在今后更加灵活地加以运用。但对于特别代表和高级代表之间的关系，条约并没有做出明确的规定，存在导致欧盟对外政策碎片化的可能。(20)
在欧盟扩大迫在眉睫、欧洲安全与防务政策已经取得实质性发展的背景下，欧盟各国于2001年3月20日签署了《尼斯条约》(以下简称《尼约》)，对欧盟委员会的组成进行了体制改革，并进一步扩大了理事会内部特定多数表决机制的应用范围。《尼约》明确规定理事会在任命特别代表时，将遵循特定多数原则。(21)但《尼约》并没有采取实质性的措施来强化欧盟对外政策机制，提高决策效率。
2000年3月，理事会制订了《欧盟特别代表：任命程序和行政安排指南》(22)，对特别代表制度的运行规则、财政制度、机构组成等做出了较为具体的规定。2003年10月理事会在各位特别代表外交实践的基础之上，再次审定修改了上述指导性文件。(23)这两份指南赋予理事会挑选和任命特别代表、规定其职能及可运用的政策工具的权力。特别代表对理事会负责并向其汇报工作，扮演着理事会“特别顾问”的角色。由于文件规定特别代表的财政预算来自共同外交与安全政策，因此兼任理事会秘书长的高级代表在实际上承担起领导特别代表的重任，从而在确保特别代表有稳定的财政预算保障的同时，能够灵活、高效地对地区局势做出政策反应。
2.“摸着石头过河”——欧盟特别代表制度在实践中完善
欧盟设立特别代表的政策目标发生了转变，由最初的增强自身在热点地区的存在，进而演变为借助特别代表和相关的共同外交政策工具塑造欧盟“积极的和负责任的”国际行为体和冲突调停者的形象，维护欧盟和成员国在本地区的利益。欧盟对特别代表任职进行了适度的调整。部分特别代表继续执行自己的使命，甚至得到了加强。非洲大湖地区特别代表更加积极地参与到冲突调停与和平营造中，延长了任期并根据《阿约》和《尼约》对欧盟外交体制的改革而进行了调整。由于高级代表哈维尔·索拉纳对中东和平进程投以高度的关注，中东和平进程特别代表在这一强有力的政治支持下，获取了更多的外交资源，极大增强了欧盟在中东和平进程中的地位。(24)
随着巴尔干地区局势的变化，欧盟对派往该地区的四位特别代表进行了调整，这是《里约》对欧盟外交体制大幅改革之前惟一一次终止特别代表的使命。随着联合国维和部队进驻科索沃并承担起本地区的和平使命和行政管理，以及“罗约蒙进程”并入《东南欧稳定公约》，科索沃事务特别代表、南联盟事务特别代表、“罗约蒙进程”特别代表和《东南欧稳定公约》特别代表分别于1999年7月、1999年10月、2000年6月和2001年12月被取消。
在调整部分地区事务特别代表的同时，欧盟还在其他一些地区新设立了数名特别代表，并进一步完善了这一制度。2001年6月法国前国防部长弗朗索瓦·列奥塔德(Francois Leotard)被任命为马其顿事务特别代表，监督和约的实施，促进各方加快政治对话。列奥塔德是法国和欧洲政坛具有重要地位的政治家，其拥有的政治资源和影响都不是一般的外交官所能比拟的，因此他能够在冲突各方高层中进行更为灵活的穿梭和调停，充分发挥特使外交的魅力。之后不久欧盟又分别向阿富汗、外高加索和波黑等地区派出了特别代表。后一项任命进一步发展了特别代表制度的“双重任职”特点，因为欧盟波黑事务特别代表同时担任联合国波黑事务高级代表，这是欧盟特别代表第一次取代美国等其他主要国家在国际调停与和平进程中担当主导性角色，并发展出一种“欧盟/国际双重任职”特使的制度性安排，即联合国高级代表的“硬实力”和欧盟特别代表的“软实力”相互结合，最大程度推进和平进程。(25)
欧盟特别代表制度的正式成型及其与新设立的共同外交与安全政策工具的互动，增强了欧盟在地区与国际事务中的地位，塑造了欧盟日益重要的国际行为体的形象。但特别代表与高级代表以及政治与安全委员会之间的关系定位模糊不清，机构运转方面存在的问题影响了这一制度的功效。
