资源开发与环境保护“九五”计划和2010年长远规划基本思路①，本文主要内容关键词为：资源开发论文,环境保护论文,基本思路论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【提要】阐述了我国资源与环境面临的主要问题，提出了资源开发和环境保护的基本思路，即进一步强化国家对自然资源的管理，建立节约和保护资源体系；坚持开发与治理相结合；大力研究开发并推广应用无公害、少污染、低消耗的清洁生产工艺和产品；加强资源综合利用和废物资源化；实施《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出的可持续发展战略。文章最后探讨了实施上述目标的主要对策和措施。
【关键词】资源开发 环境保护 “九五”计划 长远规划
国土资源和生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。当今世界面临着人口、资源、环境和社会经济发展失衡的严峻挑战，资源、生态环境与社会经济发展相协调，使社会、经济走向可持续发展的道路，已成为世界各国的共识。我国在控制人口增长、合理开发利用国土资源、保护生态环境和促进社会经济与生态环境协调发展等方面做了大量工作，取得了明显的成效。但是，也必须清醒地看到，由于我国人口众多、自然资源相对不足，技术经济、生产工艺相对落后，资源利用率低、浪费严重，一些重要资源的短缺与环境恶化已成为我国经济持续、快速、健康发展的重要制约因素。国际社会对实现全球可持续发展和切实履行各项环境条约的呼声日益高涨，这一切也将对我国产生影响。随着经济的高速增长，我国面临的人口、资源和环境问题更加突出。面对这一严峻现实，我认为我国资源开发与环境保护“九五”计划和2010年长远规划基本思路的唯一正确选择是全面实施《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出的可持续发展战略。
目前，我国“九五”计划和2010年长远规划正在研究和编制中，其基本思路和框架还未确定，在此，本人只对我国资源开发和环境保护“九五”计划和2010年长远规划的基本思路提出自己的一些意见和看法。
1 我国资源与环境面临的主要问题
1.1与经济发展密切相关的淡水、耕地、矿产等主要资源从整体上看，数量短缺，质量下降，开发利用成本增大，将对国民经济的发展产生较大的牵制作用
1.1.1华北及胶东地区、中南、北地区以及一些沿海城市淡水资源紧缺，已成为困扰我国北方地区和部分沿海城市社会经济发展和生产力布局的重要制约因素。加之水体污染，更加剧了水资源的矛盾。1990年我国需水总量5000亿m[3]左右，据预测，在积极节水和合理用水的前提下，2000年全国需水总量为6500～7000亿m[3]，2010年为7800～8000亿m[3]。届时水资源供给任务将十分艰巨，特别是上述缺水地区水资源的供求矛盾将更为突出。
1.1.2 耕地不断减少，质量下降。人均占有耕地面积由50年代初的0.18hm[2]降为1992年的0.08hm[2]（统计数）。根据《全国土地利用规划纲要》，我国耕地面积将由1992年的18.6亿亩不断下降为2000年的18.3亿亩和2010年的17.7～17.2亿亩。不少地区迫于人口压力，造成土地负荷过重，地力衰退，耕地肥力下降。据统计，全国土壤有机质含量普遍较低，有57%的耕地缺磷，20%缺钾。土地污染日益严重，遭受污染的土地面积近200万hm[2]。
1.1.3 矿产资源保证率下降。现有14种大宗支柱型矿产中，已有石油、天然气、钾盐、铜保有探明储量严重不足。乱采滥挖，采富弃贫的现象普遍存在，资源总回收率为30%左右，比世界水平低20%以上。乡镇集体矿山企业和个体采矿与全民所有制矿山企业争资源开采权，采矿秩序混乱。据分析，2000年和2010年矿产资源供求矛盾更加突出。
