1948年以来韩国政府的北方政策研究，本文主要内容关键词为：韩国政府论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、序言
早在70年代初期，前西德总理勃莱特曾推行所谓“东方政策(Ost Politik)”，即改善对苏联等东欧社会主义国家的关系以最终实现东西德关系的缓和与改善。韩国政府所推行的“北方政策(Nord Politik)”一词，实际上即渊源于此“东方政策”，其目的也在于为最终改善南北韩关系而努力实现同中国、苏联等社会主义国家的关系正常化。
韩国政府开始推行北方政策，实际上开始于1973年的“6·23和平统一外交政策宣言”，即已开始积极的对应国际形势变化，并宣布对社会主义国家开放门户。然而韩国政府正式使用北方政策一词，应是始自1983年6月29日外务长官李范爽在韩国国防大学院所做的演讲，题为“创造先进祖国的外交课题。”当时，李范爽对北方政策一词的定义大体如下：北方政策一词与此前韩国政府的对共产圈政策大体一致，只是因为共产圈一词不适合国际形势之变化，也有不必要的刺激因素，所以才决定改用一个新的名词。（注：[韩]汉城新闻.1983—06—30.）
此后，随着中国实施对外开放政策和苏联实施戈尔巴乔夫的“新思维”外交政策，国际形势开始出新的变化，韩国政府也随着成功举办88年汉城奥运会而开始积极发展与北方社会主义国家的关系。从此，韩国社会内部有关北方政策的议论日益活跃，国内外对韩国政府北方政策的关心也在日益增加。到目前为止，韩国政府的北方政策获得了一定成功。
二.北方政策的对象、范围与目标
韩国语中的北方一词，本是表示朝鲜半岛北方地区的一个地理方位概念，而这里所指的北方却具有理念或意识形态的意义。从理念的角度而言，所谓北方至少可以界定为如下四种范畴：
1.所谓北方，主要是指与朝鲜半岛相邻近的苏联和中国。这两个国家都位于朝鲜半岛的北部，对朝鲜半岛局势乃至朝鲜半岛问题的最终解决都将产生重大影响，所谓北方政策正是通过改善与这两个北方国家的关系来试图克服朝鲜半岛分裂局面的（注：李范爽.创造先进祖国的外交课题[R].韩国国际大学院演讲，1983.(6).）。
2.所谓北方，应包括苏联、中国和北朝鲜。所谓北方政策，是指韩国政府与上述三个国家同时或各自改善相互关系的外交政策或外交行为，其目的在于维持我们的安保并实现和平统一（注：[韩]金裕南.韩国外交的悬案问题及其展望[N].韩国国会报，1983—01.）。
3.认为北方一词应包括北朝鲜、中国、苏联及东欧等社会主义各国（注：[韩]卢泰愚.为民族自尊与统一繁荣的总统特别宣言，1988--07—07.）。
4.北方一词，应包含苏联、中国和东欧等社会主义国家，欲不包括北朝鲜在内，因为对苏、中、东欧等社会主义国家的北方政策与对北朝鲜的北方政策，应有所区别。（注：[韩]安秉俊.北京政策的现实与幻想[J].月刊中央，1989,(3).）
总而言之，北方政策实际上就是旨在改善我们统一安保环境而对北朝鲜乃至对社会主义国家的一种缓和政策，（注：[韩]李相禹.韩国的北方政策[J].月刊中央，1989,(3).）因而北方一词首先应包括北朝鲜、苏联与中国，其次包括东欧等社会主义各国（注：[韩]李洪九.韩国的统一政策与北方外交[R].韩国全国经济人联合会月例特讲，1988—04—29.）。
关于北方政策的政策意义，也有两种不同见解。其中一种主张北方政策应是涵盖北方外交政策与北方外交两种内容的综合概念，另一种则主张北方政策是包括外交政策在内的综合性对外政策。至于北方政策的目标，则大体认为应包括巩固安保体制，追求经济繁荣，提高国际地位，进而奠定朝鲜半岛和平乃至统一的基础（注：[韩]崔钟起.韩国的北方政策现状与展望[J].统一研究论丛，第84号，1988,(10).）。上述政策目标的次序，当然取决于国际背景和国内环境的变化，主要包括国际形势的变化，社会主义国家的国内外政策变化，南北朝鲜关系的变化乃至朝鲜国内局势的变化（注：[韩]金达中.北方政策的概念、目标及背景[J].国际政治论丛，第29辑2号，1988.）。
