农村集体建设用地流转地权的激励模式，本文主要内容关键词为：地权论文,建设用地论文,模式论文,农村集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村集体建设用地流转的困境与探索
十七届三中全会提出“要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规范的前提下与国有土地享受平等权益”，① 这一提法打破了集体建设用地流转的坚冰，为集体建设用地入市流转提供了政策导向。但从总体上说，当前农村集体建设用地流转仍面临瓶颈，流转数量和质量都处于较低水’平，存在流转不畅、方式陈旧、管理混乱等问题。
究其原因，除了农村集体建设用地产权不清、[1]市场认知度不高、农村社保体系滞后、流转配套机制不健全等因素外，一个被忽视的深层原因是我国农村集体建设用地流转存在严重的资金利用时差，这种时差导致了集体建设用地流转的一个悖论：不开发整理就难以进行集体建设用地流转，而要进行开发整理又需要先取得集体建设用地流转所带来的增值收益。进一步研究还可以发现，参与农村集体建设用地流转的各主体利益具有多元化特征，[2]而现有流转模式无法协调各种利益，不能对流转各方产生足够的激励，难以吸引社会各界参与农村土地整理，从而对集体建设用地流转造成了严重的制约，致使农村的资源潜力难以转变为发展动力。
为解决上述问题，各地采取不同模式，对集体建设用地流转进行了积极探索。例如重庆采用地票交易的方式，先把农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地，形成城乡建设用地挂钩指标（即地票），然后将指标通过农村土地交易所向社会发售，最后指标购买者将指标用于新增的城镇建设用地，实现指标落地并冲抵建设用地有偿使用费和耕地开垦费。② 而成都则采用农村集体建设用地指标拍卖的方式，先对农村闲置土地复耕整理，形成新的农村建设用地指标，然后将指标投入市场在各地土地部门间拍卖，最后由指标受让方在符合城市规划和土地利用规划的范围内寻找合适地块向政府报征，实现指标落地。成都“地票”在试行一段时间后被引入国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度，尝试将城乡建设用地与指标挂钩，将建设用地指标进行公开拍卖，要求凡参加国有经营性建设用地使用权竞买的申请人必须持相应面积的《建设用地指标证书》或建设用地指标保证金收款凭证方可报名参与竞买。③ 其运作流程是：实施土地综合整治项目整理农村集体建设用地并复垦为耕地，经验收合格节余的建设用地由市国土局核发《建设用地指标证书》，将这些指标进行公开拍卖获得资金再用于农村土地综合整治项目；同时指标购买者用该指标再购买国有土地。
这些探索在一定程度上履行了集体建设用地流转的价格发现和利益分配职能，有助于缓解工业化、城镇化的用地压力，将农村集体建设用地纳入了统一的土地市场，对加快农村土地制度改革起到了一定的积极作用。但目前它们仍不完善，还具有较大的局限性。
重庆地票交易的主要缺点在于，购买地票的投资者既不能优先取得土地的使用权，也不能分享土地的增值收益，因此地票难以对投资者产生足够的吸引力，影响了地票交易的现实操作性。
而成都最初的农村建设用地指标拍卖仅局限于国土部门内部，操作面窄，并没有真正实现市场化，各地不能利用土地和指标向社会融资，难以根据自身的发展需要灵活使用土地和指标，从而难以真正解决农村土地整理资金难的问题。土地拍卖与指标挂钩后，可以强制性的筹集农村土地综合整治资金，但和重庆模式类似，由于开发商持有指标并未获得买地优先权，反而还会有利息损失的风险，这种模式除了抬高开发商参与土地拍卖的门槛，其他实际效果还有待于市场验证。
更重要的是，重庆地票交易和成都指标交易最终都需要将农村集体建设用地变为国有建设用地，在本质上仍属于传统的征地行为，并不是完全意义上的农村集体建设用地流转。通过地票和指标从农村置换出来的建设用地主要用于城镇建设而非用于农村的基础设施、产业升级和项目建设，流转中的收益分配并未完全体现以农村和农民为主体。将农村集体建设用地置换为国有建设用地虽然在现有制度框架下提升了土地自身的价值，但其改变了农村土地的所有权性质，削弱了农民的土地持续收益能力，不能真正满足农村集体建设用地流转的需要。
完善的流转模式应当能够有利于盘活土地资源，促进农村发展和农民增收。但当前我国集体建设用地流转的一些探索，还不能完全破解流转中的各种难题。为此我们必须创新制度设计，在发扬现有模式优点的同时，克服其局限性，从协调各方利益入手，探索集体建设用地流转的新模式。
二、农村集体建设用地流转地权激励模式的设计