1.2 我国在发展中存在着比较严重的自然生态破坏和环境污染的问题，已成为经济社会发展的重要制约因素；与此同时，我国面临着全球环境的压力和影响
1.2.1 1989年全世界森林覆盖率31.3%，而我国仅13%，距离改善生态环境和满足国民经济对木材的需求还相差甚远。草原退化、盐碱化、沙化呈发展趋势，全国严重退化草地面积7300万hm[2]。目前我国水土流失面积估计比解放初期增加了26万km[2]。江河防洪标准普遍偏低，对超标准洪水缺乏可靠对策，洪涝干旱等自然灾害的危害比较严重。
1.2.2 我国环境状况可以概括为：局部有所改善，总体仍在恶化，形势十分严峻。大气污染以燃煤造成的二氧化硫和烟尘污染为主，许多城市和工矿区已相当严重。水体污染以有机污染为主，局部地区也存在着有毒化学废水和重金属污染，流经城市的河段污染严重。全国7大水系中近一半河段污染严重，有86%的城市河段水质超标，湖泊普遍遭到污染。据15个省市29条江河不完全统计，有2800km河段鱼类基本绝迹。我国工业固体废弃物产生量和堆存量平均每年以2000万t的速度增长。城市垃圾每年以10%的速度增加。
1.2.3 乡镇工业普遍存在生产规模小、技术水平低、生产工艺落后、以及点多面广、执行环境保护法规不力等问题，造成的环境污染已相当严重。乡镇工业污染危害最大的是小造纸、小炼焦、炼磺、烧砖瓦、小化工、金属冶炼、采矿等。一个小造纸厂污染一条河，一群土焦炉污染几个乡，全国三分之二的河流受到乡镇企业的污染，乡镇企业污染的土地达1000万hm[2]。有些地区污染已严重影响到农民的健康，已出现铅中毒、砷中毒、镉中毒等公害病。
1.2.4 国际社会对保护全球环境的呼声日益高涨，我国面临着履行各项国际公约和满足国内经济发展、人民生活需要的双重任务。根据《关于保护臭氧层的蒙特利尔议定书》的要求，我国必须在2010年或更早的时间内停止损耗臭氧层物质的生产和消费。我国以煤为主的能源结构长期不会得到改变，煤炭的生产和消费将持续增长，所有这一切，都意味着我国二氧化碳排放量的控制将是十分困难的。目前，气候变化公约已生效。如一旦以公约的形式对二氧化碳排放量加以控制，则对我国将形成较大压力。
1.3 我国工业正处于加速发展阶段，且工业总体技术水平低，布局不够合理
1.3.1 我国正处在工业化加速发展的阶段。今后相当长一段时间内我国经济将保持较高的增长速度，1980年至1993年的13年间，国民生产总值年均增长速度达到9.5%，到2000年之前，增长速度仍将保持在9%左右，大大高于世界各国的平均增长速度。工业的加速发展致使污染物排放量增加，如不采取有效的预防措施，新增工业污染和由此而产生的城市污染，将会进一步加剧。
1.3.2 工业布局不合理。我国的工业企业80%集中在城市，特别是大中城市。从50年代末到70年代中的一段时间里，忽视了城市整体规划和工业的合理布局，不少工业企业建在居民区、文教区、水源地、名胜游览区，加重了工业和城市污染的危害。
1.3.3 现有工业的总体技术水平还比较落后。由于原料加工深度不够，资源能源的利用率不高，单位产品的能耗原耗大大高于发达国家水平。据统计，我国社会最终产品仅占原料总投资量的20～30%，这是造成“三废”排放量大的重要原因之一。
1.3.4 工业结构中，重污染型行业占的比重较大，工业的“结构性污染”给城市环境带来沉重的负担，构成很大的威胁。
1.3.5 小型工业多。一些小型工业，尤其是乡镇工业，其工艺、技术落后，设备简陋，操作管理水平低，造成了污染的蔓延。
1.3.6 工业污染所占比重大，环境污染的70%来自工业，污染治理欠账较多。
1.4 资源和环境管理不适应社会主义市场经济新体制
资源、环境法规不适应社会主义市场经济的要求，许多法规缺乏可操作性，急需修改完善。执法不严、违法不纠现象比较普遍。市场经济条件下，企业追求经济效益的动力强化，环境效益、社会效益弱化；而政府的宏观调控手段没有相应加强。环境整治没有固定的资金渠道，许多跨省区污染、生态环境综合治理和区域环境综合治理问题长期得不到解决。
