农民工住房保障问题认识与对策研究——基于成本—效益分析，本文主要内容关键词为：农民工论文,住房论文,效益分析论文,成本论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F293.31 【文献标识码】A 【文章编号】1006-3862(2008)03-0110-05
农民工问题是城市化进程中产生的突出问题。农民工是城市中外来人口的主要组成部分，农民工也逐渐成为城市劳动力大军的主体。然而，与农民工对城市发展的巨大的和不可或缺的贡献相比，他们在城市中的生活状况和居住条件已形成相当大的反差。这种状况不仅不利于农民工自身的生存和发展，也最终会影响到城市、乃至城乡社会经济的整体发展。随着农民工问题的日益严重，各级政府已经陆续出台了多项政策解决包括住房在内的各种问题，并取得一定成效。然而，由于对农民工问题的认识尚存在差异性和片面性，加上现行政策的种种缺陷和不足，使政策制定和政策作用效果均存在着局限性。对与农民工相关的住房问题的讨论和认识，对解决问题的症结进行深入探究，并对构建统一的住房保障政策体系进行理论分析，是解决农民工住房保障问题的基础。
1 已有解决农民工住房问题的政策特点和缺陷
农民工问题的解决不仅涉及农村发展和农民工自身问题，也牵涉到城市建设和居民生活问题，是各级政府尤其是地方政府关注的重要问题。目前，大多数农民工在城市中“居无定所”，成为新型的城市“游击队”，也成为城市问题产生的“根源”。中央和各地方政府已经意识到问题的紧迫性，并已经陆续形成一系列政策精神，这些规定对于解决农民工住房问题起到重要作用。
涉及农民工住房的政策规定，一方面是一些地方陆续出台的针对农民工住房的有关政策，这类政策目前并不多；另一方面是关于农民工问题和关于住房规定涉及的农民工住房问题的政策。
从整体情况来看，关于农民工住房的相关政策具有以下几个特点和不足：
1.1 地方政府规定多，中央政府规定少，总体重视不够
至今为止，中央政府只是在经济政策中强调解决农民工的问题，但尚未出台关于农民工住房的专门政策规定。相反，由于农民工问题在城市发展建设中已经成为突出问题，近年来各地方政府陆续出台了一系列相关政策试图解决这一问题。如，2005年《杭州市委市政府关于做好外来务工人员就业生活工作的若干意见》（市委[2005]23号），2005年《重庆市国土房管局关于进城务工农民住房服务管理有关问题的通知》（渝国土房管发[2005]482号）等。
尽管政府，特别是地方政府出台了针对农民工的住房解决办法，但是与实际对政策需求相比，还相差甚远。
1.2 专门的住房规定少，一般政策规定多，政策作用有限
现行住房政策中与农民工住房有关的政策规定主要涉及：经济适用住房、廉租房和住房公积金政策等。
我国经济适用住房的政策始于1994年。为了解决进城务工农民的住房问题，一些地方政府已经出台将农民工纳入城市经济适用住房保障体系的规定。2006年河南省政府《关于解决农民工问题的实施意见》(2006)，第二十四条规定：多渠道改善农民工居住条件。加强监管，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。逐步把农民工纳入城镇住房保障体系，符合有关规定的，可申请购买经济适用住房。2005年《重庆市国土房管局关于进城务工农民住房服务管理有关问题的通知》（渝国土房管发[2005]482号）明确：对持有《重庆市流动人口居住证》且在主城区居住5年以上的农民工家庭可纳入经济适用住房供应对象。
我国廉租房政策始于上世纪经济体制改革以后，正式提出是1998年国务院《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。目前，这一制度已成为城市低收入家庭住房的基本保障。但是，从目前中央和各地的规定来看，是否将农民工纳入廉租房保障对象还没有明确的规定。