四、巩固：欧盟特别代表制度的黄金时期
截至2003年，欧盟在波黑等周边地区和阿富汗等具有重要战略地位但距离遥远的地区设立了6个特别代表，不仅拓展了共同外交和安全政策的关注地区，并且丰富了共同外交与安全政策的内涵。随着特别代表制度对增强欧盟共同外交政策的一致性和有效性的作用日益显现，欧盟在短短五年之内将特别代表增加到了13个。但由于《阿约》和《尼约》等对特别代表与共同外交与安全政策的其他工具之间的关系没有清晰定位，特别代表的快速发展也面临着进行机构调整与巩固的需求。
1.内部重组：欧盟特别代表制度的机制调整
特别代表制度是欧盟整体机制和政策框架的组成部分，“共同外交与安全政策机制化的加强与特别代表制度政策工具的发展是相互推动的”。(26)这一阶段特别代表制度的机制调整主要表现在两个方面，首先是特别代表职能范围的拓展，其次是其内部机构的重组和强化。
首先，特别代表的职权范围得到了较大拓展。在创立的最初阶段，特别代表的授权主要是协助地区和国际组织等在冲突各方之间进行调停，增强欧盟在该地区的存在，但特别代表缺乏发挥作用的外交资源、政策工具和政治支持。随着《阿约》和《尼约》正式将特别代表制度纳入共同外交与安全政策的框架，特别代表在情报搜集等方面起到的作用日益重要，大大提升了他在欧盟层面进行政策建议的权力，而不再仅仅扮演政策执行者的角色。2003年12月欧洲理事会最终通过了《欧盟安全战略报告》，成为欧盟对外政策快速发展的路线图，为特别代表制度的进一步巩固提供了可能。
特别代表制度迎来了职能拓展的良机，最主要的表现在他与欧盟驻外进行危机管理的民事团(Zivile Mission)和军事团(Milit
rische Mission)的关系方面。根据2006年6月高级代表索拉纳的政策报告，特别代表有权力对欧盟派驻的民事团团长进行“政治指导”，并可以向军事团团长提出政策建议和意见。换言之，特别代表在派驻地区担任欧盟相关机构的政策协调人，领导欧盟民事和军事力量，最大程度推动共同外交政策的形成和协调行动。此外，特别代表还在高级代表与驻外民事团和军事团团长之间扮演着政策传递者的角色，即高级代表通过特别代表将欧盟的相关政策下达给各位团长，而后者递交给高级代表和理事会的政策报告也必须通过特别代表来递达。由此，特别代表大大超越了对外代表权、政策执行权和建议权，开始掌握了欧盟危机管理团队的政策协调权和政治指导权。
其次，理事会于2006年和2007年连续两次修改了关于特别代表制度的指导性文件(27)，对其进行了大幅度的内部机构重组，进一步巩固了特别代表制度。第一，特别代表的授权延长为一年时间，具体规定了政策报告和传达的流程，对特别代表工作的评估也进行了制度性规定。第二，理事会设立了“欧盟特别代表管理委员会”，由高级代表办公室、政策小组、联合情势中心等理事会总秘书处相关部门组成，以理顺其与特别代表的关系。第三，在理事会总秘书处设立支持中心，整合特别代表的行政和后勤支持工作，为所有的特别代表提供统一的行政支持。“因此，特别代表可以更加灵活地展开工作，将更多精力关注于自己的核心任务，即对外代表欧盟、向总部进行政策建议、并在欧盟对外政策机构之间进行协调”。(28)
通过上述职能拓展和内部机构调整，特别代表制度得到了大力强化，关注于更重要的政策规划和建议等领域，日益成为欧盟共同外交所依赖的重要战略工具。
2.跨支柱双重任职：欧盟特别代表制度地位的强化
