执政党党内监督重在制度建设，本文主要内容关键词为：执政党论文,制度建设论文,党内监督论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们党执政50多年的历史经验充分表明：党内监督的实质在于监督权力。党的领导机关是各级党组织的领导核心和指挥中枢，党的各级领导干部是党的路线方针政策的决策者和贯彻落实的组织领导者，他们是人民赋予的各方面权力的主要掌管者和行使者。加强对权力的监督必然首先和重点加强对他们的监督。但是长期以来，对权力的监督和制约，对党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人的监督和制约，一直是薄弱环节，也是一个难点。监督的有效性取决于监督的制度化。没有以制度为载体的监督是软弱的监督。加强党内监督制度的建设是党的建设的重要组成部分和急迫任务。
一、制度建设是党内监督有效性的根本保证
制度建设是由制度本身的本质特征所决定的。从制度本身的本质特征来看，制度对于党风廉政建设和反腐败工作具有决定性的作用。（1）制度具有普遍性和强制性。制度一经形成，任何人都必须遵守，否则就会受到制裁。（2）制度具有稳定性和连续性。党的制度是在实践中把好的经验、行之有效的做法固定化而成的。它一经形成便不容易变动，从而减少个人意志的支配作用。（3）制度具有明确性和具体性。它规定了党员、国家干部、公务员等的行为准则，界定了正确行为与错误行为的界限，便于在实践中操作。（4）制度具有根本性和全局性。党的制度不是只与党的工作的某一方面相联系，而是和党的性质、宗旨、纲领、路线、方针密切联系在一起的，是全党共同意志和共同利益的体现。可见，制度好，就可以有效地约束违背党的利益的行为，使党内不正之风和腐败现象无法立足；相反，制度不好，则会妨碍党的肌体的健康，妨碍党的目标的实现，甚至使党蜕化变质。正因为如此，制度建设“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。实践反复证明，制度的可行性、规范性和约束力，决定着监督工作的质量和效果。没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。
制度建设是推进党风廉政建设和反腐工作制度化的前提和保障。在社会主义市场经济条件下，要适应党风廉政建设和反腐工作的需要，就必须进一步制定、修改和完善相关的法律法规制度。进一步完善党员领导干部在社会主义市场经济条件下廉洁从政的行为规范，明确哪些行为是允许的，哪些行为是禁止的。防止腐败，就必须有法可依，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。惩治腐败，就必须严格依法办事，坚持在法律面前人人平等的原则，对任何腐败分子，不论其职务多高，权力多大，都要彻底查处、严惩不贷。因此，加强反腐力度，就需要把党风廉政建设和反腐斗争纳入法制化轨道，制定和落实防腐、治腐的各项规章制度。如进一步建立健全有关党内组织制度，党内工作制度，党内干部制度，党内监督制度，党内人民民主和行政管理等具体制度。加强党风廉政建设和反腐工作力度，建立一套严密而完备的监督制度是关键。党内监督是执政党进行自我约束、自我完善、自我保健的基本手段，是加强党风廉政建设的重要保证。不受监督的权力必然走向腐败。因此，必须通过以权力制约权力的制度安排，防止产生权力的异化。
制度建设是总结历史经验和教训所得出的必然结论，是解决当前腐败问题的必然选择。自从新民主主义革命时期创造性地提出着重从思想上建党以来，我们党一直把思想建设放在党的建设的首位，这极大地发展了马克思主义建党学说，具有积极的重要意义。但长期以来，我们把思想教育的作用扩大化，认为只要搞好思想建设，就能解决一切问题，而对党的制度建设没有给予应有的重视。对于党内出现的许多腐败现象，主要是强调“思想教育”，强调党员的党性修养和世界观改造。当党内出现作风问题乃至腐败问题时，往往通过大搞政治运动的办法予以解决。延安时期的整风运动和建国后大刀阔斧地反腐斗争均是如此。正是由于我们过分强调思想建设的作用和依靠政治运动来解决党内作风问题和腐败问题，忽视了制度建设的作用，结果导致了党风廉政建设方面一系列弊端长期不能解决。当前在一些地方、部门和领导干部存在的教条主义、官僚主义、形式主义和以权谋私、贪图享乐、违法乱纪等问题，固然有思想建设不到位的因素，与某些人的思想作风和个人素质有关，但更主要的是与制度方面不健全、不完善有关。所以“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”
党的十六大报告提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。党的十六届三中全会总结反腐倡廉工作的经验，根据形势发展的需要，提出要建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。建立健全这个体系，有效地惩治和预防腐败，必须紧紧抓住监督这个重要环节。胡长清、成克杰、王怀忠等腐败分子严重违纪违法，既有他们本人不注重学习、放松世界观改造、私欲恶性膨胀、滥用手中权力的原因，但从另一个角度说，更有监督制度不完善、监督机制不健全、监督措施不到位，以促使他们走上严重违纪违法道路的原因。《党内监督条例》的颁布实施，既是实现党内监督的制度化、规范化，加大反腐倡廉工作力度的客观需要，也是坚持与时俱进，贯彻“十六大”精神和“三个代表”重要思想的客观要求。