2 资源开发和环境整治的基本思路和战略目标
2.1 基本思路
目前，我国经济发展基本上仍然是以大量消耗资源和粗放经营为特征的传统发展模式。这种模式不仅会造成对环境的极大损害，而且我国资源也难以支撑。因此，转变发展模式，走可持续发展道路，是加速我国经济发展、解决资源和环境问题唯一正确的选择。“九五”计划和2010年长期规划的资源开发和环境整治的基本思路应是：进一步强化国家对自然资源的管理，建立节约和保护资源体系；坚持开发与治理相结合，进行区域性的生态环境整治，大力推广生态农业；实行终端污染控制与全过程控制相结合；大力研究开发并推广应用无公害、少污染、低消耗的清洁生产工艺和产品；加强资源综合利用和废物资源化；实施《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出的可持续发展战略。
2.2 2000年目标
基本建立资源管理和保护法规体系，初步实现资源的合理开发和利用；自然生态恶化的趋势有所减缓；环境污染加剧的趋势得到控制，力争部分重点城市的环境质量有所改善；资源、环境与经济、社会的发展逐步走向协调发展的轨道。具体目标如下。
2.2.1 缓解北方和主要城市以及能源基地水源紧缺局面，基本解决饮水困难，供水能力比1990年增加600亿m[3]。控制地下水严重超采区继续超量开采，逐步做到采补平衡；全国灌溉面积扩大到5300万hm[2]，通过农业节水措施，每年节约农业灌溉用水量80～100亿m[3]；重点解决108个重点缺水城市的供水不足问题。
2.2.2 2000年耕地保有量不少于1.2亿hm[2]，“九五”期间开发耕地约130hm[2]，复垦土地约65万hm[2]。
2.2.3 尽可能保证国民经济急需的主要矿产有相应的探明储量和地质资料；初步建立起与市场经济相适应的管理体制；有效地抑制对矿产资源的乱挖滥采，逐步实现矿产资源的合理开发、利用。
2.2.4 七大江河达到抗御新中国成立以来发生过的大洪水，基本完成重点大型险库加固和全国30个重点城市的近期防洪工程。制定自然灾害的防御规划。
2.2.5 争取净增有林地面积19万hm[2]左右，全国森林覆盖率力争达到15～16%，林地利用率达到55～59%。
2.2.6 新增人工草场和改良草场23万km[2]，初步治理草原26万km[2]。
2.2.7 荒漠化土地蔓延速度由目前的年均2100km[2]减少到年均1000km[2]左右，荒漠化土地治理面积由目前的10%提高到30%。
2.2.8 争取每年治理水土流失面积2～4万km[2]。
2.2.9 建立10个左右生态恢复综合治理示范区；生态农业推广面积达到650万km[2]。
2.2.10 全国自然保护区（含森林公园）的总面积达到100万km[2]左右。
2.2.11 工业废水处理率达到84%，工业废水处理达标率达到60%左右，城市污水集中处理率达到20%左右；基本解决饮用水源和风景区水域污染问题，大部分城市的供水水源和饮用水地下水水源应达到国家规定的水质标准。
2.2.12 二氧化硫排放量力争控制在2300万t左右，工业废气处理率达到90%，城市居民燃气率达到60%，集中供热面积4.7亿m[2]。
2.2.13 工业固体废弃物产生量控制在9.5～10亿t，县及县以上企业综合利用率45～50%，乡镇企业综合利用率达到25%左右。城市放射性废物集中存贮率达到80%；城市垃圾回收和综合利用率达到40%以上，生活垃圾、粪便的无害化处理率达到40～50%。
2.2.14 交通干线噪声等效声级控制在1990年水平，城市环境噪声达标率争取比1990年提高15～20个百分点。
2.3 2010年战略目标
建立起比较完善的资源开发利用和保护的管理体系，实现资源的合理开发和利用；基本控制自然生态的恶化；环境质量在总体上有所改善，环境污染基本得到控制，东部沿海地区重点城市的环境质量得到改善，建成一批环境质量清洁优美的城市和生态环境良性循环的示范区；基本实现资源，环境与经济、社会的协调发展。