自1973年的6·23宣言以来，韩国政府所追求的北方政策目标，可以说大体有如下两种。其一，朝鲜政府试图对社会主义国家尤其是苏联和中国开放门户并实现相互交流；其二，在中国、苏联等作为北朝鲜友邦的社会主义国家未曾接近韩国以前，不希望韩国的友邦国家去接近北朝鲜。进入70年代以来，韩国政府从个案角度而不是从北方政策的宏观角度，开始探讨改善对中、苏关系的可能性，并强调与中、苏的交流必须有助于韩国的安保，安保问题成为当时北方政策的第一目标（注：[韩]李锡浩.韩国北方政策的变迁过程与决定因素[J].韩国政治论丛，第28辑2号，1988.）。
进入80年代以后，北方政策的目标才得到明确阐明。据1983年度外交安保研究院提出的研究报告书，北方政策的目标包括如下三点：其一，改善与中、苏两国的实质关系并建立外交关系；其二，通过南北对话来缓和与消除南北紧张关系，进而奠定和平统一之基础；其三，在上述政策目标相互协调的前提下，争取同时改善与中、苏关系和南北朝鲜关系。换言之，北方政策的目标在于通过改善与中、苏关系和南北朝鲜关系，来缓和朝鲜半岛紧张局势并奠定和平统一之基础。
到卢泰愚总统的第六共和国时期，北方政策的目标更加明确，大体可以归纳为如下三点。
1.稳定朝鲜半岛和平局面并奠定和平统一之基础。即通过建立同苏联、中国等作为北朝鲜同盟国的社会主义各国的正常国家关系，来促使北朝鲜承认朝鲜半岛的现实局面，并采取改革开放政策和成为国际社会中负责的成员，从而促进朝鲜半岛乃至东北亚地区的稳定与和平。
2.改善同苏联、中国及其他东欧社会主义国家的关系并建立外交关系，以扩大韩国的外交领域并进一步争取国际社会的广泛支持。
3.通过对社会主义国家的经济交流和确保资源供给源等，以追求国家的实际利益。（注：[韩]崔浩中.韩国北方外交的现实与课题[J].国际情势，1990,(5).）
这种政策目标，可以说具有如下的理念基础（注：[韩]俞炳勇.韩苏、韩中建交与南北韩国同时加入UN[N].韩国日报，1999—12—06.）。
1.北方政策的最终目标，在于实现朝鲜民族的宿愿即和平统一与解决民族问题。只有在南北朝鲜分别同各自的友邦发展交流与合作关系并实现关系正常化的条件下，才能在南北朝鲜之间实现相互理解与合作，进而消除反目和敌对情绪，缓和相互间的紧张局面，最终实现和平统一。就是说，改善对北方各国的关系，是促成统一的一个基本前提。
2.北方政策将使韩国由一个亚洲的边缘国家成长为一个中心国家。只要韩国的外交仍是局限于对西方国家，韩国就很难成为世界历史上的一个主角，因而必须实行将外交领域扩大到社会主义国家的全方位外交和外交的世界化。为此，首先要与东亚强国的中国以及苏联等国家改善关系。
3.在经济方面，北方政策将提供一个新的出路。环太平洋地区将成为21世纪经济的中心，而韩国要确保在该地区的主要地位，并进入发达国家的行列，就必须同中国、苏联及所有社会主义国家建立密切的经济交流与合作关系。
综上所述，韩国政府所推行的北方政策的目标，旨在遏制朝鲜半岛的战争威胁并维持和平局面，进而通过持续的经济发展和提高国际地位来最终实现和平统一。换言之，为争取北方政策的成功，首先要积极促进南北朝鲜关系的改善，以促使北朝鲜顺应统一政策目标。其次，还要积极改善同中、苏两国的关系乃至建立外交关系，并在遏制朝鲜半岛战争威胁与维持和平问题上取得中、苏两国的理解与支持，同时要争取中、苏两国支持和推动北朝鲜与韩国改善关系。再次，北方政策仍要在现存韩美及韩日关系的基础上展开，为争取美日两国对北方政策的理解与支持，要进一步加强韩美及韩日合作体制。（注：[韩]曹明兹，统一政策与北方政策[J].外交第10号，1989,(6).）
