摘要：由于PPP项目投资体量大、项目周期长、参与主体众多且利益关系复杂，极易受到政策、法律、市场环境、价格机制等因素变动的影响。因此，根据“兼顾灵活”的原则，在合同中合理设置关于期限变更、内容变更、主体变更等相关调整细则，对于有效防控财政风险、完善监管机制十分必要。本文笔者根据工作实践经验对PPP项目合同管理及其财政风险监管政策进行了分析探讨。
关键词：PPP项目；合同管理；财政风险；监管政策
前言：PPP 项目合同的作用之一，是确保在合同主体之间合理地分配风险。合同的具体条款规定了政府应该履行的义务以及财政需要承担的风险。根据合同条款，财政需要承担的风险包括：在项目建设过程中土地拆迁及补偿风险、项目的收益风险以及政府可控的政策和法律风险等。合同中不合理、不合法的承诺与保证条款，会给政府履约能力造成极大挑战，甚至超出财政承受能力，增加政府的违约风险。私人投资者违反项目合同条款，可能威胁公共产品和服务的持续、稳定供给，或危及国家安全和重大公共利益，增加宏观经济和社会风险。因而要以合同为中心监管财政风险。
一、PPP项目合同管理财政风险的常见表现
（一）项目风险分配不合理，政府过度担保，财政承担了较多风险
PPP项目合同风险是指相对于某个承担者，通过合同条款确定风险的承担方及具体内容，在项目建设、运营、移交等全生命周期内，由该方负责相应的风险控制并承担损失。理论上，在合同签订时，应根据“效率”、“公平”、“惯例”等原则合理分配风险，但事实上政府财政往往承担了更多的风险。
1、承诺及保证条款过多，增加了财政风险的范围。为了吸引社会资本投资，支持社会资本项目，政府需要履行审核付费标准、提供财政支持、明确唯一性等责任，同时为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，过多的承诺增加了财政风险、政府履约风险和失信风险。
2、政府盲目跟风，发布较多税收优惠等政策文件。各级地方政府为响应中央号召，提升政绩，吸引私人投资开展PPP项目，在签订PPP项目合同时设置各类税收减免等条款，加重了地方财政负担，削弱了地方政府财力。
（二）合同缺乏必要的动态调整机制，私人投资获得超额利润甚至暴利
PPP项目合同的动态调整机制，是指当项目实施的条件、环境等相关因素发生变化时，双方在平等自愿的基础上，通过协商、交涉、磋商等方式，调整、变动或重新确立某些合同条款，确保双方利益合理实现的机制。PPP项目的投资周期较长，一般为10—30年，项目合同签订后，由于政策法律、市场环境、价格机制等因素的变化，会导致私人资本投资回报机制发生扭曲。如PPP项目合同缺少纠正此类扭曲的再谈判机制，或相应的调整措施。部分政策性文件虽然对付费价格调整内容有所提及，但主要是提纲挈领式的原则性表述，没有针对不同行业、领域和问题提供具体规定。当上述相关因素导致使用者需求增加或收费价格上涨时，僵化的合同管理机制无法使私人投资的收益回到合理的水平。另外，若企业通过加速折旧等方式减少名义利润，且合同中没有相关再谈判等约束机制时，则私人资本可能获得超额利润甚至暴利。
（三）合同制定缺乏规范性，争议处理不当，项目公司中途破产，政府被迫回购
在PPP项目合同签订和执行中，合同的制定缺乏全面规范性，部分合同条款表述不清晰、不明确，容易产生争议和纠纷，增加财政风险。另外，PPP项目的争议解决机制不完善，若争议处理不当，容易造成合同终止或项目中途破产，政府被迫回购，造成财政损失。例如，2003年的杭州湾大桥PPP项目在合同制定时，并未就项目排他性或唯一性作出明确规定，之后其附近的嘉绍跨海大桥、航甬客运专线以及钱江通道分别竣工运营，致使杭州湾大桥项目投资回报率大幅下降，私人资本纷纷退出项目，当地政府不得不通过国企回购了80%的项目股份。
（四）地方政府随意违约造成的财政损失
在PPP项目失败的案例中，其中一个重要的原因，就是地方政府存在信用问题。这一点，在发展中国家尤为突出。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆PPP项目期限一般为10—30年，在政府与社会资本的这场“婚姻”中，往往会出现各式各样的问题，并非一纸合同就能全部解决的。但是，在这一过程中，政府方的违约行为，往往也使政府财政蒙受损失。如地方政府契约意识淡薄，有的地方“一届政府一朝政策”，随意撕毁、终止合同，则增加了政府信用风险。政府违约后，依照合同需要赔偿违约金，或对私人投资者作出其他相应补偿，使本来就吃紧的地方财政雪上加霜。
