比较与借鉴：完善我国领导干部财产报告制度的思考与对策，本文主要内容关键词为：领导干部论文,对策论文,财产论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文件标识码］A ［文章编号］1006－7426［2010］0046－04
2010年5月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《规定》（2011年1月生效），针对当前领导干部廉洁自律方面出现的新情况新问题，将原有的领导干部收入申报制度与有关事项报告制度合并，在领导干部财产报告的适用对象、内容、程序、查阅、调查核实以及违反规定的处理上添加了新的内容，增强了可操作性，有利于促进领导干部的廉洁自律，预防腐败。但与国外行之有效的官员财产申报制度相比，《规定》中仍存在着一些盲点和疑点，这些盲点和疑点如不解决，难以保证《规定》达到预期目的。
一、《规定》与国外官员财产申报制度比较
目前，在建立官员财产申报制度的近百个国家里，既有像美国、英国、法国、新加坡等这样的经济发达国家，也有像墨西哥、泰国、尼日利亚等这样的发展中国家。尽管这些国家官员财产申报制度各有特色，但一般都包括申报对象、申报内容、受理机构、监督、问责等环节。《规定》与国外官员财产申报制度相比，在这些环节上既存在相同、相似之处，也有着明显的差异。
（一）《规定》与国外财产申报制度的相同点
1.《规定》与国外财产申报制度的目的相同，均是监控官员的权力运行，抑制腐败。腐败是世界性、历史性难题，二战以来，由于各国政府普遍加强了对经济的干预，权力越来越多地介入经济生活，这就为权钱交易提供了广泛的空间，官员腐败日益严重。各国政府纷纷寻找防止、抑制和打击腐败行为的措施。世界各国的经验表明，官员财产申报制度是反腐最有效的举措之一，被誉为“终端反腐”和“阳光法案”。《规定》和国外财产申报制度均试图把官员的财产状况置于监督之下，通过掌握官员财产变化情况监控官员的权力运行，保障官员正确行使权力，预防腐败行为。
2.申报主体涵盖了主要的官员。国外财产申报的主体范围，不同的国家有不同的规定，有的国家不分级别职务限制，所有公职人员均要申报财产，如新加坡、俄罗斯、巴基斯坦和尼日利亚等；有的国家分级别职务限制，规定某种级别以上官员申报财产。如美国为基本薪金在联邦薪金级别GS－15以上的官员和雇员，韩国为11个方面的国家公职人员，墨西哥为从科长到总统的各级官员以及易于产生腐败的项目管理等部门工作人员等。出于防止腐败的需要，实行官员财产申报制度的国家除了要求官员申报本人的财产外，一般还要求申报官员配偶和子女的财产。《规定》要求我国副处级以上（含副处级）领导干部报告本人、配偶、共同生活子女的财产状况，并把是否将科级干部纳入报告范围的权力赋予给了各省（区、市）党委、政府。可见，虽然各国对官员申报主体范围规定不一，但都涵盖了各国主要的官员。
3.申报范围涵盖了官员的主要财产。国外财产申报主要包括动产、不动产、有价证券、债权、债务、礼品馈赠、招待费以及可能影响官员道德操守的各种经济利益等。如美国主要申报财产及其收入、买卖交易、馈赠、补偿、旅行、债务；法国主要申报房屋、有价证券、人寿保险、存款、存折、现金、家具、收藏品、艺术品、首饰、宝石、黄金、带动力的车辆、船、飞机等，营业权和客户资源，在国外的不动产和账户，负债情况；韩国主要申报不动产所有权、土地使用权和转卖权、矿产权、渔业权、动产、有价证券、债权、债务、无形财产权。《规定》在原有领导干部财产申报范围的基础上，如工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费、从事咨询、讲学、写作、审稿、书画劳务所得等，新增添了领导干部报告本人、配偶、共同生活的子女的房产情况，投资或者以其他方式持有有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况，投资非上市公司、企业的情况，以及注册个体工商户、个人独资企业或者合伙企业的情况等事项。我国领导干部财产报告范围与国外有所差别，但基本上反映了现阶段我国领导干部的财产状况。