3 主要对策和措施
我国“九五”计划和2010年长远规划应采取以下对策和措施贯彻实施《中国21世纪议程》提出的可持续发展战略。
3.1 合理开发利用和保护国土资源
3.1.1 强化水资源管理，合理分配用水，以经济、法律等手段大力促进节约用水。本世纪内重点是缓解华北、山东半岛、辽中南和山西能源基地的缺水问题，抓紧南水北调中线工程，东北地区的北水南调工程、万家寨引黄入晋、引黄入淀，以及胶东半岛的引黄工程等重大供水工程的研究和实施。同时调整产业布局，将大耗水工业推向滨海地区，建设大规模引用海水的工程。
3.1.2 加快土地使用制度改革，建立与社会主义市场经济相适应的土地经济运行机制。今后除国家投资的党政机关、行政事业单位办公用房、住宅建设用地、公共设施、公用事业和国营企业等建设用地继续采用划拨方式供应外，其它新增建设用地，要逐步实行土地使用权有偿有限期出让供给土地。划定基本农田保护区，对耕地进行定量、定位，并通过行政、经济、法律、技术实现对耕地的保护。制定各级土地利用规划，并使之具有法律效率。加强土地利用计划管理工作，增加强有力的调控手段。通过合理轮作和套作，适当增加绿肥和养地作物的种植面积，推广生态农业以及秸杆还田、增加有机肥等措施，提高土壤肥力。
3.1.3 逐步建立矿产勘查投入与矿业挂钩的市场经济运行体系，与国际惯例接轨。在本世纪内国外矿产资源供应充分，价格较低的情况下，要适当多利用国外矿产资源，适当储备我国紧缺矿产，扩大对外开放，按照国际惯例，吸引外资开发矿业。继续贯彻“积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理”的方针，鼓励乡镇矿山企业走集体办矿，联合办矿，规模经营、集约化经营的道路，促进乡镇矿业与国有矿业协调、合理发展。在进一步完善矿产资源国家规划矿区的基础上，建立以中央为主体的国有资源统一管理与分级管理体系，把矿产资源的社会经济管理和所有权管理划分为中央和省（自治区、市）两级管理，把政府的产权、事权、财权统一起来。
3.1.4 制定海洋开发战略，加快海洋开发步伐。根据我国海洋资源条件及社会经济需求，统筹安排海洋资源的开发利用，提高海洋开发综合效益，保护海洋资源永续利用。
3.2 综合治理和保护生态环境
3.2.1 坚持“开发利用与保护增殖并重”和“谁开发谁保护，谁破坏谁治理，谁利用谁补偿”的方针，建立生态破坏限期治理制度，制定生态恢复治理检验或验收标准；开发者要对开发活动造成的生态环境破坏进行恢复治理。加强区域和流域生态环境综合治理，“九五”期间争取建立10个左右的生态综合治理示范区。
3.2.2 在保护好现有防护林的基础上，继续动员全民力量以人工造林、封山育林和飞播造林等方式建设防护林体系，建设好“三北”防护林体系、长江中上游防护林体系、沿海防护林体系、太行山绿化工程和平原绿化工程。各级森林资源管理机构要依法保护森林不遭受破坏，监督造林计划和森林限额采伐计划的贯彻执行。进行人工草场建设和草地改良，合理利用草地资源，防止草地退化。
3.2.3 做好水土流失的预防监督管理，大力开展水土流失治理工作。要认真贯彻执行《水土保持法》，农业、林业、能源、交通等有关部门，均应承担防治任务。加快黄河中游、长江中上游等国家重点水土保持防治区的治理步伐。荒漠化防治工作要和当地群众脱贫致富结合进行，利用好国家和地方安排的各项资金，将治沙工作寓于地区综合开发与各项建设之中。建立数个荒漠化综合整治示范区。
3.2.4 大力开展和推广生态农业工程建设。“九五”期间，要进一步巩固、改善和提高现有不同类型的生态农业试点的基础上，结合农业区域开发、中低产田改造和农业商品基地建设等，大力开发和推广生态农业工程建设，建成一大批生态农业县。