三.北方政策的形成过程
韩国政府的北方政策，渊源于1948年以来历届政府的对北政策，因而为理解韩国北方政策的形成过程，首先要考察韩国历届政府的对北政策。从历史角度而言，韩国的北方政策大体经历了如下几个阶段。
1.1948～1960年：不存在北方政策的时期
严格说来，从1948年韩国政府成立到卢泰愚政府出现以前，并不存在北方政策，历届政府只是致力于防御北朝鲜的对南武力赤化战略，亦即是一个没有北方政策的时期。李承晚政府的对北政策，可以归纳为主张惩罚不法集团的所谓“北进统一论”。主张“解决北朝鲜”的北进统一论，成为当时韩国政府对北政策的核心。（注：[韩]俞炳勇.韩国的北方政策和对中国外交[J].当代韩国，1995,(8).）
1960年4·19革命以后上台的张勉政府的对北政策，开始从李承晚时期的理想性法统论坛变为现实论，其中最重要的一个变化就是由李承晚时期的北朝鲜单独选举论转变为南北朝鲜同时选举论。通过在北朝鲜重新实施单独选举来吸收到南朝鲜法统的主张，正是从张勉政权时期开始排除于对北政策之外。李承晚时期一再标榜的所谓北进统一论，也是从张勉政权时期才正式被抛弃。1960年8月24日，张勉内阁的郑一亨外长通过外交政策声明书公开表明：“政府将尊重联合国决议，并赞同通过在整个韩国范围内实施联合国监视下的自由选举以实现韩国统一的原则。过去自由党所主张的利用动力来统一韩国的武断政策，应加以废除。”（注：[韩]韩国外交安保研究院，统一问题研究[M].1966.）
到60年代，朴正熙政府通过5·16军事政变来掌握政权之后，对北政策也开始出现重大变化。朴正熙政府标榜祖国近代化，并积极致力于经济发展和工业化，从而在南北朝鲜竞争中开始动摇北朝鲜的相对优势，并呈现出南朝鲜略占上风的势头。在对北政策方面朴正熙政府至少在表面上大体因循着张勉政权，却已放弃了北进统一论，并主张通过南北协商来实施南北朝鲜总选举。朴正熙政权的最大特征，就在于将南北体制竞争集中到经济建设方面，实际上有意回避了统一问题的议论。朴正熙就曾指出“南北韩统一问题，预计到70年代后半期才能正式展开”，（注：[韩]朝鲜日报，1966—06—09.）在1967年的国会新年致辞中也曾指出“当今阶段的统一之路，就是经济建设和培养民主力量”，（注：总统秘书室.朴正熙总统演说文集（第2卷）[M].）实际上是主张惟有韩国的经济、自由与民主主义能够流入北朝鲜之际，才能实现真正的统一。
2.70年代：北方政策的胎动时期
进入70年代以来，韩国与北方各国的关系开始出现一些新的变化。国际政治的变化已在要求韩国政府采取富有伸缩性的政策，韩国政府也顺应了这样一种变化和要求。
1969年1月尼克松总统上台以后，美国开始改变世界战略，从而导致了中、苏等大国关系上的一系列重大变化。在东亚地区，美国根据尼克松主义开始逐步减少美国所承担的义务，驻韩美军在1971年减少了1/3的兵力。于是，韩国对美国的不信任感逐渐增强，到1971年7月尼克松宣布访问中国之后更是达到高潮。同时，美国政府劝说韩国与北朝鲜直接对话并同时加入联合国，更使韩国政府感到为难。
当时美国政府的对韩政策是在朝鲜半岛缓和南北军事对峙与紧张局势，从而主张对北朝鲜的政策也要从不承认改为承认。随着国际政治格局以及美国东亚政策与朝鲜半岛政策的上述变化，韩国政府也不得不改变自己的外交政策。1971年8月，金溶植外长表示“只要苏联和大陆中国不对大韩民国采取敌对行动，大韩国民政府愿意同他们建立外交关系。”（注：[韩]朝鲜日报，1971—05—16.）接着，韩国政府首先向南斯拉夫派出了第一个贸易代表团，并开始接待来自社会主义国家的代表。