二、党内监督制度的缺失与重构
在全面建设小康社会的新阶段，对实现党风廉政建设和全面开展反腐败工作提出了更高的要求。从一些国家和地区的成功经验来看，制度反腐是从源头上遏止腐败的最佳办法。因此，我们必须在总结基本经验的基础上，改革和完善党风廉政建设和反腐败工作的各项法律法规和监督机制，实现党建和反腐工作的制度化、规范化。这是解决廉政问题的根本出路。
笔者认为，当前党内腐败现象和不正之风蔓延和难以根治的一个根本性因素，就在于党内监督制度的不合理和不完善。主要表现在以下两个方面：第一，监督主体与监督客体权力配置不平衡。监督主体权力有限，而受监督的监督客体权力却高度集中，监督部门受其领导。因此，监督主体受制于监督客体，是导致权力泛滥的一个重要的制度性根源。按照党章规定，纪委必须在同级党委的领导下开展工作，各级纪委处理问题要经过同级党委的批准。这样纪委权力就显得过小，纪委向上级部门汇报情况时，汇报哪些情况，汇报到什么程度，往往要受同级党委的干预，甚至由其来决定。而且，纪检干部的职务变动、个人升迁等权力直接掌握在同级党委手中，这一切都使同级纪委的监督很难奏效。第二，干部管理权限与监督权限之间相脱节。纪检监察机关按干部管理权限的规定，同级“一把手”往往不在其管理权限之内，因此，不好对其进行监督。至于上级纪委的监督，则因距离间隔等因素而难以奏效。这样，最终形成了“上级监督不着，同级不愿监督，下级不敢监督”的状况，监督制度中存在着大量空当，给腐败分子留下可乘之机。
值得欣慰的是，为了强化党内监督制度，2003年12月，中共中央正式颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《条例》）。这是中国共产党执政54年来制定的第一部党内监督条例，是加强党风廉政建设和反腐败工作的一个重大举措，是我们党开创制度反腐、制度建党的一件大事，是党走向成熟的重要标志，也是开党内制度监督先河的重要里程碑，是一部十分重要的党内法规。
《条例》在党内监督制度建设上有几个值得关注的亮点。（1）通篇贯穿“发展党内民主，维护党的团结统一”这根主线。（2）强调党内监督重在制度建设。（3）提出中央委员会对政治局的监督。（4）“一把手”成为监督重点。（5）重视权利与义务的平衡。（6）明确党代表的监督权利。（7）确认舆论监督的地位和作用。（8）纪委成为党内监督的专门机关。可见，在构建党内监督体系时，《条例》把制度建设放在了特别重要的位置。条例第三章用了10节的篇幅，分别对10项监督制度进行了具体规定。它们分别是集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理，而其中的集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、巡视、询问和质询等，则成为制度监督的创新和亮点。
我们注意到，《条例》在构建党内监督体系时，正是在看到党内监督制度存在的问题，对其进行了改革和完善。如“一把手”作为监督重点，中央政治局如何接受监督等重大问题初步得到解决，监督职责划分更为明确，突出党内、党外监督相结合，制度建设成为党内监督的关键和保障，纪委成为党内监督的专门机关。又如巡视制度，既有利于解决“同体监督”软弱无力和“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，又有利于克服少数“一把手”腐败过程中“事前基本没有监督，事中基本难于监督，事后基本不是监督”的弊端。
按照《条例》的规定，纪委在党委统一领导下，专司党内监督的权力。从领导关系而言，中央纪委在中央委员会的领导下进行工作，地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作；从职责划分而言，纪委作为党内监督专门机关，在对党员领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪犯罪案件上有相对独立性。因此，可以看出，纪委的权力有了很大的提高，其监督力度也将有很大的加强。但根据《条例》的规定，在一定程度上还是存在监督主体与监督客体权力配置不平衡和干部管理权限与监督权限之间可能相脱节的问题。鉴于此，笔者试提出以下设想：
第一，把纪委改为直接向党的代表大会负责，纪委与同级党委一样由党的代表大会选举产生。在权力来源上纪委与同级党委必须是平等的、平行的。纪委应和党委一样直接向党的代表大会负责。
第二，在党内监督系统，下级纪委宜直接以上级纪委领导为主，改变目前还是以直接受同级党委领导为主、同时受上级纪委领导的双重领导体制状况，以提高其监督的独立性和权威性。当然，纪检部门也要加强自身建设，受上级纪委的领导，并向同级党的代表大会负责。
第三，改革现行的纪检监察“合署”的党政不分体制，保证行政监察机关依法独立行使职权和发挥作用，保证纪委集中精力搞好党内监督。