上世纪90年代初期，在上海、武汉和北京等城市就开始建立和实施住房公积金制度，经过十几年的运行，住房公积金在提高城市居民住房支付能力，辅助住房保障制度方面发挥了巨大的作用。特别是2005年出台的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号），对于进城务工人员可以申请住房公积金首次作出规定，使农民工也享受到了公积金的政策。
从以上分析可见，由于现行政策本身及执行存在的不足，加上农民工群体的特殊性，导致政策对解决农民工住房问题的作用受到限制。
1.3 以往出台的政策少，新近出台的政策多，尚不形成体系
从以上的分析可见，除了国家一般性住房保障政策出台于1990年代中后期以外，有关农民工住房的专门规定基本是近几年颁布的，包括2007年出台的国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》。分析其原因，一是政府对农民工住房问题的认识不够，还没有将其纳入城市整体发展的高度考虑；二是随着城市化的快速发展，农民工在城市中的住房问题和生活问题日渐突出，逐渐引起各级政府的重视，相继纷纷出台相关的解决措施和办法。
进城农民工的问题已经不仅仅是农民工自身的问题，是涉及城市居民和城市发展的重要问题，探讨建立农民工住房保障政策体系，实现“以居管人”、“以居定人”将是解决农民工问题的一个重要途径。
2 制约农民工住房问题解决的症结和要害
农民工住房问题是城市化发展过程中必然出现的问题，其直接表现出的是住房问题，但反映出的是农民工与城市、农民工与城市居民之间利益协调等深层次问题。所以，解决农民工的住房问题，首要的是要解决农民工的城市定位及其与既得利益者的关系问题。
2.1 农民工在城市中的定位和认识问题
农民工现象是城市化发展过程中由于区域差异带来的外来人口（包括农村人口）大量涌入城市的一种表象，也是由于城市发展建设中对劳动力集中需求形成的巨大引力产生的结果之一。农民工的产生是一种必然现象，但是对于农民工以及随之而产生问题的认识却有不同观点，特别是对农民工的定位问题，成为解决相关问题的关键和根本点。就农民工住房问题，涉及政府是否应承担责任，政府究竟应当承担多大责任，是否可以纳入城市住房体系，如何统一、统筹解决城乡住房等一系列问题。
随着城市的发展，农民工大量涌入城市已经势不可挡。2005年南京市户籍人口583.6万，农民工约有113万（含所辖市县），相当于南京市户籍劳动力的1/2，相当于南京市户籍人口的1/5；截止到2005年5月长沙市区人口约180万，其中来自农村的外来务工人员约40万，大约占市区总人口的22.2%；2005年重庆市主城区人口600万，农民工约150万，农民工约占总人口的1/4。①
这一越来越庞大的农民工群体可以细分为两大类：其一是流动性的劳动力，他们仍以农村为家，以在外务工为生计，不断在不同城市寻找就业机会，如大部分建筑工人等。其二是城市新移民，他们从农村来到城市，并逐渐在城市中落脚，随之逐渐将家迁移到城市，他们在城市中的生活状况与其掌握的知识和技能相关。这一部分农民工对城市住房等生活设施的使用，以及他们在城市中的生活状况对城市居民和城市发展构成影响。对这一部分农民工的区分和认识，对这一部分农民工住房等城市居住问题的解决已经是不可回避的问题，且这不仅仅是经济问题，而且涉及社会和政治问题。
2.2 农民工住房与城市低收入居民住房保障的冲突问题