1975年5月，朴正熙总统也表示“即使社会体制不同，只要不对我们采取敌对行动，就可以在相互主义和对等性原则基础上同那些国家进行合作”，从而表明了同社会主义国家改善关系的意向。（注：[韩]朝鲜日报，1972—05—16.）到1974年7月4日，韩国政府通过与北朝鲜的秘密接触和磋商，发表了7·4共同声明。这个文件宣布在承认北朝鲜的前提下通过自主、和平与民族大团结等四大原则来解决朝鲜半岛问题，从而成为南北朝鲜关系史上的一个新的里程碑，也成为韩国与北方国家关系史上的一个重要转折点。
1973年6月23日，韩国政府以朴正熙总统的名义发表了6.23宣言，宣布对理念与体制不同的国家开放门户，并呼吁这些国家也对韩国开放门户。
3.第六共和国的出现与北方政策的展开
1988年2月卢泰愚的第6共和国出现以后，韩国政府的北方政策才得以具体推行。导致这样一种历史性变化的原因，大体有如下5点：
(1)国际环境变化的影响。当时，维持战后30年的雅尔塔体制已崩溃。同时，日本、韩国、中国台湾等太平洋沿岸亚洲国家和地区的产业发展，也导致了国际秩序的新变化。韩国正是为了适应雅尔塔体制崩溃的国际环境变化，并具备了作为一个独立势力参与新国际秩序的产业技术能力。
(2)中、苏两国的体制改革与东欧国家变化的影响。社会主义国家的变革，为韩国政府的北方政策提供了有利的客观条件。包括中苏两国在内的社会主义国家，为克服经济落后与社会僵化局面，开始通过改革来重新建设社会经济。韩国的经济发展成就与模式，对于正在推行改革政策的社会主义国家恰好成为一个良好的借鉴，韩国政府的北方政策也开始受到这些国家的理解与欢迎。
(3)韩国内部状况变化的影响。首先是韩国经济的飞跃发展。自60年代以来的约30年间，韩国通过发展经济与高度产业化极大地提高了国力，从而成为新兴产业国家(NICS)中的一个典范。正是在这样一种经济发展的基础上，韩国政府才能够大胆推行北方政策，并通过全方位外交来积极发展同社会主义国家的关系。其次是韩国政治的变化。从70年代的维新政权到全斗焕政府，都是因其非民主的政治形态而导致正统性方面的先天性弱点。结果，韩国国内的民权斗争日益激化，大学生的示威和左倾势力的膨胀甚至动摇着民主的国家基础，同时随着韩国经济的发展，美国等西方国家也在不断指责韩国的民主状况。直到1988年恢复民主选举，并通过选举产生卢泰愚政府，从而通过国民的直接参与来确保了政权的正统性，使得卢泰愚政府能够大胆地推行北方政策。
(4)88年汉城奥运会的成功举办，向全世界展示了韩国的国家实力与新的国家形象。汉城奥运会的成功，首先是韩国经济与政治发展的成就。同时，苏联与中国等社会主义国家的参与，使该会成为历史上最大规模的奥运会，也创造了东西方和解的新纪元。韩国是一个分裂国家又是世界上不同意识形态对峙最严重的地区，因而在韩国实现如此东西和解的成就更是弥足珍贵。苏联和中国等社会主义国家开始同韩国积极发展关系，即与上述变化直接相关。
(5)韩国资本主义的对外膨胀能力。直到70年代，韩国作为从属国家而受到发达工业国家的剥削。到80年代以后，韩国开始以新兴发达国家的面貌出现在国际市场，并在中东等地区掌握了建设市场。然而，进入80年代后半期之后中东建设市场萧条，韩国资本主义也随之出现危机，韩国政府与企业急需一个新的市场。韩国政府的北方政策正是在韩国资本主义寻求新的原料产地与商品市场的时期出现的，韩国的企业界也在进出社会主义市场过程中起到先导作用，与当年进出中东市场并无二致。（注：[韩]朝鲜日报，1989—01—14.）