农村集体建设用地流转地权激励模式的设计可以简单总结为三个基本，即基本思路、基本原则和基本目标。
（一）基本思路
农村集体建设用地流转的地权激励模式是按照利益协调的基本思路，通过土地的发展权益对参与农村集体建设用地流转的各主体形成内在激励，吸引社会资源参与集体建设用地的整理与流转，实现农村集体建设用地流转在政府管理与社会参与上的统一，从而达到提高农村土地使用效率、增加土地有效供给、统一城乡建设用地市场、维护农民土地权益、促进农村发展、增加农民收入等目标的一种制度安排。土地的发展权益是地权激励流转模式建立的核心，利益协调是地权激励流转模式运行的基础。
地权激励流转模式强调协调各种利益，既包括各主体不同利益的协调统一，也包括个人利益和国家利益、地方利益和中央利益、短期利益和长期利益的协调统一。土地的发展权益表现为变更土地用途的权利[3]以及对由此带来的收益的占有，因此可以利用土地发展权益的分割配置，对参与集体建设用地流转的不同主体形成内在激励，将其利益协调于集体建设用地本身，鼓励其对集体建设用地流转的各环节进行投入，引导个人行为同政府的土地要求相一致。
（二）基本原则
1.坚持农村土地集体所有和农村基本经营体制。考虑路径依赖和制度成本的因素，集体建设用地流转必须以坚持农村土地集体所有和农村基本经营体制为前提。地权激励流转是在现有体制框架下，对集体建设用地产权束中的使用权、收益权以及自由让渡权的优化配置。
2.符合城乡规划和土地利用基本国策。集体建设用地流转应符合我国“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，符合城乡规划。对于土地整理置换出的土地，首先要复垦为耕地，实行严格的先补后占，防止实占虚补、占优补劣[4]等现象的发生，确保复垦耕地质量，保障国家粮食安全。
3.充分尊重农民意愿。是否尊重农民意愿，关系改革的最终成败。必须杜绝剥夺农民合法权益、强制流转，或随意截留土地流转收益等行为。探索能准确反映农民意愿的表达机制，在是否流转、流转权益如何分配上由农民民主决定。建立多元化的补偿方式和规范的补偿标准，满足不同农民的流转意愿和经营需要，充分保障农民权益，维护农村社会稳定。
（三）基本目标
1.提高土地利用效率。通过农村土地综合整治可将分散、零星的土地按功能分区整理成片，发挥土地利用的规模效应；通过村民集中安置能够有效节约土地，清理闲置土地，满足土地集约化利用的需要。
2.增加土地供给。大量土地固化、闲置在农村，不能用于生产建设，导致土地供给的空间失衡，加剧了建设用地供应紧张的局面。农村集体建设用地实现流动能有效缓解建设用地不足的现象，满足旺盛的建设需求。
3.形成统一、规范的城乡建设用地市场。集体建设用地流转能够打破城乡分隔的土地利用状态，使资源在统一的城乡建设用地市场内优化配置，并在流动中逐步实现集体与国有建设用地“同质、同价、同权”。科学合理的流转制度还能有效减少隐性流转市场的不利影响，降低国家监督成本。
4.维护农民土地权益。地权激励流转模式在利益分配中更多考虑农民的需要，其设计的指标回购等一系列操作流程，在保障投资者投资积极性的同时，能够确保政府和农民分享土地整理、使用中的增值收益，赋予农民更加完整的土地权益，尊重并增加农民利用土地获取收益的能力。
5.增加农民收入。多样化的流转方式可以有效增加农民的财产性收入和非农收入，有利于农民分享改革成果，实现土地资产保值增值，有利于加快农村产业结构调整，促进农村剩余劳动力就业和多样化就业，帮助农民持续增收。
6.促进农村发展。土地整合带来的规模效应和聚集效应能够推动资金、人才、技术以及公共服务向农村集中，改变农村发展理念，大幅提升农村基础设施，奠定农村产业基础，从根本上解决农村的发展问题。
三、农村集体建设用地流转地权激励模式的实现
（一）实施条件
不平衡是我国基本国情，没有一种固定模式能够适应所有地区农村集体建设用地流转的需要。地权激励流转模式也有其特定的实施条件。
1.需求条件。地权激励效果的发挥要以各方的利益诉求为基础，需要当地具备旺盛的项目建设需求。在一个明显供大于求的市场里，土地的稀缺性得不到体现，建设用地需求者可以在现在以及未来以稳定的价格获取建设用地，这就意味着投资者未来占有土地使用权的利息成本将大于其获得的增值收益，从而难以利用土地的使用权益对投资者形成有效激励。
我国规定农村集体建设用地不能用于商品房开发，如果流转所在地的项目建设需求不足，大规模整理、流转集体建设用地的边际成本就会明显高于其边际收益，这种情况下即使政府人为推动流转，也会在市场的内在作用下逐步退出。因此旺盛的项目建设需求是地权激励流转模式实施的基础条件。
