论构建和谐社会进程中的非制度化政治参与问题，本文主要内容关键词为：构建和谐社会论文,进程论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着经济与社会结构的深刻转型，我国进入了社会利益矛盾多发时期。在此背景下，各种旨在实现利益要求的非制度化政治参与活动也明显增多，这与发展和谐社会的目标背道而驰。因此，当前加强对非制度化政治参与现象的研究具有一定的理论和实践意义。
一、当前我国非制度化政治参与的基本态势
政治参与的扩大是社会现代化的目标之一。亨廷顿把政治参与界定为“平民试图影响政府决策的活动”（注：[美]亨廷顿·纳尔逊：《难以抉择：发展中国家的政治参与》，华夏出版社1987，第5页。），也就是公民以及公民团体通过多种方式来影响政府的人事选择或决策选择。此类活动若总能遵守政治系统的原则和程序，就标志着政治参与的制度化达到了较高水平。但在现实政治过程中，总会有一部分公民的利益表达活动难以通过正式的制度渠道来组织和安排，从而导致多种非制度化政治参与活动的发生，给社会和谐与政治稳定带来了负面影响。关于非制度化政治参与现象的研究，首先需要对其主体、形式、特征、影响等方面作出基本的分析和判定。
1、非制度化政治参与的主体和形式。 非制度化政治参与的主体通常为政治职业者以外的各阶层普通公民，以及一些社会团体、民间组织。以往较多论者把研究重心放在农民阶层上，事实上当前工人、经理人员、私营企业家等社会阶层日益频繁的非制度化政治参与活动同样需要引起关注。有些论者认为工人、农民阶层缺乏组织资源的观点也值得商榷。确切地说，他们缺少的是正式的组织资源，从一些群体性事件的组织和动员过程来观察，不难发现工农阶层内部各种潜在的或非正式的组织资源已经发挥了作用。工人在长期劳动协作中形成了较强的组织性和纪律性是一个不争的事实，有些地方的农民也已经建立起非正式的维权组织。在团体参与方面，有的民间组织虽然还未得到政府部门的批准和认可，但已经成为社会力量组织化和自主治理的有效工具，并在社会基础阶层（工人、农民、城乡失业半失业者等）、中间阶层（专业技术人员等）、优势阶层（经理人员、私营企业主等）（注：本文的论述中有关这三类社会阶层的概念及其内部构成的观点均引自陆学艺主编：《当代中国社会流动》，社会科学文献出版社2004年版，第138—179页。） 的非制度化政治参与过程中扮演着积极角色。
判定非制度化政治参与形式的主要依据是：它在性质上是否属于法律、制度所许可的方式，在效果上是否对政治系统产生了影响。当前的非制度化政治参与主要表现为行贿、寻租、违规上访、暴力抗法、游行示威、冲击政府机关等形式。在类别上，行贿、寻租等活动是借助经济资源和非正式的社会关系网络来影响政治系统并获得政策回报、改变资源配置。何清涟在《现代化的陷阱》一书中对这类活动作过细致的描述和分析；违规上访、暴力抗法、非法聚集、冲击政府机关等活动通常具有以人力和组织资源为基础的共性，它们直接违反了有关法律和制度规定。以上访活动为例，新《信访条例》第16条明文规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”第18条还规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人”。现实中， 时常有上访者由于不了解相关规定或者出于向政府施加更大压力的目的而采取了《信访条例》所否定的越级上访、聚众上访等方式，这样就使上访的性质发生了变化，由合法的利益表达转变为非制度化的政治参与。通常以这类方式主张的权利难以得到行政部门的维护。
各类主体基于资源掌握情况的差别而会选择不同的非制度化政治参与方式。通常有条件运用经济手段、私人关系网络的多在经理人员、私营企业主等社会优势阶层，而工人、农民等社会基础阶层的参与方式会更侧重于他们所掌握的人力和组织资源。