（二）《规定》与国外财产申报制度的不同点
1.受理机构有无独立性。实行官员财产申报制度的国家都设立了受理机构，如美国是政府道德署，加拿大在下议院设立廉政专员，新加坡是内阁廉政署，韩国是官员所属系统的行政处，俄罗斯是国家税务局，法国受理的机构因申报主体的差异呈现出多样化（总统候选人为宪法委员会，议员为议院办公厅，大区区长等为专门设立的委员会）等。受理机构是专设还是挂靠于相关机构，各个国家情况有所不同，但为了保证官员财产审核公正有效，大都赋予了受理机构一定的独立性、权威性，在其发现官员可疑财产时可以独立地展开调查工作。按《规定》，我国领导干部财产报告的受理机构是与干部管理权限相应的组织、人事部门。纪检监察机关和组织、人事部门在一定情况下，按照一定的程序，可以对有关领导干部报告材料进行调查核实。从目前我国机构设置状况来看，组织、人事部门作为干部管理机构，主要负责对领导干部职务的任免、考核和管理，并不具有独立的监督职能。纪检监察机关虽具有监督职能，但囿于体制上的原因（受同级党委和政府的领导），其工作的独立性和权威性受到了一定的限制，难以有效发挥监督作用。
2.查阅范围的大小。官员财产申报之后，一般都应该进行一定范围内的公开或公示，以接受社会的监督。有些国家采取无限公开的原则，如瑞典、法国、韩国等，所有官员财产申报材料公众均可依法查阅，尤其是担任重要职务官员的财产申报材料将刊载在公报上，公众无须申请，就可查阅这些官员的财产情况。有些国家采取有限公开原则，如美国将申报材料整列成册，置放于法定场所，除出于非法目的或公开申报材料将危及国家利益情况外，公众在办理相关手续后可以查阅高级官员和雇员的申报材料，而中下级官员和雇员的申报材料由各个部门内部掌握，有需要时司法机关可以查阅。俄罗斯由新闻媒体以书面形式向有权任命该官员职务者提出申请，后者将申请转交干部部门，干部部门在一个星期内把相关材料转交给媒体。而加拿大则是基于财产的具体内容决定是否公开，带有商业性质的财产、兼职活动以及接受的礼品馈赠等情况必须公开，用于家庭生活消费的资产负债情况和不具有商业性质的业余活动只需进行秘密申报。也有些国家申报材料只由受理机构掌握，采取保密原则，不公开公布，不允许查阅，如新加坡、泰国、越南等。按《规定》，我国领导干部的财产报告材料，由受理机构的组织、人事部门设专人妥善保管，不向社会公开，只有纪检监察机关和组织、人事部门根据工作需要，按照一定的程序可以查阅。由此可见，与国外相比，我国领导干部财产情况查阅范围非常小。
二、《规定》中存在的盲点与疑点
从《规定》与国外财产申报制度的比较中，可以看出我国领导干部财产报告的各项环节逐渐完善，但也存在着一些盲点和疑点。这些盲点和疑点如不解决，将会影响着《规定》的执行效果。
（一）《规定》中存在的盲点
《规定》在领导干部财产报告上的主要盲点在于财产不向社会公开，公众监督作用难以发挥。世界各国反腐经验表明，公开官员财产是官员财产申报制度这一“阳光法案”取得实效的关键所在。如韩国，在1981年政府颁布了《公职人员伦理法》，但规定官员申报财产时不要求说明财产来源，也不对登记财产予以公开，防止、打击腐败效果不大。直到1993年金泳三担任总统之后，在官员中间全面推行财产公开，才真正发挥财产申报制度的功能。美国也是这样，在1978年以前就有了官员财产申报制度，但官员只向各机构内部申报，监督作用有限，腐败案件接连发生。在1978年颁布《政府官员行为道德法》的基础上，1989年修订为《道德改革法》之后，官员财产向社会公开，供大众查阅复印，接受社会监督。从透明国际连续多年公布的清廉指数来看，美国已经成为世界上比较清廉的国家。