区域合作、利益冲突与制度分析——以泛珠三角区域经济合作为例，本文主要内容关键词为：区域经济论文,为例论文,泛珠三角论文,区域合作论文,利益冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F061.5[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2008)10-0147-05
一、问题的提出
2003年9月，泛珠三角区域经济合作一经广东省委书记张德江提出，立即得到广东省政府的支持和中央政府的肯定，并且受到周边省(区)和港澳特区的积极响应。广西、福建、江西、湖南等省、自治区纷纷提出全面融入“珠三角”的发展新谋略。之后，以广东省政府牵头、各省(区)配合的各种论坛、构想和项目协议不断展开。据不完全统计，从2003年泛珠合作提出到2006年7月底，已经举办以泛珠为名的论坛共31种46次，主办方包括政府部门、行业协会、社会团体、学术机构和企业。泛珠三角区域各部门和单位总计签署各类合作协议65个，其中官方协议43个，非官方协议22个。①截至2007年6月第四届泛珠洽谈会结束，合作各方累计签约项目1.4万个，总金额超过1.6万亿元。这些协议的签署和落实，为泛珠三角区域合作奠定了良好的基石，有利于充分发挥各方的比较优势，共同构筑公平开放的市场体系，提高区域整体的国际竞争力和影响力。
泛珠三角区域整合战略首倡以来，不可否认，由于国内权威主义导向的治理模式，中央或地方行政长官是制定国家或次区域经济合作战略中不可忽视的重要干预变量。在市场经济的发展过程中，共同的利益诉求会把分散的各方凝聚到一起。泛珠三角区域合作是为区域合作各方提供一个有效的利益交换和利益补偿的平台。就泛珠三角区域的发展而言，一方面没有进入国家“十一五”战略规划成为国家战略，另一方面又面临国内区域发展战略调整与综合配套改革实验区发展的挤压与竞争，作为一种相对开放松散的区域合作组织体系，可以预测，未来泛珠三角区域不能排除会有成员的增减和进退现象。这些成员的进退，对泛珠三角区域经济合作是否会造成实质性影响甚至导致区域经济合作名存实亡？泛珠三角区域经济合作当中内部的核心凝聚利益与整合机制何在？如何避免该区域整合的发展终局可能演变为短期行为？这些都是当前需要研究的重大理论与现实问题。
二、现有的研究
当前泛珠三角地区学术界和政府，尤其是广东、香港、广西、云南等地的学术界和政府对于该项议题的研究方兴未艾。根据笔者手头搜集的资料来看，学术界在开始阶段所做的研究多是经验性的定性描述和相对表层的实证分析，目前已经出现一批具有较强规范分析和科学论证的文献和成果。但是，整体上观之，由于学科壁垒的存在，将战略研究和技术分析结合起来的研究成果还非常匮乏。总体而论，目前对“泛珠三角区域合作”的研究成果都还比较粗糙，表现出一定的研究缺失。
1.研究者多从地区本位和行业本位出发来展开研究。从一定战略高度出发，利用比较研究和从国际视野角度来研究泛珠整合的成果还不多。具体表现就是泛珠三角省区多盘算着如何从粤港澳地区承接产业、资金、技术转移，通过比较优势和自然禀赋优势的探讨来确定自己在泛珠整合中的定位。②还有的省区政府和学术界的公开研究成果显示，他们对泛珠三角区域合作的建设实际上持观望态度，甚至在融入长三角和泛珠三角之间立场含糊，总体上对于自己在国内区域经济合作中的定位不够清晰理性，对于自己参与国际竞争的定位更为缺失。其实，目前泛珠三角区域内不发达省区的定位应该偏重于地区内合作的绝对获益上，而较为发达地区谋求相对获益则更为现实与可行。