2、形态与特征。改革开放以前，我国公民的政治参与形态以动员性、支持性参与为主，目的是向政治系统不断输入动力和支持。而非制度化政治参与现象的增多则从侧面证明公民的政治参与形态正在向“影响社会价值的权威性分配”的主动性、分配性参与转换。
当前非制度化参与活动大多具有显性与隐性两类特征。越级上访、暴力抗法、游行示威等动用人员或组织力量来对政府部门施加压力的活动是表面化的，对公共秩序的影响非常明显。而通过经济手段和私人接触来渗透政治系统的方式则相对较为隐蔽。
3、主要影响。不可否认， 非制度化政治参与在特定条件下也具有促进局部利益表达的正面功能。例如在社会利益博弈过程中，基础阶层的部分群众由于多种原因而时常居于劣势。倘若他们缺少其它有社会影响力的资源，而向政府部门反映利益要求的渠道又不畅通，那么非制度化的政治参与自然会成为他们无奈的选择。在这种情况下，非制度化政治参与是弱势者捍卫权益的武器。
但从社会全局角度观察到的则主要是它的负面影响。首先，政治参与应当具有向政治系统传输信息和动力的功能，但非制度化政治参与是通过既定规则、程序以外的路径影响社会价值分配，非但不能提供动力支持，反而会削弱政治系统的合法性。其次，非制度化政治参与不受正式规则的调整和规范，具有突发性和不可预期性，容易使问题更加复杂化，使矛盾更加激化。第三，非制度化政治参与的外部性效应明显，即主体寻求自身利益实现的活动却干扰了社会秩序，损害了他人的利益。第四，非制度化政治参与暴露了公民与政治系统在政治沟通上的问题，它可能会动摇制度、规则的权威性，侵蚀社会信任，败坏社会风气，影响和谐社会的发展。
再从类别角度看，各种非制度化政治参与的负面影响也有一些区别。违规上访、暴力抗法等活动对政治系统的冲击是正面的，对社会秩序的影响是直接的。而行贿、私人接触等活动则是从内部腐蚀政治系统，削弱其合法性，它对政治与社会生活的影响是潜移默化的。
二、非制度化政治参与的主要原因分析
关于非制度化政治参与发生的原因可以从主体和环境两个角度展开分析。
1、在主体方面，首先， 相当一部分非制度化政治参与活动与主体本身文化素质不高，对法律、制度、政策的了解不够深入有关，他们既缺乏法律保护意识，也缺乏法制观念，因而更有可能走上激进维权或非法谋利的道路。其次，即使在信息较完备的条件下，有些仍然主体存在规避制度约束来牟利的企图。第三，由于社会管理体制的限制，多数社会阶层都不同程度地存在组织化水平低的问题，这影响了利益表达的规范化和理性化。此外，各类主体掌握的资源也为他们的非制度化政治参与提供了不同的物质基础。
2、在外部环境方面，主体的非制度化政治参与活动受到特定的社会、经济、 政治环境的深刻影响。从经济环境角度看，市场化改革的深入和产业结构的调整，改变了相当一部分基础阶层群众的工作、生活状况。比较典型的是下岗失业群体，他们在社会结构中的位置显著下降，而相对剥夺感却不断上升。詹姆斯·戴维斯的“相对剥夺理论”认为：政治稳定问题最后取决于人们的普遍心态，在物质、地位、权力各方面虽然匮乏但心里仍感到满足或不在意的穷人，在政治上不会有所作为；只有那些感到不满的人才会起而反抗。（注：转引自张小劲、景跃进：《比较政治学导论》，中国人民大学出版社2001年版，第171页。） 也就是说，相对剥夺感的强化会增加人们选择非制度化政治参与的机率。另外，经济领域的改革也为经理人员、私营企业主这些新兴阶层的成长提供了空间，帮助他们与政府部门建立起关系网络，并掌握了影响后者的经济资源，为他们的非制度化政治参与准备了必要条件。