在我国，1995年5月就发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但在申报的多个环节上存在着问题，尤其是不公开领导干部财产，公众无法进行监督，使得该规定效果不理想。“公开揭穿是一把利剑，它自己可以治疗它所带来的创伤。”[1]公开是腐败的天敌，阳光是最好的防腐剂，要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”[2]公开领导干部财产，让他们的财产状况暴露在阳光之下，接受社会的监督，这将减少领导干部腐败的侥幸心理和机会。正如意大利著名法学家贝卡利亚所说，所有腐败犯罪的人在腐败的时候首先想到的是自己会不会被发现，而不是会不会被惩处。公开财产将增加发现腐败的机会，增大领导干部腐败的风险和“成本”，“腐败行为只有当它进入风险很大、利益都很小的境地，它才会被遏制。”[3]但按《规定》，我国领导干部的财产报告材料只有纪检监察机关和组织、人事部门根据工作需要，按照一定的程序可以查阅，不向社会公开，公众无法进行监督，这将增加一些领导干部谎报、瞒报的可能性。从已经查处的一些腐败领导干部来看，他们都不是“主动报告”出来的，而是通过公民举报、相关案件、媒体曝光等“牵”出来的，领导干部腐败发现难、查证难是困扰纪检监察机关（机构）两大问题，这使《规定》能否有效预防、抑制腐败产生了疑问。
（二）《规定》在执行过程中的疑点
由于领导干部财产不公开、受理机构独立性、权威性不足，相应的具体配套措施还没建立起来等因素，《规定》在执行过程中，必将会存在着三大疑点。
一是领导干部会不会如实报告财产。《规定》的立意是希望领导干部如实报告自己的财产，但这毕竟是一种善良的愿望，善良的愿望不一定能变成事实。在领导干部财产报告的问题上有可能出现两种情况：一种是如实报告，毕竟大多数领导干部是清正廉洁的，这一部分领导干部没有理由不如实报告；但另一部分有腐败行为的领导干部，深知如实报告会暴露其腐败行为，就等于“自投罗网”，必将受到党纪国法的惩治。在调查核实机制不健全，申报材料不向社会公开的情况下，他们还会愿意如实报告吗？
二是若领导干部不如实报告，受理机构如何调查核实。按《规定》，纪检监察机关和组织、人事部门接到有关举报，或者在干部考核考察、巡视等工作中群众对领导干部涉及个人有关事项的问题反映突出的，按照一定的程序可以对有关领导干部报告个人有关事项的材料进行调查核实。该规定会产生诸多疑问：对群众举报或问题反映突出的领导干部的财产报告材料，纪检监察机关、组织、人事部门如何核实？是由两者分别核实，还是联合核实？在没接到群众举报或反映时，领导干部财产报告资料是否要核实？如果不核实，带有腐败问题的领导干部将难以发现，从而逃脱党纪国法的惩罚，这反过来会促使腐败的领导干部不如实报告。如果核实，又怎样核实？
三是在发现领导干部不如实报告后，受理机构不作为又如何处理？作为受理机构的组织、人事部门，负责相应权限领导干部职务的任免，如果发现自己任免的领导干部不如实报告后对其“网开一面”，如何处理？负有调查核实监督功能的纪检监察机关是双重领导体制，除了受上级纪检监察机关的领导，又受同级党委和政府的领导，在发现同级党委和政府的领导干部不如实报告后，摄于压力，对其“视而不见”，或“手下留情”，又如何处理？
三、消除《规定》中存在的盲点、疑点之对策
要消除《规定》存在的这些盲点和疑点，亟须相关部门在执行该规定过程中，结合工作实际，细化执行程序，制定切实可行的具体实施办法。
（一）加强《规定》的舆论宣传，消除领导干部对财产报告的误解，促使其自觉如实报告
按《规定》，领导干部应当如实报告财产，自觉接受监督。限于领导干部对财产报告的误解和心理抵触，应加强《规定》的舆论宣传，促使领导干部深入学习，准确把握《规定》的主要内容和精神实质，深刻领会《规定》的重要意义，使领导干部认识到如实报告财产不仅是历史所趋，人心所向，而且是领导干部的义务和对领导干部的保护。