2.区域合作的政府操作层面与学术研究层面脱节。一方面，在泛珠区域合作倡导初期，国内学者甚至一度质疑泛珠三角的可行性与科学性；有的学者则认为泛珠整合与大小珠三角的发展实际上构成冲突，运作好后两者才是问题的关键所在。另一方面，“泛珠三角经济区”的整合与建设虽然最终并未被纳入国家的“十一五”战略规划中，但还是得到中央政府一定程度的重视和认同。此外，国内学者的研究成果可以划分为以下类别：一类是国际关系学、法学、行政管理学等学科的研究，其中虽然不乏思路新颖逻辑严密的研究成果，但仍集中在以定性阶段的研究成果为主，以描述性的经验研究居多，欠缺提升研究质量的技术手段。③而另一类经济学与管理学的研究成果则以实证性的定量研究为主，虽然不乏细致缜密，但是大量运用某些数理分析方法得出的结论，其科学性与严谨性有待商榷，某些地方甚至得出以偏概全或似是而非的结论。
三、区域合作困境
当前，中央政府要求打破地区行政分割，重塑市场经济条件下的新型区域经济关系。然而，学术界现有研究成果认为，在一个区域经济体系中，发展的进程是趋向均衡还是极化取决于扩散效应占据优势还是回流效应占据优势。赫尔希曼对此持乐观看法，认为从长期来看是趋向均衡；缪尔达尔则持悲观看法，认为极化效应是主导发展趋向，尤其是那些穷国和落后地区更是如此。在市场经济体制中，自由市场力量的作用使得经济向区域不均衡方向发展是一个内在的趋势(陈秀山、张可云，2003)。这就势必要解答泛珠三角区域经济合作的科学性和利益协调机制的稳定性，这样才能解决区域经济合作的可持续发展问题。从现实因素与利益规制层面考察，泛珠三角区域经济合作至少存在以下合作困境。
(一)政府协调困境
泛珠三角区域政府主导型的经济合作模式特点比较明显。首先，政府促成众多合作项目。政府引领企业参与省际间的经济合作，如广东省经贸委每年先后组织经贸考察团到周边省区洽谈合作项目，而四川、广西、云南、江西的政府部门也纷纷南下寻找商业合作伙伴。其次，政府签署各项区域经济合作协议。政府签署了如《泛珠三角区域合作框架协议》、《泛珠三角区域质量技术监督合作框架协议》等几十项合作协议。再次，基础设施和环境治理是区域合作的重点。从根本上说，泛珠三角区域经济合作是我国市场经济不完善的产物，从长远来看，政府主导只是暂时弥补市场经济模式的不足。当不存在发育良好的市场机制的时候，如果政府出面解决市场机制缺失或不完善问题，用政府职能发挥出类似市场机制的作用，填补因为市场机制不存在或不完备而留下的制度空白，可能会加速经济发展。政府通过现代经济发展因素的引入，刺激并强迫旧的社会经济结构趋于接替，克服制度变迁中的搭便车问题。仅仅依靠诱发性过程所提供的新的制度安排将会少于最佳的制度供给，因此需要政府采取强制性的行动来完成制度变迁(胡书东，2006)。但是，泛珠三角区域的地方政府和特区政府，再加上中央政府，合作与发展涉及两种制度和两级多个政府，政府行为的协调就显得十分重要。在当前的一国两制、中央政府和地方政府的事权划分和财税体制下，各级政府是代表地方利益的主体。因此，区域合作中的利益协调是政府行为协调的主要内容。从国内一些区域经济合作发展的实践看，由于行政体制分割，各自为政，行政性区际关系削弱甚至替代了市场性区际关系，因地方行政主体利益导向而难以做到资源的优化配置及经济融合(陈秀山，2005)。因此，政府行为的协调工作化有可能导致区域经济合作的分散化和碎片化。例如，当前各地政府在经济发展中都希望本地区利益最大化，在跨区域重大基础设施建设上，对己有利的就积极参与，不利的就消极对待甚至阻挠拖延。在招商引资、主导产业的选择上，地方政府之间也存在激烈的相互竞争，这些都需要中央政府和有关地方政府进行大量的协调工作。
