论公益性出版单位的外部治理结构设计，本文主要内容关键词为：结构设计论文,公益性论文,单位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公益性出版单位外部治理的依据
政府作为公益性出版事业单位出资人，追求的目标应该是公众的利益，但在出资者和管理者（出版社）分离的情况下，如果缺乏好的外部约束机制，公益性出版单位的动机就不一定能和出资者和利益相关者群体保持一致，政府的公益性出版的社会责任就无法实现。从这个角度看，公益性出版单位外部治理的关键是“公开原则”，强调管理活动的公开、透明和责任，其关键是要监督经营管理者的绩效和保证捐助者和其他利益相关主体的利益。可见，外部治理是指公益性出版单位的利益主体针对政府及其委托代理人——经营者的行为及其结果所进行的审核、监察与督导等实施控制而建立的行为方式，外部治理结构则是指监督的主客体之间相互联系和作用的制约关系及其调节功能。良好的外部监督机制是公益性出版单位有效运转、实现善治的必要条件之一。[1]
目前对于公益性出版事业单位的外部治理存在缺位。第一，缺乏基本的问责制度，如公益性出版单位效率问题，政府的投入与产出的比值；是否完成为国家主流意识形态服务，保障人民基本文化权益的重要政治任务和公益职责。[2]第二，缺乏公益性出版信息公开和交流制度，如公益性出版物的质量、品种、数量和时间效率；从业人员的服务意识，政府的扶持是否落到实处；赢利是否弥补政府投入的不足。第三，未建立社会对公益性出版的绩效评价体系，经营性出版企业因以赢利多少为评价的核心指标，评价相对容易，而公益性出版单位以社会公益为目标，而社会公益的构成又是多元化的，因而会使绩效评价更为不易。但这并不意味着这项工作是不重要的，或不可能做到的。第四，没有广泛社会成员参与的第三方评价。尽管现在出版单位内部进行了绩效评价，但这是两个不同功能的体系。公益性出版单位内部绩效评价委员会目前是重要的内部治理机构，但与国际通行的公正的独立无偏的第三方绩效评价委员会不同，这是起始阶段的一种有效的过渡治理机制。在公益性出版单位运营稳定后，绩效评价委员会需要向第三方绩效评价委员会转变。第三方绩效评价委员就属于外部治理机制。
公益性出版单位的公益性和非营利性宗旨导致其赢利性的收入非常少，而目前国家给予的财政投入和来自社会的捐赠相对有限，这就限制了部分单位的正常运作。这也极易使一些从业者片面地追求经济利益，极易导致道德失控，诱发各种不规范行为。[3]而公益机构的不规范行为比营利机构更容易招致公众的不满和对社会公德的负面影响。
公益性出版单位缺乏经营性企业的基本问责机制。缺乏企业所有的由所有权带来的所有者个人利益的作用，即监督经营者索取过高的报酬，使得机构能高效率地运作、风险能得到有效的评估；缺乏企业中最终绩效的衡量标准——利润测评，利润与这些主要目的是促进社会进步的公益性出版事业单位之间关联不大。而公益性出版单位如果缺乏以上问责机制容易产生以下问题：不能完成甚至偏离其社会使命；低效率——成果与投入成本应达到的效果相距甚远；经营者利用机构牟取额外的私利；决策者往往会因为不用负决策失误责任而采取高风险的经营策略。[4]因此，对公益性出版的外部监督和外部治理的根源，来自它的自身特点和它与政府及纳税人的委托代理关系。
二、公益性出版单位外部治理的环境建设
1.建立必要的法律体系，营造公益性出版事业单位外部治理的法律环境
确立公益性出版事业单位的社会地位，界定其与政府、市场的明确关系；加强实体规范，从法律上明确公益性出版事业单位的设立条件和标准，并且要有可操作性，保证在管理和监督方面有法可依；明确界定政府的管辖范围，规定公益性出版事业单位的权利义务和法律责任，使政府部门以法律为准绳依法管理；完善和改进规制，约束公益性出版主体的行为，对违规者实施处罚。
2.探索公益性出版及其事业单位的竞争机制，促进其外部压力的形成
现有公益性出版资源稀缺，长期占有就会形成垄断，如人民出版社对政治选题，民族出版社对本民族出版资源的独占，其实也是优势资源的垄断，可以通过出版工程招标投标，打破长期占有，形成要素资源在公益性出版体系内的流动；同时公益性出版单位的数量和规模不可能固定不变，新的需要进入，落后的也要退出。一旦时机成熟，政府应该解除对公益性出版单位之间的竞争限制，允许在同一地区，同一业务领域成立两个或多个公益性出版单位，由业绩决定命运，这样公益性出版单位为了生存和发展必然会加强自立能力的建设，提高其服务水平。民族出版社社长、总编辑禹宾熙先生认为，民族出版问题的解决要从民族出版的必要性出发，宏观上，在维持事权和财权统一性的基础上划分清楚中央和地方的事权和财权；微观上，要廓清公益性民文图书和经营性民文图书的边界，划分公益性民文图书的财权与事权范围，建立激活民文图书市场的价格机制和补贴机制，[5]讲明了民族出版在公益性体制框架下要进一步细分民族出版主体、构建民族出版竞争机制的思路。
三、公益性出版单位外部治理结构设计
1.实施包括新闻出版、财政、税务、审计等政府部门的行政监管
新闻出版总署在公益性出版方面的主要职能是，制定公益性出版事业方针与政策，组织实施公益性出版基础工程和重大工程的招投标，制定中、长期公益性出版事业发展规划，指导公益性出版单位的业务工作，利用国家出版基金、专项资金和税收优惠政策来资助、推动国家公益性出版事业规划的实施[6]。