从社会环境角度看，我国正处于社会结构转型和利益矛盾多发时期，社会矛盾比较集中在就业、征地、拆迁、贫富差距等典型问题上，近年来湖南嘉禾、河北定州等地的拆迁、征地纠纷都演化为尖锐的社会矛盾，而江苏南京、安徽池州甚至发生了拆迁户自焚事件，引起了强烈的社会反响。据此来看，社会内部必须建立合理的利益协调、社会流动和社会保障机制，否则难以保护群众利益，也难以阻止一部分群众诉诸极端的方式。以社会流动机制为例，日本学者蒲岛郁夫认为，如果社会可以提供大量流动机会，公民的社会挫折感会随着社会流动而消失，而不选择政治参与的办法来消除社会挫折感（注：[日]蒲岛郁夫：《政治参与》，经济日报出版社，1989年版，第53页。）。但我国的情况正与此相反，长期以来，社会流动遇到了种种体制性障碍，例如教育制度中导致资源不合理分配的因素、户籍制度中导致城乡差别的因素等。中国社科院有关课题组认为社会上层与下层之间的流动障碍似乎有所强化，在1990—2001年间，社会的向下流动率达到了23.6％（注：陆学艺主编：《当代中国社会流动》，社会科学文献出版社2004年版，第177～179页。）。如果不消除这些体制上的障碍，基础阶层群众的社会挫折感与相对剥夺感还会加强，而非制度化政治参与活动也还会扩大。
从政治环境角度看，非制度化政治参与的直接原因是政治结构中有关的制度安排存在深刻缺陷，没有充分发挥政治沟通的作用。具体说来，我国公民的政治参与制度主要有以下几方面问题：
①制度的缺位问题。这是一个具有社会普遍性的问题，但又以农民阶层受到的困扰最为突出。无论在形式还是实质上，农民都缺少像工会、行业协会这样的维权工具，难以对利益要求进行系统的、组织化的表达。为了改变这种局面，全国各地的都有农民建立起民间维权组织，湖南衡阳县的维权组织还自发联合起来形成网络联盟并发展到筹建农会的阶段（注：王习明：《推进中国农民组织建设：中国农民组织建设国际研讨会综述》，《开放时代》，2005年第2期，第148～152页。）。
②制度的低效问题。该问题已对公民的利益表达和政治参与产生了负面影响。例如信访制度历来是我国的一项重要政治沟通机制。但据于建嵘等学者在2004年发表的统计数据，群众通过信访解决问题的概率实际只有千分之二。在信访过程中，大量存在着责任主体之间的推诿塞责、久拖不办、层层包庇、甚至打击报复上访者等现象。信访制度的效率低下在一定程度上积累了社会矛盾，它的改革也已经提上了日程。
其它的利益表达机制也存在类似的问题。例如人大、政协、工会组织等项制度安排虽然都是重要的政治沟通渠道，但它们对基础阶层的政治参与作用比较有限。以人大的情况为例，有数据显示，我国近3000名全国人大代表中，70％左右是来自行政和企事业单位的领导（注：李梁：《人大改革，规范代表》，《南方周末》，2005年6月23日，A4版。），考虑到剩下的代表中还有相当一部分是来自军队和其他领域的精英，来自基础阶层的代表比例是较低的。另一方面，人大代表与群众之间也缺乏制度性的联系。我国的人大代表未实行专职制，许多代表没有足够的精力和财力来联系选民、反映民情民意，有的代表还缺乏责任意识和服务意识，而选民却少有监督代表履职情况的必要手段。人大代表与广大选民之间还没有形成比较成熟的代表一责任关系。
工会的低效问题则揭示了制度安排本身的矛盾。工会是劳工阶层的自治组织，发挥着协调政府与劳工阶层关系的媒介作用。目前许多地方工会的主要职能还停留在发放福利、组织文体活动方面，而在以组织化力量保障工人合法权益方面的作用不足。据浙江省总工会的一次调查显示，对“你加入工会，最想工会为你提供哪方面的工作”问题，工人选择“确保工资按时足额发放”、“保护生命安全健康”、“自身合法权益受到侵害时有工会保护”的分别占71％、50％和39％，而选择“组织文体活动”的仅占21％。由此导致工人对工会较低期望值和认同度也是不难理解的（注：《李亚彪等工人为何集体要求罢免工会主席》，《内参选编》，2005年3月16日。）。与工会的性质、角色相近的其他一些群众性团体也有类似的问题。
社会优势阶层的政治参与也遇到了制度上的障碍。以私营企业主阶层为例，在个人参与方面，从2002年的全国私营企业抽样调查反映的情况来看，私营企业主当选人大代表的比例仅为0.4％，进入全国政协的比例仅有0.2％（注：陆学艺主编：《汉当中国社会流动》，社会科学文献出版社2004年版，第264页。），他们参与省级人大、政协的情况也与此类似，均远远低于参与县市人大、政协的比例，这表明该阶层通过制度化途径参与高层政治系统的水平还不高。在团体政治参与方面，行业协会或民间组织是私营企业主政治参与的主要载体，但它们受到了现行社团双重管理体制的严格约束，仅各类社团必须有业务主管单位一项前提条件，就大大提高了社团登记的门槛。