(二)区域竞合困境
当前，伴随国家发改委批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区、长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区以及北部湾经济区以来，不言而喻，泛珠三角区域经济整合的战略地位进一步下滑。目前泛珠三角区域产业同构现象比较突出，大都以劳动密集型产业为主，积极发展第三产业，高新技术产业发展缓慢，核心技术大部分被跨国公司控制。高新技术产业的合作不是泛珠三角内部产业合作的主要领域，而是外资企业在中国投资战略的重新布局。在泛珠三角内部，本着做大做强为目标的企业间战略联盟数量不多(马春晖，2005)。没有支柱产业合作的区域经济合作是很难使区域经济合作富有成效的。在经济全球化与区域经济一体化的背景下，若游离于次区域经济合作组织之外，则泛珠三角区域所属省区不仅在国内易于受到其他地区市场整合的夹击，而且还容易受到国外区域经济集团不同程度的排斥，导致在国内外贸易环境中腹背受敌。所以，区域经济合作为提升区域竞争力提供了可能。提升区域竞争力的目的就是适应引进来和走出去战略的需要，如果区域之间还是各自为政、相互排挤、内耗严重，就会在全球或地区竞争中失去主动权和竞争力，最后丧失的是国家整体的竞争力，结果对哪个区域的发展都不利。但是，泛珠三角区域经济合作缺少对区域经济资源的整合。政府、企业和行业协会作为整合经济资源的重要力量，在对外开放的前提下，地方政府更愿意使本地区资源与跨国资本融合，这样更容易在短期出政绩，然而这样又会使得长期经济增长的内生性变弱。而企业发挥整合区域资源要求市场化条件比较高，行业协会自身力量又太弱，其本身的生存往往还要依赖政府，跨区域的行业协会力量可能更弱。因此，整合泛珠资源的三种主导力量目前在发挥功能性作用方面仍存在较大缺位。
(三)利益多元化困境
当前泛珠三角区域合作主体的目标实际上是多元化的，而目标多元化缘于各个省(区)都希望以资源为工具，以合作为途径，实现各自区域利润的最大化。例如香港希望继续充当内地商品走出去的窗口，泛珠三角合作扩大了“前店后厂”模式中的“后厂”的规模。澳门的目标是打造旅游品牌。江西要做珠三角的后花园，要加快工业化并借助泛珠三角走向世界。湖南要建立区域内统一市场，进行产业对接、走向世界。广东希望获得更大的市场空间，为其产业退出和产业转移服务。海南要建立泛珠三角和周边城市的花园，并想借区域合作之机实现工业化。贵州要在泛珠三角合作中起到通道作用，发展物流产业。云南和广西要借助泛珠三角合作契机，推广经济博览会和拓宽与东盟的经济合作。四川则想通过合作营造宽松的市场环境、获得更大的区域市场(冯邦彦，2005)。目标的差异增加了区域经济合作的难度，统一的合作机制以及单一的合作模式在区域内都是难以形成的，可是为了实现区域经济合作的长期绩效，这又是必须要解决的问题。
四、区域制度安排
从区域经济合作发展的经验来看，要确保泛珠三角地区经济合作的顺利进展，除了要采取相应的政策措施外，更需要建立大量的制度安排来约束与引导区域经济合作的良性发展。理论上，区域合作协调机制的设计大致分为制度化的协调机制和非制度化的协调机制两种类型。其中制度化协调机制的主要特征在于：缔结条约或协议，具有法律强制性，进行集体谈判，组成严密的组织(洪银兴，2003)。制度化的协调机制显然更有利于推进区域经济的紧密型合作与发展。目前，泛珠三角区域的整合进程还只是处于起步阶段，因此，首先应注意以下制度安排作用的充分发挥。
(一)政府适度干预的协调机制
