中国特色儿童福利概念框架与儿童福利制度框架建构，本文主要内容关键词为：框架论文,儿童论文,中国论文,福利论文,概念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕C913.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2012)05-0145-10
一、中国儿童福利时代与儿童福利概念战略地位
2010年是中国社会福利元年、儿童福利元年与家庭福利元年，标志中国总体社会福利、儿童福利、家庭福利时代来临，社会福利、儿童福利与家庭福利成为国家发展的战略重点。①中国社会福利时代战略目标是努力构建使“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”福利化和谐社会，实质是构建中国“民生福利型福利国家与福利社会”。②与此同时，无论从什么角度看，儿童福利制度都是总体性社会福利制度框架战略重点与核心。在中国儿童福利与家庭福利时代早期阶段，国家的首要任务是中国儿童福利制度框架设计。中国儿童福利制度框架设计与福利服务体系建设应解决的首要问题是儿童福利概念的界定。“儿童福利”概念是儿童福利事业、儿童福利制度框架设计与福利服务体系建设的核心概念。核心概念的内涵外延、界定取向、社会理解、学术研究、理论建构、社会认知和社会建构，是概念史、基础理论研究、应用政策研究和国家行动议程的核心内容和思想、理论前提。③这意味着核心概念的社会理解和界定取向反映社会主流的价值观念、社会态度和认知状况，反映国家决策者、社会公众和社会服务机构工作人员专业化水平和达成“社会共识”的程度，反映制度框架设计与福利服务体系建设的发展阶段、定性定位、结构功能与制度质量状况，反映基础理论研究、应用政策研究、服务体系研究、哲学社会科学研究和社会行动研究水平。2011年8月，国务院妇儿工委正式公布的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》是典型例证，《纲要》首次增加“儿童福利”专章，“儿童福利”成为“儿童发展”概念框架重要部分。④显而易见，这里“儿童福利”是小概念，“儿童发展”是大概念，二者是局部与整体的关系。然而，综观世界各国政府的政策法律，极少国家将“儿童发展”作为国家发展规划的大概念，恰恰相反，绝大多数国家通常将“儿童福利”作为国家社会福利政策和发展规划的大概念，⑤且已形成“国际惯例和国际通则”，凸现中国儿童福利制度框架与服务体系建设的初始阶段。《中国儿童发展纲要》案例说明，儿童福利一类核心概念的社会理解与社会界定绝不是简单和单纯的概念界定，而是具有特别重要的现实意义、理论意义、政策意义和制度化建设意义，直接影响制度框架设计与服务体系建设状况，直接影响国家责任承担和政府结构功能角色，直接影响国家行动议程与公众社会选择状况，直接影响亿万儿童和千家万户社会生活状况。简言之，中国儿童福利元年和儿童福利时代最重要、最基础和最紧迫议题是理解儿童福利。
二、中国儿童福利概念的界定取向与结构性特征
中国儿童福利制度与福利服务体系建设实践古已有之、历史悠久，中国儿童福利概念的界定与儿童福利相关基础理论研究却是无人问津，理论研究严重滞后于服务实践。⑥回顾中国五千年悠久历史，尊老爱幼、慈幼恤贫、济贫救孤、捐资助学和善堂义田兴旺发达。1840年鸦片战争后，西方国家基督宗教背景社会救济与儿童服务类“社会事业”日趋发达，中华民国时期现代儿童福利事业奠基，儿童福利服务对象、范围、内容和方式空前多样化。⑦1949年以来，由于殖民侵略历史耻辱、社会福利事业与英美帝国主义国家密切相关、无产阶级革命与社会主义意识形态，1952年学科专业调整与高校重组，东西方两大阵营“冷战”，社会福利与儿童、家庭福利概念几乎销声匿迹，社会福利和儿童福利思想、理论无人涉足。⑧改革开放30年来，中国的社会福利理论政策研究与制度建设模式进入“社会保障化时代”。1986年由美国重新引入的“社会保障”概念首次成为官方话语和核心概念，社会福利成为社会保障制度重要组成部分，社会保障成为大概念，西方大概念“社会福利”变成小概念。