2.区位条件。市郊地区农村经济水平较高，基础设施较完善，适应项目建设的配套成本相对更低。靠近城市不仅有利于利用产业转移增加项目建设需求，推动集体建设用地流转市场的发展，还便于利用城市的人、财、物等多种发展要素，为集体建设用地的整理、流转提供必要的物质基础。此外，市郊地区相对成型的产业基础也使得农民更能接受和适应集中居住带来的居住成本和生产成本。因此靠近城市的区位优势是地权激励流转模式顺利实施的助推条件。
3.制度条件。地权激励流转模式需要集体建设用地拥有明确的产权界定，配给相关权证作为流转凭证。因此必须加快集体建设用地的确权发证工作，明晰各项权能归属，创新农村集体所有权的多种实现方式，结合政府力量加速农村土地制度的诱致性变迁进程，以农村产权改革为地权激励流转模式的建立提供制度保障。
4.平台条件。打造农村集体建设用地交易中心，逐步形成集信息发布、中介流转、土地管理、资金运作等于一身的专业流转平台；完善农村土地评估机构，为集体建设用地流转、抵押提供价格依据；加强同信托、证券公司的合作，积极探索土地信托、土地证券等新型流转方式；完善农村金融，引入担保机构对农村集体建设用地的抵押贷款进行担保，扩展农村融资渠道。
（二）实现流程
引入农村集体建设用地指标期权是地权激励流转模式实现的关键，其具体操作如下：
农户或农村集体将宅基地等集体建设用地使用权委托给农村集体建设用地交易中心，并从中心获取租金、红利等土地转让收入，或享受土地置换、房屋以旧换新等集中安置。政府与农村集体建设用地交易中心合作，通过土地置换、复垦整理，形成新的建设用地指标。由专业机构对建设用地指标进行评估，形成指标基准价，再由政府委托集体建设用地交易中心将建设用地指标在面向社会的公开交易平台上通过“招拍挂”等方式预先交给有用地需求的投资者，同时收取指标出让金。指标出让金由国土局组建土地基金管理委员会统一管理，并由政府、农户、业主代表组成的监督委员会进行监管。各项用款需求由土地基金管理委员会审核后，划拨集体建设用地交易中心代为使用，并向监督委员会申报备案。
集体建设用地交易中心通过指标出让金、银行贷款、社会融资等方式筹集土地整理资金，并将土地交由专业的土地整理公司进行整理。土地整理完成并由国家土地部门验收合格后，（1）预先取得指标的投资者可在符合城乡规划和土地利用规划的建设区内，寻找尚未被国家征用的地块，通过参与公开的土地“招拍挂”将指标落地；（2）持有指标的投资者不愿使用土地，或未能成功竞拍土地时，也可以将持有的指标在集体建设用地交易中心的交易平台上公开拍卖，实现指标的增值流转，并最终完成土地的建设使用。其中土地增值收益按比例提取农户分红和政府的土地发展基金。鉴于农村建设用地的特殊性质，指标的二次流转应通过农村集体建设用地交易中心，由场内交易完成，见图1。
图1 农村集体建设用地流转地权激励模式的实现流程
农村集体建设用地流转地权激励模式的实现流程具有筹集土地整理资金、综合整理土地资源、控制集体建设用地投资风险、监管集体建设用地使用四大功能。
对于政府来说，地权激励流转模式有助于从资金与土地两方面同时打破集体建设用地流转的资金时差悖论，破解农村土地综合整治的最大障碍，实现既有土地的存量盘活。以指标为媒介，使政府对土地流转与使用的管理更加便捷、规范。指标的二次流转采用场内交易，有助于政府严格控制土地用途，引导建设用地的使用同地区的发展战略相一致。
而对于指标购买方，一方面利用指标的优先使用权或增值收益可以有效保证投资者的投资积极性；另一方面更为重要的是，指标期权为投资者提供了一种全新的投资理念，它给予投资者在未来进一步选择的权利而不是义务。[5](351)集体建设用地流转的资金需求大、涉及环节多、流转时间长，具有较大风险，通过指标期权可以将集体建设用地整理、流转的整个过程在时间上划分为不同时期，在投入上划分为不同部分，有助于投资者随着市场的变化调整投资策略，在掌握市场先机的同时，降低集体建设用地流转的风险，满足柔性化的决策要求。除此以外，投资者还可以利用手中的指标期权进行再融资，扩大掌握的资金总量，发挥小资金推动大建设的杠杆作用。
而且区别于传统的“征地—出让”模式，政府与农户能够有效分享土地利用中的增值收益，有助于控制地价流失。采用租金、红利、土地置换等方式增加农民的获益选择，能够满足不同农民的经营需要，充分保障农民的土地权益。
（三）保障措施
1.合理引导流转方向。土地流转能在短期内迅速增加农民收入。但土地既是流转行为的直接标的物，更是流转后投入生产建设的基础要素，对农村今后的发展有着重要影响。集体建设用地流转不仅要直接增加农民和农村的现期收入，更要为农村未来的发展提供产业支撑，[6]解决农村的持续发展问题。因此集体建设用地不能盲目流转，其流转必须与地区的发展要求相一致。