③制度的非均衡性问题。该问题指各种政治参与渠道对不同社会阶层的实际开放程度、对反映他们利益要求的有效程度均存在较大差别。例如国家政治结构中的人大、政协等重要制度更具有精英参与的特质，而工农阶层的直接参与比例不高等。
三、关于非制度化政治参与的几点对策思路
化解非制度化政治参与问题，同样需要从完善主体与环境两方面入手。
1、主体的改进
①基础阶层的群众应努力提高自身的文化素质，掌握基本的政治技能，学会运用法律武器和政治工具来捍卫权益。政府则有责任对群众进行必要的法律和管理培训，使他们了解国家的法规、方针、政策。针对越级上访、暴力抗法等活动，政府还需要对群众进行耐心细致的说服教育，例如组织群众学习新的《信访条例》等，帮助他们转变思想认识，放弃过激行动。
②主体自身的组织化程度也需要提高。各阶层所拥有的非正式组织资源已经展示了一定的自主治理和社会动员能力，政府部门若能转变思路，一方面对非正式的组织资源给予认可，并促成其向正式组织转化，另一方面给已获得合法地位的民间组织“松绑”，将有助于各阶层的利益表达活动的理性化和规范化，减少个人的激进维权行动，这对政府和社会来说是共赢的选择。当前应采取的具体措施是扶持农民、外来务工群体建立自己的维权组织，减少对工会、行业协会的会务、业务活动的直接干预等。
2、环境的完善
有论者把非制度化政治参与归纳为“利益侵犯—制度化政治参与—非制度化政治参与”这样一个复杂的、不断加能的过程（注：肖剑忠、黄宇：《当前我国非制度化政治参与的原因分析及对策》，《理论与改革》，2004年第4期，第68～70页。）。也就是说，有相当一部分非制度化政治参与活动是因利益侵犯和政治参与渠道不完善引起的。这一论点给了我们启发，要完善各类主体政治参与活动的外部环境，重点一是努力减少利益侵犯，二是加强制度建设。
在经济与社会环境方面，经济的快速增长要建立在社会价值的公平合理分配基础上，因此社会内部要建立健全利益协调机制，缩小不同阶层在利益分配上的差距，促进物质利益的整合与观念分歧的弥合，并争取在各社会阶层间形成基本的价值共识，使他们的各种矛盾能够有调解和妥协的基础；在社会保障机制的建设上社会也能够发挥有别于国家的积极作用，例如可以通过民间的基金会、慈善组织等中介机构来筹集和管理社会福利经费，以保障弱势群体的生存需求，减弱他们的“相对剥夺感”，以便在源头上消除一部分非制度化政治参与的动因；社会内部也应当形成顺畅的流动机制，抵消体制因素对社会流动的阻碍，使政治参与不再成为个人改变生存条件的首要选择。此外，社会自身还要提高组织化程度和自主治理的能力。
在政治环境方面，政府应当扮演好仲裁者、调解员的角色，以适度介入的方式来帮助社会克服内部冲突；同时政府也要规范自身的活动，避免对公民权利的不当侵犯。在制度建设上，政府应注重构建有效的社会控制机制，以预防和处理各种非制度化政治参与活动，但最关键的还是要建立和完善政治结构中的利益表达、协商和均衡机制。
①对于解决利益表达机制缺位和低效问题，社会基础阶层除了呼唤正式的维权组织外，也有着强烈的改革要求。目前对信访制度的改革已在进行中，新《信访条例》的出台就是一个进步的信号。改革重在克服责任主体推诿的缺陷，提高解决问题的效率，并且要确立责任追究制度，切实保障信访者的权利。完善人大制度的目的之一是发挥其在提高公民政治参与水平上的作用，工作重点之一是加强人大代表与群众之间的制度化联系，落实代表的责任。在继续坚持人大代表述职、选民接待日等制度的同时，各地可以根据实际情况尝试其他创新方式，例如设立人大代表办公室、向社会公布代表的联系方式、试行选民对代表的监督罢免制度等。工会也需要加大改革力度，有研究显示，截至2003年，广东12万个基层工会组织中已有近1／3实行了工会直选；浙江杭州的余杭区有310家企业进行了工会直选，其中非公有制企业占70％（注：王金红：《工会改革与中国基层民主的新发展》，《华南师范大学学报》，2004年第5期，第35～42页。）。在实践成功的基础上应逐步推广对工会领导班子和代表的直选，促进工会与劳工阶层形成有效的委托一代理关系。