⑩与此同时，社会福利理论政策研究主要局限于民政部门和全国妇联，民政福利研究屈指可数。令人鼓舞的是，改革开放尤其是2000年以来，社会福利思想、理论、概念重新浮出水面，中国社会福利基础理论研究与社会福利制度建设战略重点，由“社会保障制度”战略升级为“社会福利制度”主客观条件已成熟，中国福利制度建设实践为社会福利奠定制度基础。(11)与此同时，大概念的社会福利“涵盖”小概念的社会保障，尊重西方学术传统与国际惯例，重构中国社会福利概念内涵外延和社会福利制度成为中国学术界理论反思的重要议题。(12)更为重要的是，在这种宏观思想理论背景下，尤其是社会保障式理论思想研究的“路径依赖”，儿童福利概念、儿童福利基础理论、儿童福利事业、儿童福利制度与政策研究刚刚开始。(12)中国儿童福利理论研究滞后状况，是观察中国社会政策与社会福利理论研究最佳视角。(13)简言之，中国儿童福利概念传统界定取向与理论建构滞后状况是核心概念分析的制度背景。
目前，中国儿童福利概念界定取向主要表现为儿童福利服务与国家行政管理实践，学术理论研究视角并不占据主导地位，公众个体化理解、联合国机构与国际公约、专业学科视角、模仿照搬西方国家概念、国务院职能部门角度、政府行政管理角度等，多种多样的界定取向并存共生，各种类型界定取向之间既相互分离，又边界模糊不清，儿童福利概念混乱不堪，凸显中国儿童福利制度建设与基础理论研究混沌、混杂和边界不清，缺乏共识的初始状况。2011年8月22日，根据笔者使用CNKI“关键词”文献检索结果，1979-2011年30多年间，中国儿童福利研究的核心概念与主流话语状况是，“儿童发展”概念最流行(3021条记录)，“儿童权利”第二(890条记录)，“儿童福利”位居第三(635条记录)，“儿童保险”出人意料位居第四(47条记录)，“儿童救助”第五(15条记录)，“儿童保护”第六(15条记录)，“儿童工作”与“儿童友好”并列第七(5条记录)，“少年儿童工作”第八(3条记录)，“儿童福利事业”第九(2条记录)，“儿童保障”最后(0条记录)，儿童福利研究滞后状况可见一斑。与此同时，从儿童福利服务体系范围与内容的角度看，“妇幼保健”高居首位(24973条记录)，“儿童教育”第二(4467条记录)，“儿童健康”第三(3336条记录)，“儿童营养”第四(1974条记录)，“儿童玩具”第五(1501条记录)，“母婴保健”第六(1324条记录)，“儿童文化”第七(443条记录)，“儿童电影”第八(256条记录)，“儿童体育”第九(83条记录)，“儿童娱乐”第十(74条记录)，“儿童福利服务”第十一(22条记录)，“儿童基础教育”第十二(10条记录)，“儿童法律”第十三(3条记录)，“儿童津贴”第十三(1条记录)，“儿童司法保护、儿童司法、儿童社会环境、儿童职业技术教育、儿童福祉、儿童政治”等一条记录都没有。这种状况既充分体现儿童健康议题的基础地位，又显示儿童发展、儿童权利等概念盛行状况反映行政管理、国际机构界定向占主流地位，儿童福利尚未成为“主流话语”与“社会共识”。
首先，中国社会现实和流行的界定方法是公众个人的主观理解和个性化界定取向模式。个体化界定方法是指公众从个人生活经验与个人理解角度，主观界定儿童福利概念的行为。个体化界定的适用范围主要是绝大多数普通公众，最显著的特点是每个人的理解都不一样。个体化理解是社会理解的基础，个体化理解的共同之处就成为社会理解和社会共识的主体。个体化理解的核心是个人生活经验和体验，精髓是个人认知和有待理论升华的经验、感受。个体化理解的最大危险是容易以偏盖全，一叶遮目，只见树木，不见森林，缺乏普遍意义。
其次，目前，儿童福利概念的专业视角、学科界定方法是中国最流行和最常见的模式，哲学、政治学、法学、经济学、社会学、医学、心理学、教育学、体育、文化与社会工作等，专业学科均从各自专业学科的角度看待儿童问题，界定儿童福利概念，为儿童提供专业服务。专业学科界定方法是指各专业学科人员从各自专业学科角度，理解和界定儿童福利的活动。专业学科方法的适用范围主要是从事不同专业学科的专业人员，主要是法律与律师、健康与医生、教育与教师、福利与社会工作者等，最显著特征是每个专业学科关注点有所不同。(14)一般来说，专业学科理解视角和界定模式是最具权威性的，比较容易赢得公众的尊敬和支持。因此，专业学科理解与界定模式肩负反映本质规律，代表社会需要和指明发展方向的重任。否则，专业学科理解与视角最具欺骗性，最容易误导公众，最容易造成人们思想理论混乱。这意味专业学科视角一定以实证研究和科学证据为本，时刻遵循理论与实践相结合的原则。