欧盟派往非洲大湖地区、中东和平进程、马其顿、外高加索、阿富汗和波黑等地区的特别代表授权继续得到延长，部分特别代表人选进行了调整，而其使命也随着地区局势的发展和欧盟共同外交政策的调整而有所转变。在前期机构调整的基础上，特别代表们的工作有了长足进展，在地区事务中的重要性更加上升，由之前的辅助性角色逐步发展为最主要的调停性力量之一，在欧盟对外政策机构中也进一步巩固了自身地位。这其中最重要的制度性创新是第一支柱和第二支柱双重任职的尝试，即2005年10月鄂文·富尔勒(Erwan Fouere)同时被任命为欧盟马其顿事务特别代表和委员会驻马其顿使团团长。虽然特别代表双重任职制度已经有过多次试验，而理事会秘书长也兼任高级代表，但这一次的双重任职意义特殊，这是第一次打破《马斯特里赫特条约》设立的欧盟三根支柱的架构，在遵循共同体决策的第一支柱和按照政府间主义决策的第二支柱之间架起桥梁，成为今后欧盟在内部进行跨支柱机构设置和改革的重要尝试。它将欧盟对外关系的两个最主要工具——外交和援助——更加紧密结合在一起。(29)之后制定的《欧洲宪法条约草案》规定欧盟外交部长兼任委员会副主席，是对这一制度探索的发展，虽然宪法条约草案最终在法国和荷兰全民公投中被否决，但《里约》对高级代表任职的规定(30)，仍然是延续了本次特别代表制度改革的成果。
从2004年至2009年间，特别代表制度得到了快速发展，欧盟先后又设立了摩尔多瓦、中亚、苏丹、缅甸、非洲联盟、格鲁吉亚、科索沃等地区事务特别代表，数量达到了创纪录的13个。随着特别代表数目的增加，在邻近地区设立的特别代表之间也尝试展开合作，进行政策互动和协调，推行一致的对外政策。这在欧盟派驻非洲的三位特别代表之间展现得特别明显。非洲大湖地区事务特别代表设立近十年之后，欧盟于2005年7月任命了苏丹事务特别代表，协助非盟监督苏丹南部地区停火协议，调停达尔富尔地区的冲突，因此苏丹事务特别代表同非盟之间建立了密切的工作关系，他不仅在苏丹事务上代表欧盟，而且逐渐在欧盟对非盟政策中起到了重要作用。2007年12月欧盟考虑到在非洲繁重的危机管理和人道主义援助等任务，单独设立了非盟事务特别代表，统筹加强两大地区一体化组织间的对话，增强对非盟的影响力。非盟事务特别代表协同苏丹事务特别代表一起推进欧盟对苏政策，帮助后者与非盟驻苏丹代表团沟通合作。同样，围绕苏丹达尔富尔问题，苏丹事务特别代表和大湖地区特别代表也进行了良好的合作。欧盟驻非洲三位特别代表展开的外交协作，推动了《欧盟对非战略报告》的实施。
需要注意到的是，非盟事务特别代表同马其顿事务特别代表一样也是跨支柱双重任职，兼任委员会驻非盟使团团长。
五、改革：《里约》时代的欧盟特别代表制度
欧盟于2011年分别任命了负责地中海南部地区和非洲之角事务的特别代表。《里约》生效后，欧盟架构尤其是外交体制的改革也反映在特别代表制度层面，欧盟有史以来第二次终止部分特别代表的授权，欧盟特别代表团队整合为10支。
1.改革：《里约》时代的欧盟外交体制调整
《里约》于2009年12月1日正式生效，从多个方面对欧盟既有体系进行了更大幅度的改革。其中最主要的就是取消了欧盟三根支柱的架构，赋予欧盟以独立的法律人格；设立欧洲理事会常任主席，替代既有的轮值主席国制度；改革了欧盟决策机制。《里约》在对外关系方面对欧盟外交体制进行了较为广泛的调整，高级代表身兼数职以协调欧盟在不同对外关系领域的政策，尽可能保证欧盟对外行动的一致性；组建欧盟对外行动署以协助高级代表开展工作，迈出了从发展共同外交政策到建立共同外交机构的一步。由此可见，欧盟特别代表制度十多年的实践给《里约》改革欧盟整体架构和外交体制提供了宝贵经验，尤其是其对跨越第一支柱与第二支柱双重任职的探索。
《里约》也进一步明确了特别代表制度在欧盟新的外交体制中的地位，它规定经高级代表提议，理事会可以特定多数任命一名处理特定政策问题的特别代表，并确保其在高级代表的领导下履行职责(《里约》第31条和33条)。(31)2010年7月26日欧盟外交理事会决议将原属理事会秘书处的特别代表团队转移至对外行动署。