总而言之，韩国的北方政策具有十分重要的意义，同时具有鲜明的特点与历史性。韩国的北方政策，直接关系到民族国家的生存问题尤其是民族统一与发展的重大问题。
在韩国政府的北方政策中，对中、苏外交占有核心地位。从北方政策的角度而言，韩国对中苏两国的外交政策的主要课题，是及早并彻底地清算过去意识形态的对峙关系，并建立新的国家关系和睦邻友好关系，进而发展经济上的合作与相互依赖关系乃至政治上的纽带关系。经济利益的考虑在韩国对中苏两国的北方政策中也占有十分重要的位置。中苏两国都是世界规模的资源生产大国，随着两国政府致力于经济发展而又成为巨大的商品市场。因此，中苏两国作为新的原料供给源和商品市场，对韩国具有重要的战略意义。从北方政策的角度而言，继60年代的越战特需和此后的中东建设市场景气之后，中国和苏联将成为韩国企业的第三个“黄金市场”，苏联的西伯利亚开发计划与中国的四个现代化建设更加加深了韩国对中苏两国市场的憧憬心理。
对华政策在韩国的北方政策中占有十分重要的地位。从北方政策的角度而言，韩国的对华政策的主要课题，在于彻底清算过去意识形态的对峙关系，并建立一个新的睦邻友好关系，同时进一步加强经济方面的相互交流与合作关系。
自从实行新外交政策以来，中国在对外关系中开始排除意识形态因素而强调经济利益，加之对朝鲜半岛乃至东北亚地区的战略性考虑，中国对韩国的政策与关系也开始出现新的变化。中国在联合国一再提出裁军建议，并支持在亚太地区建立和平地带，并主动裁减了100万的兵力。然而，中国为实现国内经济发展而急需一个和平的国际环境，因而对于苏联提出的亚洲问题新构想（如戈尔巴乔夫的格拉斯诺克提议）等对外问题上仍采取慎重的立场。
四.结束语
卢泰愚政府通过韩苏与韩中建交，使韩国外交由偏重美日一方扩大到多边外交，并使东北亚地区的对立格局开始出现缓和趋势。所谓吸收统一或武力统一的方式，已不适于真正解决南北朝鲜关系问题，而韩国也随着开展包括社会主义国家在内的全方位外交和实现南北朝鲜同时加入联合国，已成为国际社会的一个重要成员。
韩中两国的建交，意味着清算过去几十年间不正常的关系，并奠定了根据互惠平等的原则开展睦邻合作关系的基础，同时也标志着东北亚形势的重大变化。中国与现南北朝鲜都建立外交关系并实施等距离外交，从而大大增强对朝鲜半岛的影响力，然而，从长远的眼光来看，韩中建交将会导致北朝鲜与美、日等国关系的正常化，从而最终将有助于朝鲜半岛的和平与稳定。从韩国的角度而言，通过与对北朝鲜具有重大影响力的中国建立外交关系，大大减少了朝鲜半岛地区的不稳定因素，并进一步奠定了争取和平统一的基础。同时，韩国通过与中国建交，获得了能够同周边强国开展独立的多边外交的新外交能力。此外，在经济方面北方政策还有助于韩国摆脱过去单纯依赖美日的贸易结构，并开拓了新的市场。（注：[韩]俞炳勇.韩国北方外交史之考察[J].江原史学，第11辑，1995.）
另一方面，韩国政府的北方政策仍具有不少问题。在政策的决策过程中，卢泰愚政府热衷于密室外交与秘密外交，从而未能履行充分征求国民意见的民主程序。在北方政策的执行过程中，还出现当政集团内部争夺主导权的现象。由于过分重视政治性成果，从而未能充分考虑社会主义国家的实情及具体的投资条件与市场特征，结果导致了国家利益的损失。同时，在意识形态对立依然存在的朝鲜半岛，北方政策也体现出保守势力为中心的政策倾向。进步的社会势力与自由主义的中间势力的立场与要求，都没有反映到这一政策中来。此外，卢泰愚政府主要通过与美国的事先磋商和协调来推行北方政策，从而在外交政策的自主性上暴露出许多问题。笔者认为，今后在朝鲜半岛问题的解决过程中，周边大国的理解与利害关系固然具有重要的现实意义，而更为重要的仍是南北朝鲜当事者之间的直接接触与努力。