尽管住房保障是中央和地方政府的中心任务之一，但是至今城市低收入居民的住房问题在很多城市并没有得到完全解决。农民工移民进入城市，不论政府主观上是否将其纳入城市住房保障，都直接或间接扩大了住房的需求，增加了城市政府的负担，处理不好也会降低城市居民的福利。可以从两种可能结果来看这个问题：第一，将农民工纳入统一的城市住房保障，无疑直接增加了住房保障的需求数量，对城市产生压力；第二，不纳入统一住房保障，任其在城乡交接地带、城中村地带，甚至城市一些露天形成集中居住地，这种状况无疑形成了城市新的贫民区，也会对城市发展产生巨大负面影响。
2004年据湖南、北京和深圳等省市调研②，湖南有64%农民工居住在城乡结合部；北京有61.9%居住在近郊区，28.8%居住在远郊区；深圳有300万农民工居住在城中村及其他违章建筑中。2005年长沙市64%农民工居住在城郊结合部，29%居住在城区内，7%居住在远郊区。③
农民工在为城市建设作出贡献的同时，也为城市发展增加了负担和压力。然而，“安居乐业”同样是适合于农民工的不变的定律，尽管其内涵要根据实际对象进行具体界定。因此，有其被动接受“新贫民区”和“新城中村”的影响，还不如积极和主动考虑解决问题的办法，采取不同措施应对农民工的住房问题。
因此，对农民工住房问题忽略或视而不见，或是对农民工问题的解决总是跟着问题走，被动管理，“头痛医头”都不是解决问题的良方。只有积极发现问题、主动管理和缓解矛盾，逐步建立包括外来务工人员的统一的城市住房保障体系，整体和系统进行管理，才能使问题由大变小、才能使问题化解在摇篮之中。
3 构建包含农民工的统一住房保障政策体系的成本—效益分析框架
成本—效益分析是对社会经济活动的投入（成本）与产出（收益）之间的关系进行分析评价的一种基本分析方法。使用这种方法对社会经济活动进行评价，可以更直观和科学地反映某种社会经济行为可能产生的结果，从而提供是否实施经济活动的依据。
在是否将农民工纳入城市保障体系的政策中，同样可以用成本—效益的对比来进行衡量。将农民工纳入城市保障体系，还是排除在保障体系之外，两种选择的成本和效益包含的因素是多方面的，具体可以分别列举在表1中。
解决农民工住房不同方案成本和效益比较分析
从表1可见，纳入住房保障的收益(B1)和不纳入住房保障体系的成本(C2)是难以货币化和衡量的，而纳入住房保障的成本(C1)和不纳入住房保障的收入(B2)大部分是可以货币化和衡量的。
从理论上讲，第一，当B1-C1
0和B2-C20时，两个选择均可以接受，即只要各个方案的效益大于或等于成本，都是可以实施的；第二，同时，若两个方案都是效益大于或等于成本时，且(B1-C1)/(B2-C2)＞1时，则第一方案更为理想；或者相反，则应该考虑效益更好的第二方案。
但是在实际中，由于B1和C2均难以用货币衡量，且这种效益或成本是具外部性的，往往容易被忽视，这样一来就会影响判断的标准，并对结果产生误导。第一，对于将农民工纳入住房保障体系的方案，被认识到的主要是成本C1，而忽视或不注视其效益；第二，对于不将农民工纳入住房保障体系，则被认识到的主要是效益B2，而忽视其产生的巨大的、潜在的成本。由此得出：(B1-C1)/(B2-C2)＜1的结论，即选择不将农民工纳入住房保障的方案。这种结果也是许多政府只看到事物的一面，不重视农民工住房问题的根源。
从社会整体发展来看，将农民工纳入住房保障体系的意义是深远的，直接影响城市化进程和社会和谐发展，效益是不可估量的，即B1
B2；而忽视农民工的住房，不统一考虑农民工住房问题，则不仅影响农民工的利益，也必然影响到城市居民的利益，产生的成本也是不可低估的，即C1
C2，综合后得出：(B1-C1)/(B2-C2)
1，结果是选择将农民工纳入住房保障体系的方案更佳，并可以通过解决农民工的住房问题，从整体上和根本上考虑解决农民工的问题。