在技术层面，《里约》还改革了特别代表制度的工作流程。2007年特别代表制度指导性文件设立的工作流程如下：1月底理事会以联合行动方式通过特别代表任命决议，3月初新的授权开始，6月底特别代表提交工作进程报告，11月底提交授权执行情况报告。《里约》改革将特别代表制度的工作流程调整为：12月底理事会以特定多数通过特别代表任命决议，1月初新的授权开始，6月底特别代表提交授权执行情况报告。这样就将特别代表的授权周期与高级代表的任期对应起来，以便高级代表更好地领导特别代表在对外行动署的框架内展开工作，迈出了特别代表制度机制化进一步完善的重要一步。
2.特别代表制度的重组
《里约》生效后，原来分散于理事会、委员会等不同机构的欧盟对外关系部门也进行大幅度调整，欧盟对外行动署于2010年底开始组建并逐步运转，高级代表阿什顿对特别代表的重组，在处于改革进程中的欧盟对外关系部门内及其与成员国之间引起了一定争议。(32)第一，阿什顿计划提名更多的欧盟对外行动署工作人员出任特别代表，更换现任即将任期届满的部分人员，在多个欧盟特别代表团队中造成了不满；第二，阿什顿试图对欧盟特别代表制度的工作重心进行适度调整，取消负责中东和平进程、外高加索、马其顿、摩尔多瓦等事务的特别代表职位，部分特别代表质疑这一调整的合理性，也影响了上述特别代表及其团队的工作热情，观望情绪浓厚；第三，由于欧盟外交机构改革步履缓慢造成短期内外交政策指挥系统运转不畅，导致其多项对外政策的实施陷于停摆状态，驻外的欧盟特别代表团队及理事会政治与安全委员会不满高级代表和对外行动署低下的效率。
与此同时，欧盟的周边地区局势发展迅速。2011年初以来北非和中东地区突尼斯、利比亚、埃及与叙利亚等国家局势持续动荡，对欧盟的南部邻国政策形成了巨大挑战，欧盟于2011年7月任命西班牙原首相府秘书长伯纳迪诺·里昂(Bernardino Leon)为地中海南部地区事务特别代表。同年底欧盟又授权希腊原总理府外交事务顾问亚历山大·隆德斯(Alexander Rondos)担任非洲之角事务特别代表，协调欧盟及其成员国在本地区的饥荒援助项目、打击索马里海盗行动，并在地区国家间进行调停。特别代表数目达到了创纪录的15个。
在争议声中，阿什顿没有延长负责外高加索、摩尔多瓦、马其顿、非洲大湖地区、缅甸等事务的特别代表的授权。这是特别代表制度自创立以来最大规模的一次调整。有的特别代表的授权被转交给欧盟驻当地使团(如摩尔多瓦、马其顿)，有的被新设立的欧盟使团所取代(如缅甸)，有的被并入其他特别代表的授权(如外高加索事务被并入格鲁吉亚危机特别代表)，有的则是较为成功地完成任务而结束自己的使命(如非洲大湖地区事务特别代表)。欧盟特别代表团队调整为10支，分别负责波黑、科索沃、格鲁吉亚危机与外高加索、地中海南部地区、中东和平进程、非盟、非洲之角、苏丹与南苏丹、阿富汗、中亚等事务。
3.《里约》时代欧盟特别代表制度改革的影响
首先，欧盟特别代表制度成为高级代表掌握的重要政策工具。《里约》之前，理事会若认为必要则可任命欧盟特别代表，《里约》时代虽然特别代表仍然由理事会任命，但他们却涵盖在欧盟对外行动署的机构框架内，接受高级代表的领导，并直接向其汇报工作，更重要的是高级代表单独掌握了特别代表的提名权，并可以视情况调整特别代表的授权和任期，理事会对特别代表的任命实质上转移至高级代表手中，后者在欧盟外交机制中的地位得到大大加强。
其次，欧盟特别代表制度被纳入欧盟对外行动署的机构框架之内。第一，《里约》时代，对外行动署作为欧盟专职外交机构，在高级代表的领导下遴选特别代表，以至于2010年部分特别代表人选面临更换时，高级代表阿什顿女士决定直接从对外行动署内部提名多人出任，以保证对外行动署总部与特别代表团队之间的政策畅通。(33)第二，对外行动署的设立还改变了特别代表制度运行的整体框架，试图将之前分散在不同支柱下的欧盟对外政策领域统合在一起，各个特别代表与对外行动署必须保持紧密协调和及时的政策沟通，而不再是相对独立地执行欧盟在某一地区的政策，特别代表在自己授权范围内的工作更多地受制于联盟整体的外交政策协调，尤为突出的是特别代表必须接受对外行动署总部负责地区事务和专题性事务的总司的具体政策指导。第三，《里约》生效之后，原归属于委员会的驻外使团和代表团被转交给欧盟对外行动署直接管理，为合理配置外交资源，特别代表团队必须同欧盟驻外使团合并或调整，特别是授权仅限于单一特定国家的部分特别代表。