在经济学领域，有关政府干预的思想存在理论上的争论。新古典学派认为政府对经济活动的干预可能会妨碍市场机制发挥作用，造成经济扭曲，从而导致社会福利损失(保罗·萨缪尔森，中译本，2003)。市场经济中政府的经济功能限度于制定和实施法律、维护社会秩序、界定与保护产权、监督契约的履行等。新凯恩斯主义认为官僚主义延误使决策迟缓，政府干预应以公共福利最大化为原则，应该在市场失灵和市场扭曲的领域发挥作用。其作用领域涵盖维护竞争限制垄断、直接经营经济事务提供公共产品、运用货币政策和财政政策调控有关宏观经济变量、促使经济的外部性内部化等(N·格里高利·曼昆，中译本，2005)。事实上，新凯恩斯主义的假设和思想更接近现实，区域经济学的政府干预思想就是来自新凯恩斯主义。根据波特著名的菱形理论，“政府在经济发展中的合理作用体现在五个方面：建立一个稳定的、可预见的宏观与政治环境；改善一般投入物、基础设施与制度的可获得性、质量与效率；制订一般规则与奖励措施以引导促进生产力增长的竞争；促进企业集群的发展与调整；为促进经济结构调整而建立与实施一种积极的长期机制，调动中央政府、地方政府、企业、社会团体和公民的积极性。”④因此，任何区域经济关系的发展嬗变，首先是政府内部与相互之间的合作与协调。如果没有政府间的协调，区域经济的合作发展最终会导致无序发展和恶性竞争。所以，泛珠三角区域合作的建立和运作，要考虑建立政府间的协调机制。这种协调可以体现在中央政府的区域战略规划和区域经济政策的制定与实施方面，更体现在泛珠三角区域各地区中长期规划的协调、大型基础设施的协调、大型项目的协调、产业发展方面的协调、政府间产业政策和招商政策的协调、建立有序的产业转移协调机制等。泛珠三角地区的政府间协调机制的建立存在一定难度，原因是本地区存在两种截然不同的社会制度和政府运作模式。因此，泛珠三角地区的政府间协调机制的模式势必要分三个层次。第一层次，泛珠三角地区的内地省区政府与港澳特别行政区的协调。这一层次的协调机制，主要是研究各地区的市场经济体制的协调，目的是建立共同的政府引导企业的投资行为协调机制。第二层次，内地省区间的协调机制，主要是研究内地省区政府间共同提供公共产品的机制，目的是为企业投资建设提供一个良好的公共平台。第三层次，泛珠三角区域政府作为一种发展着的组织层次与中央政府之间上下关系的协调。
(二)区域经济关系的协调机制
区域分工与合作是区域间经济关系协调的必然要求，是突破单个区域资源与生产率限制的重要途径。在融入经济全球化的背景下，国内特定区域发展水平的高低，在很大程度上取决于其在区域分工格局中所处的地位，与其分工合作水平存在高强度的正相关(陈秀山，2005)。改革开放以来，中国通过微观激励机制的改进，借助增量改革进而松动资源配置制度，通过双轨制形式推动价格体系的改革，与此同时，通过新增资源的配置实现结构调整的渐进过程(林毅夫，1999)。经济体制和运行机制的变革引发市场逐步成为调节资源配置的主要方式，财政、税收、投资、信贷、价格等一系列具体政策的改变承认了个人、企业与地方独立经济利益的客观存在，地区经济利益主体地位不断加强，区域利益格局随之发生显著变化。基于规模经济和比较优势的区域分工与产业布局分散化平行发展，外商直接投资的区域分布不均和产业偏好，拉大区域之间产业发展的差异性，推动了区域分工的发展进程(陈秀山，2005)。区域之间的交流合作发展变快，区域冲突开始日益严重，各种层次的区域经济合作组织也大量涌现，泛珠三角区域经济合作就是协调区域经济关系的一种崭新模式和重要尝试。根据产业分工与梯度转移规律，基于泛珠三角区域内部经济发展存在较大落差的现实，将来大量的加工贸易型产业和劳动密集型产业会从大珠三角地区逐步转向泛珠三角地区。