3.2.5 实行蓄泄兼筹的方针，整修加固堤防，继续河道、河口整治和蓄泄洪区建设；加固改造病险水库；结合水资源综合开发，建设重点控制工程，调蓄洪水；加强管理，清除行洪障碍，保持江河湖泊的蓄泄能力。强化灾害防治工作，完善灾害的计划指导。
3.2.6 加强物种保护，逐步扩大自然保护区的数量和面积。大力开展保护物种的宣传教育。强化以法管理，认真查处各类违法案件。加强城市动物园、植物园、物种移地保护工作，完善正在建设中的珍稀动物繁殖基地，改善饲养珍稀动物的场所，促进野生生物的繁殖与保护。
3.3 环境污染防治
3.3.1 工业污染防治要从终端控制为主向生产全过程控制转变，从分散治理向分散与集中控制相结合转变，从浓度控制向浓度与总量控制相结合转变。新建、扩建、改建项目时，技术起点要高，尽量采用能耗物耗小、污染物排放量少的清洁生产工艺，要根据环境承载能力，合理布局，实行资源优化配置；各级政府主管部门在今后审批项目时要严格把关，凡是采用落后工艺、布局不当、污染环境的工业项目，一律不批准建设。各级政府要正确引导和支持环保产业的发展，开发和推广先进的环保设备。各级政府和各部门要针对本地区、本行业存在的主要环境问题，积极研究、开发或引进无废、少废、节水、节能的新技术、新工艺；筛选、评价和推广环境保护适用技术。
3.3.2 提高能源利用率，推广清洁煤技术和工程。发展大机组，淘汰、改造中、低压机组以节能降耗，严格限制小凝汽式火电机组。主要工业行业要制定节能降耗目标，并采取切实可行的措施，提高能源利用率。加强燃煤脱硫科研和技术开发。提高煤炭洗选加工及气化液化的比例；鼓励城市发展煤气和天然气以及集中供热、热电联产，并把优质煤优先供应城市民用，积极发展民用和工业型煤，限制原煤散烧。因地制宜地开发和推广太阳能、风能、地热能、潮汐能、生物质能等清洁能源。
3.3.3 要坚持引导和限制的原则，积极防治乡镇工业污染，采取必要的政策，引导乡镇工业走股份制道路，发展规模经济，提高技术水平。发布禁止或限制乡镇企业中重污染型的14个行业和一批重污染名录；通过集中制浆，分散造纸，取缔小造纸。严禁建设污染严重的“五小工业”。重点抓好一些乡镇企业的清洁生产示范工程。
3.3.4 大力推动综合利用，实现“三废”资源化。在转换企业经营机制的过程中，要明确企业治理污染的责任，坚持“污染者付费”的原则，不允许企业向社会转嫁污染换取自身的高效益。广泛开展创建“清洁文明工厂”和“环保先进企业”活动，努力建立现代工业新文明。
3.3.5 实施《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰国家方案》提出的控制和逐步淘汰消耗臭氧层物质的对策、措施，完成开发替代物质和停止受控物质生产和消费的任务。履行《联合国气候变化公约》规定的义务，尽可能地减少温室气体的排放。利用“公约”对我有利的条款和抓住气候变化问题上出现的各种机遇，大力引进资金和技术，推进我国经济发展特别是能源利用和能源工业的技术进步。同时，关注在气候变化问题上的国际动向，积极参与国际合作和斗争，维护我国和发展中国家的应有权利和利益。
3.4 促进经济与资源、环境的协调发展
3.4.1 随着社会主义市场机制的建立，企业经营机制也在逐步发展变化。因此，在“九五”计划和2010年长期规划中应更多地运用经济手段来达到合理利用自然资源和保护环境的目的。按照“谁开发，谁保护”的原则，要逐步开征资源开发补偿费，并开展对环境税的研究；研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。制定不同行业污染物排放的时限标准，逐步提高排污收费标准，促进企业污染治理达到国家和地方规定的要求。对环境污染治理、废物综合利用和自然保护等社会公益性明显的项目，要给予必要的税收、信贷和价格优惠。