再次，特别代表制度的重组凸显了当前欧盟对外政策的重心回归至周边地区。最新一轮的欧盟特别代表制度调整，在大幅压缩了其团队规模并终止了负责非洲大湖地区、缅甸、外高加索等地区事务的特别代表授权的情况下，却新设立了负责地中海南部地区和非洲之角事务的特别代表，充分反映了在欧债危机和财政紧缩的严峻态势下，欧盟当前的外交政策重心逐步向其周边地区收缩。综观目前的10个特别代表授权，3个分布于欧盟东部周边，5个分布于其南部周边地区，凸显了欧盟外交政策最新一轮调整的重心所在。
六、结语
自从欧盟1996年设立第一批共两个特别代表职位以来，欧盟特别代表制度已经覆盖过近40个遭受危机和动荡磨难的国家和地区，发展成为联盟层面具有重要价值的外交政策工具，其对欧盟共同外交建设的贡献主要体现在政策与机制两个层面。
首先，欧盟特别代表制度体现了共同外交与安全政策的发展，极大地拓展了欧盟外交政策的领域，并对后者的发展方向起到了一定的指示作用，将联盟层面的外交推进到了前所未有的程度。正如欧盟前任共同外交与安全政策高级代表哈维尔·索拉纳所言，特别代表制度“鲜明地体现了欧盟对世界上灾难深重的一些国家与地区日益增强的介入”(34)。欧盟特别代表制度是共同外交与安全政策的重要战略工具，他们对外代表欧盟，协助执行联盟外交政策，扮演着联盟“脸面和嘴巴”的角色；对内向欧盟总部及其成员国提供有关的政治与安全政策建议及相关情报，扮演着联盟“眼睛和耳朵”的角色。因此，特别代表制度在发展更为有效强大的共同外交与安全政策，加强欧盟对外政策机构之间的政策协调和行动协同方面发挥了重要作用，在《里约》时代，这一点将得到更为鲜明的体现。具体而言，上述影响可以从欧盟安全与防务政策(ESVP)、欧盟邻国政策(ENP)和欧盟扩大政策(EEP)三个方面分别加以阐述。
·欧盟安全与防务政策。目前为止，欧盟一共设立过17个特别代表，在16个特别代表(中亚除外)的任职地区欧盟均派驻了民事或军事性质的欧盟安全与防务政策团队。而在派驻了民事团或军事团执行共同安全与防务政策的所有地区，除印尼亚齐和伊拉克之外，欧盟也均设立了特别代表。欧盟特别代表与接受其政治领导的欧盟军事团或民事团为达成一致的政策目标，协同行动，互补合作，起到了相互强化的政策效果。当欧盟在同一地区派驻了多个民事团或军事团时，特别代表还可以在其间起到协调作用，从整体上提高欧盟危机管理的有效性和一致性。
·欧盟邻国政策。欧盟的邻国政策有东部和南部两个面向，东部面向覆盖乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦、亚美尼亚、格鲁吉亚和阿塞拜疆等6个国家和地区，南部面向则几乎覆盖整个地中海周边地区。与上述邻国政策覆盖地区相对应的欧盟特别代表任职地区有：格鲁吉亚危机、外高加索、摩尔多瓦、中东和平进程、地中海南部地区、非盟等。邻国政策归属委员会的职权范围，特别代表通过与委员会及其相关总司的密切合作，对欧盟邻国政策行动计划的制订和执行起到了重要作用。
·欧盟扩大政策。克罗地亚、马其顿、黑山、塞尔维亚等国已经获得了欧盟候选国地位，而阿尔巴尼亚、波黑两国也同欧盟签订了《稳定与联系协议》，迈出了入盟的第一步。在上述国家和地区，欧盟的政策重点是通过接触，加速其国内的政治、经济改革，从而使其尽快达到欧盟的入盟标准。为了加强这些候选国和潜在候选国的政治与安全状况，确保其平稳转型，欧盟先后在本地区设立了多个特别代表，同委员会合作推进欧盟的扩大政策。值得注意的是，在欧盟扩大政策覆盖地区任职的特别代表呈现出双重任职的鲜明特点，为欧盟的对外体制建设进行了有益探索。