1.领导干部如实报告财产是历史所趋，人心所向。从国际上看，起源于240多年前的官员财产申报制度，到20世纪80年代以后逐渐被越来越多的国家所采用。目前，全世界有近百个国家和地区建立了这一阳光法案。我国作为在国际舞台上占有重要影响的大国，应积极借鉴、采纳世界上通行的官员财产申报制度。从国内来看，公众对于建立官员财产申报制度的呼声日趋强烈，近几年的“两会”代表提案中关于“财产申报”立法呼声日渐高涨。据人民网在2008年“两会”期间的网络调查，对于当前反腐倡廉工作，90.1％的人认为有必要实行官员财产公示制度；自2008年5月1日《政府信息公开条例》实施后，中青报就“公众最希望政府公开的信息是什么”做了一项调查，结果显示有77.5％的人选择了“官员财产情况”。可见，建立官员财产申报制度，促使领导干部如实报告财产，已经成为公众的共识和期待。
2.如实报告财产是领导干部的义务。我国宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民是国家的主人，领导干部的权力是人民赋予的，如实报告财产，接受公众的监督、质疑、评价是领导干部的责任和义务，这是防止领导干部假公济私、滥用权力的有效途径。正如温家宝总理多次强调，各级领导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人经济和财产，包括收入、住房、投资，以及配偶子女从业等重大事项的规定，并自觉接受纪检部门的监督。
3.如实报告财产是对领导干部的保护。因贪污腐败受到惩处的领导干部，往往犯罪前表现出众，犯罪时存在侥幸心理，惩治后追悔莫及，被迫结束政治生命，这给党和国家干部的人才培养造成严重损失。如实报告财产既能告诫领导干部不正当的财产收入违反党纪国法，对领导干部形成强烈的震慑，又能及时地发现领导干部腐败“苗头性”问题，防止腐败的扩大，减少领导干部贪污腐败的侥幸心理和机会，从而形成对领导干部的保护。
（二）明确组织、人事部门、纪检监察机关之间的分工，整合和优化二者的资源
在官员财产申报制度得到有效实施的国家里，一般都建立了具有相对独立性和权威性的受理机构。目前国内仿效国外做法，建立领导干部财产报告专门受理机构的呼声越来越强烈，如有的建议在各级人大常委会内设立廉政委员会，有的主张建立香港式的廉政公署，邓小平也提出过“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”[4]。但从目前来看，在我国新建立一个具有完全独立性和权威性的受理机构有一定的难度。我们应从现有受理机构的实际情况出发，设计解决受理机构独立性和权威性不足的方案。按《规定》，组织、人事、部门、纪检监察机关都负有对领导干部财产申报调查核实职责。这一规定具有模糊性，在执行过程中可能会出现两者相互推诿“踢皮球”的情况，导致两者都监督但都没监督的结果。因此，首先要明确组织、人事部门、纪检监察机关之间的分工。组织、人事部门承担领导干部财产报告受理职责，纪检监察机关承担调查核实职责。这不但与二者各自原有功能相近，又能防止二者在执行过程中可能出现“扯皮”现象，有利于纪检监察机关集中力量进行调查核实工作，提高调查核实的及时性、有效性。其次，整合和优化二者的资源。二者之间的分工，并不意味着组织、人事部门不再负有监督职责，其在发现可疑的财产报告时，应及时地通报纪检监察机关机构，并积极配合后者的调查核实。在纪检监察机关（机构）接到相关举报和反映后，应及时地通报组织、人事部门，利用后者在干部管理权限上的优势，对相关领导干部进行深入的调查核实。这整合和优化了二者的资源，使二者在分工的基础上进行有效地合作，有利于增强《规定》的执行效果。
（三）逐步扩大领导干部财产查阅范围，使其朝着由有限公开到无限公开的方向发展
1.财产同级公开