财政部门要建立起明确的公益性事业单位财务监管制度，主要检查其是否遵守国家有关救济制度和财务制度、财务管理制度是否健全、收入支出是否合法、经费来源是否有保障等；公益性出版事业单位可以依法从事商业活动，但是其所得只能用于社会公益活动。如人民出版社的副牌社东方出版社，其所得利润要用于主社的业务发展。
税务部门通过税收优惠政策来监督和激励公益性出版事业单位，这也是世界各国的普遍做法。税务部门对公益性出版事业单位的减免税资格的确认、机构本身的税收优惠和对捐赠者的税收优惠构成了对其持续性的监督。国家在新闻出版公共服务政策方面实行了一系列财税优惠政策，包括部分科技出版物、政治类出版物、军事类出版物和少儿类出版物的出版实行增值税先征后退；全国县及县以下新华书店和农村供销社销售的出版物的增值税，也实行先征后退的办法，退还的税款用于发行网点建设；中央和省级财政还按宣传文化企业上年上缴所得税的实际入库数额支出预算，建立“宣传文化发展专项资金”。专项资金作为财政资金，重点用于宣传文化工作的宏观调控。这些财税优惠政策和专项资金大多被用于新闻出版公共服务项目和工程，有力地推进了新闻出版公共服务事业的发展。对一些特殊公共出版项目，国家财政还经常性地采取项目资金补贴方式，进行专项补贴，如《中国大百科全书》、《马克思恩格斯全集》、《中华大典》、《二十四史》等。[7]税务部门应当加强全程的政策执行、服务和监督管理。
审计机关是公益机构的另一个监督主体。《中华人民共和国审计法》第24条规定：“审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠基金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督”。2005年以来，国家审计署每年对于政府机构、大型国企、大型工程进行审计，形成报告，并将结果适度公开，取得了很好的效果，应当是维护公平正义的基本方向。
2.依靠新闻出版公共信息平台对公益性出版的质量效益监控
包括政府和社会对公益性出版单位及公益性出版工程进行监督，公益性出版单位对自身出版物信息、出版规划、出版进度和绩效的网上公开、接受监督，增进公开性和透明度。
创建国家公益性出版公共信息平台，将国家出版基金、全民阅读工程、农家（社区）书屋工程、民族地区新闻出版公共服务工程、重大公共出版工程项目（包括《中华数字古籍全书》出版工程、《中华大典》编纂出版工程、“国家知识资源数据库”出版工程、“创新学术”出版工程、国产动漫振兴工程等）整合为一个系统，建立门户网站。目前，在新闻出版总署网站有专门的“农家书屋”和“国家出版基金”的专题，但内容资源有限。目前经营性出版企业的市场监测信息系统还不成熟，最大的障碍来自企业的商业机密。公益性出版物的纯公共产品特性，使得公开这些出版物信息不仅可行，而且加强信息公开可以降低因为信息隐瞒或不对称所发生的交易成本过高，从而节约整个社会的出版资源。这一点，恰恰是经营性出版企业目前难以做到的。
督促各公益性出版事业单位建立网站。目前除了人民出版社等少数几个公益性出版事业单位外，大多数民族出版社没有可公开利用的网址，出版信息公开和交流的基础薄弱。
引进第三方独立机构的审计和鉴定。独立的第三方是指那些不直接提供出版服务的机构，它们针对出版业特点制定标准，并依照标准对公益性出版单位的工作和项目进行评审，向公众公开行业评审结果，这又可以引导出资人的出资投向、公益性出版物的选题资源配置以及纳税人潜在的捐赠行为，形成公益性出版单位在吸引社会资源方面的压力，这也是一种很有效的外部监督方式。
通过行业协会自我监督。作为行业自律机构，行业协会负责搜集和提供各种信息，并通过推进评估机构间的执业质量、同业互查工作，从专业和规范的角度帮助机构改进工作，提高执业质量。
3.建立代表性较强的、多方利益相关群体组成的社会监督机制
包括独立运行的专家委员会、媒体舆论监督和民意监督。一是对政府投入的监督与咨询，另一个是对公益性出版的监督与评估。社会监督需要借助以上公益性出版公共信息平台。
建立独立运行的专家委员会，不依附于新闻出版政府部门，可设于政协的专家委员会。专家委员会主要由各领域的科学家、专家和社会人士组成，专家团队的组成包括国内外各种科学领域的院士、科学家、自然科学和社会科学领域的专家、学者，以及出版专家、科普专家、教育专家、心理学家等人士；社会人士包括青少年联合会、妇女联合会、残疾人联合会等社会团体代表、各类基金会成员代表、企业家代表、媒体代表、杰出社会活动家等人士。针对各个公益性出版单位的专家组成，因出版任务不同而具体情形也不一样。
媒体舆论监督作为社会监督的一种重要形式，是以权利制约权力机制的一种形式。当前舆论监督的发挥作用，主要是推进舆论监督制度化和法制化，保障对公益性出版单位和出版工程的报道客观、公正、全面，监督其公共权力的正确行使。
在网络充分普及的情况下社会公众对公益性出版单位和出版工程的监督，成为公民参政议政、监督政府和权力运行的主要有效手段。不管网意是否能完全代表民意，但是网络在监督权力和政府方面已经成为过去任何一个媒体所不能比的高效、快捷渠道。作为政府和公益性出版单位应当主动积极扩充这个渠道。如农家书屋工程中的出版物的绩效评价，应当将它的消费主体——农民的网络评价作为重要的权重，[8]从而联动运用于编辑员工的绩效工资改革和公益性出版工程项目绩效评价以及下一步招投标活动的管理之中。