3.4.2 加强教育和培训，不断提高全民族的可持续发展意识。各级宣传部门和广播、电视、报刊等单位要把可持续发展宣传作为一项重要职责和经常性的任务，大张旗鼓地宣传其方针、政策、法规和好坏典型。各级教育和有关部门都要重视可持续发展教育。各级党校、干校也要加强可持续发展的培训，提高各级干部对可持续发展问题综合决策的能力。
3.4.3 认真贯彻和体现“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展”的指导方针。在产业结构调整中，要严格执行产业政策，淘汰那些能源消耗高、资源浪费大、污染严重的工艺、装备和产品；在项目建设中，必须严格按法律规定，先评价，后建设；在考核各地经济工作和干部政绩时，不但要看发展速度和经济效益，而且要考核社会效益和环境效益。
3.4.4继续执行和完善土地利用、环境保护等计划，使资源和环境保护计划成为国民经济和社会发展计划的重要组成部分，促进经济发展与资源、环境相协调。要推进资源和环境计划管理与其他管理制度的结合，并附以必要的经济调控手段，有效地发挥计划管理的指导作用。
3.4.5 我国已颁布的一系列有关资源和环境的法规，普遍存在不适应社会主义市场经济发展要求，要修改和完善。更重要的是尽快解决普遍存在的有法不依，执法不严的问题。各级党政领导部门要支持资源和环保管理部门依法行使监督权利，做到有法必依、执法必严、违法必究。同时，对执法不力的部门，也应追究其行政和法律责任。
3.4.6 制定环境保护产业政策，推动环境保护产业（制造业）、清洁生产、可持续性农业的健康发展。
3.5 增加环境投入，建立环境综合整治资金机制
3.5.1 要采取必要的政策措施和调控手段，促进和监督污染企业要增加治理投入。各级基建和技改项目都要严格执行“三同时”制度。
3.5.2 建立土地开发基金，确保土地开发任务的完成，从1989年起，国家开始下达开发计划任务，但由于没有资金作配套，开发任务难以完成。根据我国的实际情况，国家应在各种土地收益中拿出一定资金，专门用于土地开发，以确保每年开发任务的完成。
3.5.3 国家要下大力量扶持矿业，除了国家应尽可能在财政主要用于加强公益性地质工作和国家急缺矿种的普查找矿工作等方面继续加大投入外，应建立与国家基本建设投资体制相吻合的矿业投资体制和优惠政策。逐步建立与分税制相协调的中央、地方、社会群体及外商等多元化的矿业投资体制，充分调动各方进行矿业投资的积极性。
3.5.4 水土保持、荒漠化治理等所需资金应本着多种形式、多渠道增加投入的精神进行筹集。国家基建、财政和农业综合开发、以工代赈以及各级政府已有一部分资金用于重点区的防治，但远不能适应治理工作的需要，各级政府要逐步增加投入。此外，兴建与此相关的大中型中外合资，或独资项目，也要承担一定份额的防治投资。
3.5.5 在国家开发银行的政策性投资计划中，要列出专项优惠贴息贷款，由国家统一安排用于一些跨地区、流域性和影响全局的重大环境治理工程以及环境整治的关键技术示范工程。
3.5.6 建立重大环境整治工程补助和引导资金。从1996年起，各级政府每年要拿出一定比例的财政收入，作为重大环境整治工程的补助资金，推动环境整治工程的开展。中央财政也要拿出一定的资金，用于补助解决跨省（区）重大污染问题、影响大的敏感性环境问题、突发性重大污染事故、国家限期治理项目和重大环境整治工程以及补助国家级重点自然保护区建设。
3.5.7 加强国际合作，争取更多的国际技术援助和资金。发达国家出于其国内舆论和在国际环发领域所作出的承诺等的压力以及在全球环境问题上有求于发展中国家，在环境领域的资金和技术援助将会有所增加。现国际金融机构和主要发达国家已纷纷将环境保护作为其借贷的重点领域和重要条件，我国应抓住这一机遇，加强国际合作，多做工作，积极创造条件，争取外国政府和国际金融组织的资金和技术，进行城市和区域环境综合整治。
（收稿日期：1995-08-18）
注释：
①本文为作者在中国21世纪议程培训班上的讲稿。
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