对于制度的不均衡问题，可以考虑在参与人大、政协等民意代表和政治协商机构方面，酌情为基础阶层创造一些便利条件。例如适当扩大来自基础阶层代表在其中所占的比例；也要对当选的代表进行必要的知识和技能培训，使其胜任参政议政的要求，能成为群众利益的代言人。
②从社会优势阶层方面的情况看，私营企业主阶层近年来的政治参与相当活跃。一方面，他们开始对村庄的公共生活产生影响，一些地区甚至普遍出现“老板村官”现象，在浙江省2003年当选的13.32万名村委会成员中，“先富群体”占了30％，义乌市新当选的421名村委会主任中，富人比例更高达65％（注：樊平：《2003年中国农民发展的基本状况》，资料来源：国务院发展研究中心信息网，www.drcnet.com.cn/03/23/2004。）。另一方面，该阶层参与各级人大、政协的比例也不断提高，他们在个人参与上受到的限制有望随其在政治、经济领域影响力的进一步扩大而逐渐消除。在团体参与方面，对于社团管理体制过度约束了民间组织发展的问题，虽然目前还难以一步到位地取消双重管理，但新的《社会团体登记管理条例》可能会有一些对民间组织放松规制的举措，例如放宽登记条件，给予经费支持等。据有关报道，新社团条例将允许适当的社团竞争，规定同一地域内相同性质的社团认为有必要成立的也可以批准（注：赵凌、董书华：《新社团条例年内出台民间组织将获适度鼓励》，《南方周末》，2005年5月19日，A4版。）。于是社团对某一社会领域的代表权将更具有竞争性。今后改革的要点还在于减少业务主管单位对社团业务和会务活动的干预，以减弱社团的行政依附性，使其获得真正的自治权。
优势阶层中还有一些人企图凭借经济资源和非正式关系网络来渗透政治系统，以规避法律和制度约束，减少行动成本，达到个人收益的最大化。这种损害社会利益的做法，需要通过法治的手段来解决。既要完善立法，严格执法，依法打击各类权力寻租活动；也应重视制度建设，建立监督约束的长效机制，加强部门内部管理。
③社会中间阶层在化解非制度化政治参与的问题上也能发挥独到的作用。与其他社会阶层相比，我国中间阶层的非制度化政治参与并不突出，这一方面与其特性有关。他们在社会结构中往往是既存秩序的受益者和认同者，在行动上扮演社会稳定器的角色，在价值理念上也反对极端的意识形态，中间阶层的发展有助于社会形成稳定、宽容、妥协的政治文化。阿尔蒙德等学者对七个当代发达国家的比较研究发现，在对政治体系的评价上，这些国家中持“革命性变革”立场的公众比例多在10％以下，而且工人、农民阶级对现存社会秩序的支持比例甚至比中间阶层还高（注：[美]阿尔蒙德·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社，1987年版，第48～49页。）。发达国家在战后发生的政治文化和社会心理转型与其中间阶层在社会结构中逐渐占据主导地位是密切相关。
另一方面，我国中间阶层政治参与的不活跃，也和他们在经济与社会结构中的力量相对薄弱有关。据中国社科院有关课题组的调查，我国在消费能力上达到中产水平的人群比例已有35％，同时有46.8％的被调查者主观认同自己为“中产”。（注：陆学艺主编：《当代中国社会流动》，社会科学文献出版社2004年版，第275～276.） 而发达国家这项指标通常达到70％左右。这意味着我国中间阶层还需要经历一个适度发展阶段。政府应适当调整宏观产业政策、改革管理体制来为中间阶层提供更大的发展空间和动力，民间组织和大众媒体对该阶层的发展和社会认同程度的提高也具有重要作用。中间阶层的发展有望改变社会利益结构，并潜移默化地影响社会心理和政治文化，从而有助于减少非制度化政治参与活动。
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