各地应科学定位自己的发展方向，制定详细的发展战略和用地规划，确定发展的重点和优势产业。根据发展规划从资金规模、发展潜力、社会效应、产值税收等方面确定参与集体建设用地流转的投资者的资质，实现“以供定需，以需配供”。此外政府需要制定区别化的奖惩措施，引导土地资源从低效领域退出，向高效领域聚集，最终提升地区的发展质量，增强农村的发展动力，防止农民收入增长短期化。
2.提高流转市场认知。农村集体建设用地的流转和其市场认知度相互作用，互为因果。一方面集体建设用地不进行流转就难以实现同国有建设用地的“同质、同权、同价”，难以被市场所认可；而另一方面集体建设用地市场认知度低又反过来加剧其流转困难。因此在加快改革，为其赋权办证、满足市场使用要求的同时，还要通过加大宣传力度、典型示范带动等方式展现其使用实效，破除对农村集体建设用地的认识偏差，提高其市场认知度。
3.完善风险防控体系。首先，严格用地审批程序。按照高效、稳定、风险抑制的要求制定标准，对参与集体建设用地流转的主体资质进行审核，并在最终的拿地环节对土地用途进行审查，确保其流转和使用符合国家政策和地区发展需要。其次，对流转进行多方监管。由政府、农户、项目代表组成监管机构，对农村集体建设用地的流转、资金运作、项目建设等进行监督管理，确保规范操作。最后，建立完善的农村社保体系。分散土地对农民的保障功能，减少农民流转土地的隐性成本，维护农村社会稳定，消除农民流转土地的潜在风险。
4.健全利益诉求机制。建立能够有效反映各主体不同需求的利益表达机制，为制定具体的政策法规、补偿标准以及流转费用等提供客观依据。进一步完善流转中的纠纷协调方式，建立具有公信力的流转仲裁机构，降低各主体，特别是农民的维权成本，为合理舒缓并释放利益矛盾提供窗口，减少流转隐患。
5.探索流转退出机制。随着经济发展，适建土地的稀缺性将不断增加，使得建设用地在使用上具有较高的机会成本，一旦决策失败将面临高昂的沉没成本和机会损失。因此必须探索科学有效的退出机制，引导流转后长期闲置、低效的建设用地自动退出，从而对集体建设用地受让者形成外在压力，迫使其自觉提高土地利用效率，杜绝恶意的圈地行为。
6.规范政府土地管理。严格界定政府在流转中的管理职责、管理权限，既要避免管理缺位，更要防止管理越位，区分市场交易与市场监管，避免与民争利。
在改革过程中先出台地方性的政策以及流转登记办法，试点成熟后进一步修订相关法律法规，制定集体建设用地流转登记制度，建立城乡统筹的土地产权交易中心，完善集体建设用地使用权初始登记及流转变更登记的相关流程。
图2 农村集体建设用地流转地权激励模式的内容体系
四、结论
农村集体建设用地流转地权激励模式的全部内容可用图2表示，该模式建立在利益协调的基础上，通过利益相连对参与集体建设用地流转的主体形成内在激励，使之自觉围绕流转各环节展开努力，降低政府监督成本，从而达到集体建设用地流转在政府管理与社会参与上的统一。通过该模式的资金筹集、综合整理、风险控制、用途监管四大功能，可有效解决流转中的资金时差问题，突破土地与资金的循环限制，促进集体建设用地流转。操作中应加强模式运行的监管控制，从内部激励和外在约束两方面引导集体建设用地规范流转，在基本原则和保障措施的约束下，通过地权激励实现提高农村土地使用效率、增加土地有效供给、统一城乡建设用地市场、维护农民土地权益、促进农村发展、增加农民收入等目标。
需要指出的是，现阶段的地权激励流转模式还只是一种过渡模式，它还不能适应所有地区农村集体建设用地流转的需要，而且受限于现有的法规政策，它的现实操作可能还需要借助政府征地来完成。但随着经济发展和流转条件成熟，地权激励模式最终应实现农村集体建设用地的直接流转。
注释：
① 参见《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中央政府官方网站，http://www.gov.cn/jrzg/2008－10/19/content-1125094.htm.
② 参见《重庆农村土地交易所管理暂行办法》．中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/gzdt/2008－12/10/content-1173675.htm。
③ 参见成都市国土资源局《关于实行国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》，成都市国土资源局官方网站，http://www.cdlr.gov.cn/cdgtzyj/Detail.aspx？ Id=26001&ClassID=001002002006001。