从生产要素方面分析，就是港澳地区和广东资金、技术以及泛珠三角其他省区的劳动力、土地等生产要素整合在一起，形成新的生产要素组合，达到共同降低成本，提升产业竞争力的目的。从理论上来说，产业政策协调的核心内容是针对资源配置方面出现的市场失灵或市场扭曲而采取的政策性干预。由于规模经济、公共产品、外部性等市场失效领域的存在，可以起到弥补市场失灵充当贯彻国家或地区经济发展战略的工具，促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源的优化配置，增强产业的国际竞争力，缩短赶超时间(苏东水，2004)。例如，旅游业合作是泛珠三角区域最容易实现资源优化配置的产业，泛珠三角区域旅游资源丰富，且各具特色，地理上又彼此相邻，大珠三角地区拥有开发区域旅游资源的资金、技术和与国际接轨的运作方式。关键是政府部门要加强区域产业政策协调。各地可建立和健全旅游产业合作的协调机制，加快制定旅游业发展的整体规划，加大旅游市场拓展、项目开发和基础设施建设等方面的合作力度，共同构建区域性的旅游网络和旅游品牌。
(三)区域合作的功能性协调机制
区域经济合作的一个重要意图是实现区域市场一体化和区域金融一体化。早期市场化的重点是市场泛化，现代市场化的重点则是市场深化。这就要消除各种自我束缚和地方保护主义，建立区域统一的大市场，提高区内贸易比重。进而，建立泛珠三角区域能按国际惯例运行自如的贸易机制，最大限度地提高产业竞争力并占领世界市场。目前区域金融一体化的难度不小。内地省区与港澳地区存在三种货币，处于一种分割的金融市场状况。从金融深化和金融发展的角度考察，未来泛珠三角地区的金融一体化就是要建立能按国际惯例运行自如的金融市场体制，满足泛珠三角区域对资本的要求。同时，珠江三角洲是泛珠三角地区劳动力转移的主要场所，因此，泛珠三角地区的各省(区)要相应建立起组织协调机构，以加快劳动力市场制度的建设，特别是清除阻碍劳动力市场发育的各种制度性障碍，引导和规范人口流动与迁移，这不仅具有微观理性，而且更具有宏观利益。维持城乡分割的户籍制度和二元劳动力市场，是经济转轨时期的一种治安保障，归根结底流动劳动力是净受损人。因此，以户籍制度改革为中心的城市劳动力市场发育成为改革的突破口(蔡昉，2003)。泛珠三角地区需要建立健全各种服务组织机构，提高劳动力流动的有序性和组织化程度。根据劳动力供求信息，协调好地区间劳动力输出输入关系。此外，科技创新是促进经济发展的重要内生变量，特别是对产业升级与产业发展更具直接意义。泛珠三角地区的科技创新实力并不强，如果泛珠三角地区实现科技创新体系一体化，则可以实现本区域科技创新能力倍增效应。2003年11月11日，泛珠三角区域创新合作第二次会议召开，来自9省(区)的科技厅厅长及香港和澳门主管科技的官员在广州达成初步协议，并建立泛珠三角区域科技联席会议制度，联合开展区域科技发展战略研究，制订涵盖整个区域的科技发展战略、中长期科技发展和创新体系的建设规划，这一政策措施有利于促进泛珠三角地区科技创新体系一体化的实现。
除了上述协调机制作用的发挥外，区域经济合作还需要设定区域发展目标作为推进区域发展的动力机制，并通过单边行动或集体行动来落实议程。进而需要建立一套制度化的议事和决策机制，成立相应的功能性机构，建立合理的投资管理机制和区域共同发展基金制度，鼓励建立各类半官方和民间的跨地区合作组织等。⑤当前，泛珠三角区域的经济合作基本具备了区域合作机制的所有要素，如合作宗旨、合作原则、合作领域，以及每年举行一次的内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度、泛珠三角区域合作与发展论坛、泛珠三角经贸合作洽谈会、政府秘书长协调制度及日常工作机构和部门衔接落实制度等，形成了合作与发展框架协议、泛珠论坛以及经贸洽谈会三大交流与合作平台。这三大平台的构建，使泛珠三角区域经济合作具有了比较完善的制度基础。