公开官员财产是国外官员财产申报制度取得实效的关键所在。国内也普遍认为只有公开领导干部的财产，才能实现对领导干部的有效监督。从长期看，公开领导干部财产是历史所趋，人心所向。但就目前而言，我国还难以向社会完全公开领导干部财产。领导干部的财产状况从绝密、保密到报告、再到公开是一个逐步的过程，我国应采取相对稳健的策略，在执行《规定》过程中，逐步地探索扩大领导干部财产查阅范围，使其朝着由有限公开到无限公开的方向发展。实际上，我国在这方面已经取得了一些突破和进展，如在2001年就规定省部级领导干部财产申报材料要在其所在单位领导班子内或者规定的范围内通报。就《规定》而言，鉴于我国实际，领导干部财产应尝试着从同级公开开始。
同级公开是指领导干部财产在同单位同级别干部中公开，如副处级干部的财产在副处级干部之间公开，处级干部的财产在处级干部之间公开，等等。同级干部之间的工作性质相仿，收入相似，又经常生活和工作在一起，彼此之间最为熟悉，对存在问题也最为了解。正如邓小平所说，“上级不是能天天看到的。下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。”[5]在同级干部中公开财产，既在一定程度上回应了社会对财产公开的呼吁，也有利于减轻领导干部对财产公开的心理障碍。
2.同级举报和越级举报相结合
财产在同级领导干部公开，意在实现同级领导干部的相互监督，促使领导干部在发现财产报告可疑后，主动地、积极地向纪检监察机关（机构）举报，举报是财产同级公开取得实效的重要因素。但囿于目前纪检监察机关体制上的障碍，可能会出现以下情况：纪检监察机关缺乏对同级党委、政府监督的独立性，造成“虚监”；被监督领导干部缺乏接受监督的自觉性，纪检监察机关缺乏监督的责任感和积极性，造成“弱监”；纪检监察机关受制于被监督领导干部的领导，造成“漏监”。因此，在发现财产报告可疑时，应坚持同级举报和越级举报相结合的原则，尤其是在发现党政主要领导干部的财产报告可疑时，可以向上级纪检监察机关举报，由后者对被举报者的财产报告进行调查核实，从目前来看，自上而下监督的效果较好。
为调动领导干部对可疑财产报告举报的主动性、积极性，需要对领导干部的举报行为进行保护和激励。一是对举报者进行保护，防止举报信息泄露给被举报的领导干部，减少举报者的后顾之忧。二是责任激励，提高领导干部的参与、监督意识和能力，激发他们对党和国家事业的责任感，勇于与腐败行为作斗争，这不仅是对党和国家事业的忠诚，也是对“同事”的爱护。“各级领导班子要切实负起责任，在班子成员之间努力保持讲党性、讲原则的同志关系，该提醒的及时提醒，该批评的及时批评，该制止的及时制止。这样做，才是对同志的真心爱护。”[6]三是任用激励。把举报情况同领导干部的任用、晋升挂钩，在干部任用时优先考虑敢于举报、勇于揭发腐败行为的领导干部，把真正具有正义感、责任感的领导干部选到关键岗位上去。
3.对有存疑的财产报告材料应适度扩大公开范围
组织、人事部门在受理领导干部财产报告过程中，若发现有可疑的财产报告材料，如一些曾经被举报有贪腐行为的，但又未达到纪委或监察部门立案调查要求的干部，则要适度扩大财产报告的公开范围，以接受较为广泛的监督，这样有利于更多的知情者协助相关部门厘清事实。从目前来看，应从同级公开扩大到向下一级公开，例如，有存疑的处级领导干部财产报告材料，除在同单位处级干部之间公开外，还要向同单位副处级干部公开，把同级监督和下级对上级的监督相结合。下级监督上级是领导干部监督体系中不可或缺的重要组成部分。改革开放以来，随着经济的发展，公众民主意识和能力不断的提高，下级监督上级成为社会发展的必然要求。然而，目前在我国下级难于监督上级是不争的事实。这虽然有下级对上级信息不明无法监督、措施无力不能监督的原因，但主要症结在于害怕报复不敢监督。因此，在向下级公开有存疑的财产报告材料的过程中，要建立下级监督上级的保障机制，尤其要完善举报制度，明确举报者的权利、义务及应负的法律责任，建立严格的举报保密制度，对打击报复举报行为，坚决依法追究法律责任。