其次，特别代表制度从无到有，逐步完善机构组成和机制设计，并最终获得了条约地位。欧盟特别代表制度最初在非洲大湖地区诞生的时候，仅仅是作为应对突发事件的临时举措。不过随着特别代表日益成为共同外交与安全政策的重要战略工具，其机制探索也为欧盟外交体制改革的逐步推进积累了丰富经验，尤其是在高级代表的双重任职和《里约》之后欧盟对外行动署的组建与创新等方面。
这种机制创新主要体现为特别代表制度的跨支柱运作和双重任职两方面。第一，特别代表长期跨支柱运作。一方面，《里约》之前，特别代表由理事会任命并向其汇报工作，接受政治与安全委员会的战略指导和高级代表的行动指导(原第二支柱)，但是由于特别代表的预算由委员会管理和监督，因此在财政上必须对委员会负责(原第一支柱)；另一方面，特别代表在任职地区和国家同欧盟及成员国驻外使团进行政策和行动协调，保持定期沟通，加强信息和情报交流，实现欧盟外交政策的一致性和有效性。共同体框架提供的经济杠杆(原第一支柱)必须同共同外交与安全政策框架下的政治杠杆(原第二支柱)结合在一起运用。第二，特别代表的双重任职是另一个重要的制度创新。欧盟特别代表的双重任职经历了一个从“欧盟—国际组织”双重任职发展到欧盟内的“理事会—理事会”双重任职，再进而“理事会—委员会”双重任职的过程，给“理事会秘书长/共同外交与安全政策高级代表”、“联盟外交事务与安全政策高级代表/委员会副主席”等双重任职制度积累了经验和教训。《里约》生效后组建的欧盟对外行动署合并原归属理事会总秘书处和委员会对外关系总司及发展总司的部分对外关系职能，设立联盟层面外交机构的实践更是充分体现了特别代表制度跨支柱双重任职实践的意义。
正如“作为多边外交领域的一个集团行为体，欧盟的出现是外交方法新发展中最显著的特征之一”(35)，欧盟特别代表制度是欧盟在特使外交领域的具体实践和发展，它不仅全面体现了特使外交所具有的灵活性、高层次性和较强专业性等典型特征，也伴随着欧盟对外政策探索的进程，融入了新的特色，成为特使外交在欧盟的新发展。
注释：
①[印度]基尚·拉纳：《21世纪的大使：从全权到首席执行》，肖欢容、后显慧译，北京：北京大学出版社2008年版，第194-195页。
②[印度]基尚·拉纳：《双边外交》，罗松涛、邱敬译，北京：北京大学出版社，2005年版，第202页。
③G.R.Berridge /Alan James，A Dictionary of Diplomacy(2nd edition)，New York：Palgrave Macmillan，2003，pp.249-251.
④陈志敏、肖佳玲、赵可金：《当代外交学》，北京：北京大学出版社，2008年版，第204页。
⑤[英]戈尔·布思主编：《萨道义外交实践指南》，杨立义、曾寄萍、曾浩等译，上海：上海译文出版社，1984年版，第228页。
⑥[美]埃尔默·普利施科：《首脑外交》，周启明、顾德欣、熊志勇等译，北京：世界知识出版社，1990年版，第64页。
⑦科兰：《大使馆和外交官：机构设置、分工、职责》，北京：世界知识出版社，1998年版，第24页。
⑧可参见普利施科著《首脑外交》、陈志敏等著《当代外交学》等著作关于首脑外交的部分章节。
⑨Giovanni Grevi，“Pioneering Foreign Policy： The EU Special Representativcs”， Chaillot Papers， Paris： Institute for Security Studies，October， 2007，p.29.