五、基本判断与结论
泛珠三角区域整合战略的推进如火如荼，在地区政府层面甚至如日中天，有关泛珠三角区域的学术研究和政策研讨也是方兴未艾。但是，这种区域合作形势的背后也存在重重隐忧，泛珠三角区域整合战略自然有针对咄咄逼人的长三角等地区合作形势的考虑，然而相对于长三角地区稳妥渐进的诱致型与中央政府强力推进的强制性制度变迁整合模式而言，泛珠三角区域的整合与发展有沦为短期行为的风险。毕竟，区域经济合作进程自身的运行规律是逻辑自洽的，在发展时机没有成熟时，政府层面的不当干预和影响可能会产生诸多负面效应，尤其是中国政府管理体制中任期政绩因素会导致上届政府的决策给下届政府留下很多发展隐患。更为重要的是，在此之前，该地区合作中已经具有相对比较成熟稳定的小珠三角模式，尚在积极发展涵盖粤港澳地区的“大珠三角”模式。如果处理不好，三个“成长三角”之间必然互相影响。如果区域内部的整合缺乏明确的内部利益指向和外部战略导向，泛珠整合势必难逃短期行为的演变逻辑。因此，推动泛珠整合的外源性动力就是及早谋划区域的对外经济战略，而内在的动力机制则是谋求通过内部融通和制度安排以及利益协调来实现区域的整体战略利益。国内的区域融合应该与市场统合齐头并进，泛珠三角区域合作是在认同国内区域经济发展存在一定梯度和地区差距的基础上，实现国内市场经济一体化的路径选择和过渡战略。
注释：
①统计数据来自泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处编：《泛珠三角区域合作与发展工作简报》，2006年第17期，2006年8月16日。在此仅作为参考依据。
②下列参考文献只是提供学术界目前研究泛珠区域经济合作问题的一个基本分析框架。如李文溥：《自主创新能力与泛珠三角地区产业转移问题探讨》，《东南学术》，2007年第5期；林凌：《四川参与泛珠三角区域合作的若干思考》，《经济体制改革》，2007年第4期；张晓立：《广西融入泛珠三角经济区的优势与障碍分析》，《特区经济》，2007年第2期；孟庆顺：《香港在泛珠三角旅游合作中的角色》，《国际经贸探索》，2006年第6期；王敏正：《云南在泛珠三角区域与东盟合作中的地位和作用》，《宏观经济研究》，2006年第8期；孙海燕：《湖南省面向泛珠三角区域经济合作对策研究》，《经济地理》，2006年第4期；崔萍：《广东参与泛珠三角经济合作的区位优势分析》，《改革与战略》，2005年第11期。
③因为篇幅所限，笔者仅列出部分参考文献。例如：陈瑞莲、刘亚平：《泛珠三角区域政府的合作与创新》，《学术研究》，2007年第1期；朱羿锟、马慧凌：《泛珠三角区域经济发展的法律保障》，《财贸研究》，2005年第1期；王丽：《泛珠三角区域合作中的利益冲突与政府协调》，《特区经济》，2006年第7期；韦以明、周毅：《区域合作经济的国家立法回应——以泛珠三角区域合作为主例》，《学术论坛》，2006年第10期。在此，笔者对这些宏观研究或战略研究的学术成果并无贬低意思，但是这些学科的研究成果从自身推理的严密性，以及从实证性和操作性方面而言，确实存在不少值得商榷的问题。
④转引自陈秀山、张可云著：《区域经济理论》，商务印书馆，2003年版，第387页。
⑤参见黎鹏著：《区域经济协同发展研究》，经济管理出版社，2003年版，第97页。