二、加强PPP合同管理，控制财政风险的政策建议
根据上述PPP合同财政风险监管中常见问题，结合目前我国PPP项目建设运营的实际状况，提出以下对策建议：
（一）严格PPP项目采购环节合同审批，有效管控财政风险
PPP项目合同，主要是在采购环节通过招投标等市场机制，由公私合作双方通过竞争、谈判、协商确定。按照PPP项目管理流程，PPP项目合同要经同级政府批准。因而需要规范各级政府部门PPP项目合同的管理工作，把好合同审查关，根据PPP项目合同双方在建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务关系，合理分配项目风险，重点把控政府承诺与保证内容，防范财政管得过宽，干预过多，以及社会资本风险向政府财政转移的问题。要细化明确合同细则，制定科学合理、全面规范、准确可行的标准化合同文本，从技术角度和客观层面防止因合同不明确或难以量化给财政带来的额外风险。同时，贯彻国务院出台的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，对各级政府为吸引私人资本参与PPP项目自行而约定确立的项目合同税收优惠条款进行全面的清理规范。
（二）有效设置合同调整机制，维护政府财政利益
私人投资PPP项目的主要目的，是通过相应的付费机制取得收益以弥补成本并获得合理回报。目前，根据相关政策文件规定，我国PPP项目付费机制主要包括政府付费、使用者付费和两者混合模式。PPP项目合同调整机制应当以这三类付费方式为基础，设定调整范围、因素、方法、对象及争议处理等内容，稳定私人资本投资回报预期，将PPP项目收益控制在合理范围之内，完善财政收支预算管理。同时，进一步细化PPP项目合同管理，对私人资本的投资回报率进行实时监控，在充分论证的基础上合理确定私人资本的投资回报上限，针对不同行业领域、合作方式等因素，对超出上限的部分作出具体规定，如全部纳入政府收入或根据具体数额设置政府与私人投资者的分成比例，从而有效限制私人资本获得暴利，维护公共利益。
（三）规范PPP项目合同执行管理，防范财政风险
在PPP项目合同执行过程中，加强对公司双方履约监管，保证项目正常运营，为社会提供公共服务，最大限度降低财政风险。建立规范的PPP项目监管程序，及时掌握项目公司建设和运营信息，及时处理各种新情况、新问题，保障项目公司顺利运营，为社会提供优质公共服务取得合理回报，实现合作共赢。防止出现项目公司破产倒闭，政府财政逼迫回购PPP项目的情况。对于合同执行过程出现国家政策重大调整、市场供求关系的重大变化，必要时启动合同再谈判机制，调整合同的有关条款，兼顾公私双方利益，促进PPP项目稳健运营，达到预期目的，防范政府财政风险。
（四）加强地方政府履约诚信监管，降低财政风险和损失
以财政部门为主体，以PPP项目合同管理为中心，推进地方政府履约诚信监管。根据PPP项目政府方在建设、运营、移交等全生命周期中需要承担的责任为主要内容，通过采集、加工、处理，建立地方政府PPP综合信用评价指标体系，对地方政府在PPP项目中的信用状况进行综合评价、风险预警、违约处罚，确保相关政府部门谨慎承诺，严格履约，防范政府违约风险。及时对地方政府信用状况进行公示，有效发挥社会公众的监督作用，为私人投资者提供重要参考。另外，要培养政府部门“按合同办事”的契约精神，增强政府履约的自觉性。在政府部门内部形成讲信誉、守合同的行政文化氛围，大力宣传“以诚信、守约为荣，以失信、违约为耻”的价值观念，组织开展地方政府及PPP相关部门的诚信教育培训，提升公务员队伍的履约能力和守约意识，降低因政府违约造成的财政损失。
参考文献：
[1]周兰萍.2016.PPP项目运作实务[M].法律出版社。
[2]温来成.2016.公司合作（PPP）中地方政府诚信监管问题研究[J].甘肃理论学刊，1。
[3]温来成、刘洪芳、彭羽.2015.政府与社会资本合作（PPP）财政风险监管问题研究[J].中央财经大学学报，12。
[4]贾康、孙洁.2014.公司合作伙伴关系理论与实践[M].经济科学出版社。
论文作者:于丽
论文发表刊物:《基层建设》2017年第24期
论文发表时间:2017/12/7
标签：项目论文; 风险论文; 合同论文; 财政论文; 政府论文; 私人论文; 地方政府论文; 《基层建设》2017年第24期论文;