4 统一住房保障政策体系成本—效益的进一步比较分析
4.1 对于建立统一住房保障体系成本(C1)的边际分析
C1=建设支出增加CS1+管理成本支出增加CM1+居民利益的分享CB1+流动人口增加CP1
城市建设和管理成本是与城市规模相对应的，当外来人口流入导致人口快速增加时，必然是增加城市建设和管理成本，才能维持城市的正常运行。从理论上讲，城市建设和管理成本可以分为可变成本和固定成本，当人口数量增加在城市规划范围内时，固定成本不变，可变成本增加，边际成本下降；当人口增加超过城市规划范围时，固定成本增加，可变成本也增加，边际成本可能增加。故维持一定的外来人口流入数量，从城市建设和管理成本的增加来看，是可以接受的。
外来人口涌入城市，对城市居民的既得利益肯定是一种冲击。但是，由于城乡差距等导致农民工进城成为不可避免的趋势，故有序和主动地进行利益重新分配，能够最大程度缓解居民和农民工之间的矛盾。相对不管或放任，以及无序和被动的占有而言，应该更为有效。
城市在发展过程中，人口增加是必然的和正常的，其中包括外来人口的增加。但是，要保持城市正常的发展，人口的增加速度应该与城市的发展相吻合，否则会影响和制约城市的发展。因此，要主动疏导和管理外来务工人员，使其有序地融入城市中，也要采取多种措施控制和调节外来人口的流入数量和流入速度。
4.2 对于不建立统一住房保障体系成本(C2)的外溢性分析
C2=社会不和谐问题CS2+城市发展问题CE2
对于农民工问题的疏管，产生的社会和谐和城市发展问题不仅是局部地区的，也是整个城市和社会的；同时社会问题和发展问题也会衍生为经济问题，甚至政治问题，这些成本产生的外溢性是巨大的。由于居住成本低廉、就业机会较多等因素，城市边缘地区往往是外来农民工首选的寄居地区。大量外来、低收入人口的集聚，滋生了各种犯罪和违法行为，不仅带来这些地区的社会环境问题，也严重影响了城市的整体形象和正常发展，成为城市管理的“难点”和“重点”地区。广州市社科院10多位学者历时半年开展的相关研究显示，近年来，广州市每年抓获的犯罪嫌疑人中有近80%是外来人员，其中近90%以上的人在落网前居住在出租屋。④
对这一地区的管理，若仅采用“堵”或“管制”的办法，不仅管理成本高，也难以见效。因此，“堵”和“疏”结合才是权宜之策，即一方面，要防止外来农民工任意或随意的群居，形成城市“隐患”地区，另一方面，要主动规划和引导农民工有序纳入城市，逐渐形成和谐和有序的居住社区。
4.3 对于建立统一住房保障体系效益(B1)的公平性分析
政策效益的公平性要求政策分析不仅要考虑政策的成本和效益，还要考虑政策效益在总体内各群体之间的细分。农民工作为城市中的一部分，对城市的贡献越来越明显，“非正规就业农民工为城市居民生活提供了多方面的服务，目前已经成为城市服务中不可或缺的重要力量。”⑤同时，进城的农民工没有社会地位、收入低，也是城市中的典型的弱势群体。适度统一考虑这部分人群的住房等生活问题，尽管增加了城市建设与管理成本，但也体现了政策效益的公平性，对于社会稳定和和谐发展具有重要意义。
5 结论与建议
长远来看，将农民工住房等纳入城市住房保障体系统一考虑的效益将大于成本，同时以住房问题为突破点解决农民工问题也会产生“事半功倍”的效果。因此，探讨建立包括农民工在内的城市统一住房保障体系，逐步将进城农民工有序地融入城市之中，是我国城市化进程中必须要考虑和顾及的。
注释：
①建设部改善农民工居住条件政策研究[R].2006
②建设部关于改善农村进城务工人员居住条件的调研报告[R].2005
③建设部关于改善农村进城务工人员居住条件的调研报告[R].2005
④2006-12-18大洋网
⑤李强，唐壮.城市农民工与城市中的非正规就业[J].社会学研究，2002年第6期