⑩并不是所有的欧盟特别代表都驻扎在对象国，诸如欧盟中东和平进程特别代表、外高加索特别代表、中亚特别代表等均为驻布鲁塞尔办公。
(11)首任欧盟特别代表的称谓为“非洲大湖地区事务特使”(special envoy/Sonderbotschafter)，实际上直到《阿姆斯特丹条约》正式确立了特别代表制度后，才将其官方名称确定为“特别代表”(special representative/Sonderbeauftragte)。
(12)1993年12月欧盟布鲁塞尔峰会确定了共同外交与安全政策的五个重点方面：欧洲稳定与和平、南非、前南地区、俄罗斯、中东和平进程。
(13)刚果(布)曾是法国的殖民地，英国曾是卢旺达、布隆迪、乌干达、坦桑尼亚等国的宗主国，扎伊尔(今民主刚果)曾长期属于比利时国王的私人领地。
(14)Council Joint Action 96/250/CFSP of 25 March 1996.
(15)汪波：《欧盟中东政策研究》，北京：时事出版社，2010年版，第47-122页。
(16)罗约蒙进程(Royaumout Process)是关于波黑问题的《巴黎议定书》的组成部分。1995年12月13日，《巴黎议定书》签署前，出席会议的各国代表在巴黎近郊的罗约蒙修道院开会，最终达成了《稳定与睦邻进程宣言》，就实现东南欧地区的稳定与和平取得了一致意见。该会议因在罗约蒙修道院举行，因此又被称为“罗约蒙进程”。Hans-Georg Ehrhart，“Prevention and Regional Security： The Royaumont Process and the Stabilization of South-Eastern Europe”， in Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg/IFSH(ed.)， OSCE Yearbook，1998，p.331.
(17)Annegret Bendiek,“Cross-Pillar Security Regime Building in the European Union:Effects of the European Security Strategy of December 2003”,European Integration Online Papers,Vol.10,2006,p.9.
(18)Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union,The Treaties Establishing the European Communities and Related Acts,Official Journal C 340,Brussels,10 November 1997,pp.10-13.
(19)同上,p.10.
(20)Franklin Dehousse,“After Amsterdam：A Report on the Common Foreign and Security Policy of the European Union”,European Journal of International Law,No.9,1998,p.534.
(21)Treaty of Nice Amending the Treaty on European Union,The Treaties Establishing the European Communities and Related Acts,2001C,80/01,10 March 2001,p.7.
(22)Council of the European Union,EU Special Representatives:Guidelines on Appointing Procedure and Administrative Arrangements,Brussels,20 March 2000.
(23)Council of the European Union,EU Special Representatives:Guidelines on Appointment,Mandate and Financing,Brussels,28 October 2003.
(24)Muriel Asseburg/Dominique Moisi/Gerd Nonneman et al.,“The European Union and the Crisis in Middle East”,Chaillot Papers,Paris:Institute for Security Studies,No.62,July 2003,p.17.
(25)“欧盟驻波黑高级代表”一职根据《代顿协议》设立，相关内容可参见刘新奎：《国家构建的欧洲方式——欧盟对波黑政策的实证分析》，载《欧洲研究》，2009年第4期，第46-59页。Giovanni Grevi，“Pioneering Foreign Policy：The EU Special Representatives”， p.82.
(26)Giovanni Grevi，“Pioneering Foreign Policy：The EU Special Representatives”， p.29.
(27)Council of the European Union,EUSR Guidelines (11142/07),Brussels,22 June 2007.
(28)Giovanni Grevi,“Pioneering Foreign Policy:The EU Special Representatives”, p.39.
(29)Steven Everts/Daniel Keohane，“The European Convention and EU Foreign Policy： Learning from Failure”， Survival，September 2003， p.171.
(30)《里约》新设立的高级代表合并了原理事会秘书长、共同外交与安全政策高级代表、轮值主席国外交部长、委员会对外关系委员等职位的权力，同时兼任委员会主管对外关系事务的副主席。
(31)Consolidating Version of The Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union (2010/C 83/01),Official Journal of the European Union,Brussels,30 March 2010,p.34.
(32)Andrew Rettman， “Four special envoys facing the chop” 6 July 2010， http：//euobserver.com/18/30433，访问时间：2012-
05-26.
(33)Cornelius Adebahr,“Working inside out:What Role for Special Envoys in the European External Action Service?”,Policy Brief,Brussels:European Policy Center,January 2011,p.2.
(34)Javier Solana,Opening Remarks by EU High Representative for the CFSP Seminar with EU Special Representatives (S239/05),Brussels,29 June 2005,p.2.
(35)[英]R.P.巴斯顿：《现代外交》(第二版)，赵怀普、周启朋、刘超译，北京：世界知识出版社，2002年版，第138页。