第三，中国儿童福利概念界定与儿童福利事业发展的重要模式模仿、参照了西方国家。参照、模仿西方国家方法是指界定者主要参考、介绍、引入和使用西方专家学者的概念定义。参照、模仿界定方法的适用范围广泛，普遍适用决策者、专家学者、机构管理者和各类人员。由于西方国家现代化和社会结构分化之路普遍走在中国前面，并在社会生活与理论研究各个领域均拥有历史、文化和强大国际话语权，参照、模仿西方模式是“后发效应”重要特征。(15)参照、模仿西方国家模式通常是本土化发展不可回避的第一个阶段，本身并无好与坏之分，关键问题是参照、模仿者应清醒意识到西方界定模式的社会、历史、文化和专业学科局限性，不盲目崇拜西方，客观冷静思考，立足中国现实，去粗取精，去伪存真，批判性吸收借鉴。无疑，专业人员和学科视角在介绍、引进和参考、借鉴西方国家理论遗产中扮演主导角色。
第四，中国儿童福利概念建构与儿童福利事业发展重要动力源泉是联合国儿童基金会、世界卫生组织、联合国开发计划署和联合国艾滋病规划署等联合国政府间机构和国际机构。儿童福利制度建设是全人类面临的共同问题。1959年《联合国儿童权利宣言》指出，“凡是以促进儿童身心健康发展与正常生产为目的的各种努力，事业及制度均称之为儿童福利”。(16)1989年11月20日联合国大会通过《儿童权利公约》，明确儿童生存、发展、保护和参与权。1990年召开的世界儿童问题首脑会议通过《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》两个文件，为世界儿童福利事业指明方向。更重要的是，1979年联合国儿童基金会正式开始与中国政府合作，合作项目领域涉及儿童卫生保健和营养、水和环境卫生、基础教育、儿童保护、艾滋病防治和倡导儿童权利等。(17)简言之，儿童权利既是联合国儿童基金会的奋斗目标，又是联合国儿童基金会的工作定义。
第五，中国儿童福利概念建构与儿童福利事业发展最重要动力源泉是国务院职能部委，这集中体现在国务院妇女儿童工作委员会各成员单位对儿童福利界定取向与工作模式之中。儿童福利概念界定职能部门化的涵义是指为儿童服务的部门、行业和社会团体，均从各自部门职能与地位角度出发，理解、界定和从事儿童福利工作的活动总称，凸显中国政府的特点。职能部门化界定模式主要适用范围是，国务院妇儿工委的33个部委和社会团体的成员单位。职能部门化界定模式主要特征是每个部委均从各自部门职能角度，从事部分儿童福利工作。例如国务院妇儿童工委办公室主要采取“儿童发展”概念和界定取向，民政部主要采取狭义和局限于“孤残儿童”的儿童福利概念和界定取向，教育部主要采取义务教育概念与界定，卫生部主要采取以儿童少年体质发育、儿童营养、母婴保健、妇幼保健为主要内容的儿童卫生保健概念，共青团中央主要采取道德化、政治色彩浓厚的“青少年工作”和权益维护保障，公安部主要采取打击拐卖妇女儿童的打拐取向，司法部主要采取少年司法保护的概念。(18)儿童福利概念界定职能部门化的最大危害是“人为”将儿童需要分隔为许多“局部性服务”，没有将儿童视为一个整体和一个完整独立的人，缺乏以儿童为中心的系统性和连续性服务。这种条块分隔和职能部门化服务模式的结果是出现“山东解救29名被拐婴儿因无人认领，无奈送回买主家”的怪事，凸显儿童福利条块分隔和职能部门化服务模式的结构性缺陷。(19)简言之，国务院职能部门既是儿童福利主要提供者，又是儿童福利制度建设最大结构性障碍。
第六，中国儿童福利概念界定与儿童福利事业发展重要模式是行政管理化，而非学理化。儿童福利概念理解和界定的行政管理化是指儿童福利概念理解、理论基础、基本原则、发展规划、日常管理和资源分配等所有活动均按照行政管理思维和逻辑行事的社会管理化过程。行政管理化与职能部门化界定模式既有区别，又有联系，二者代表两种有所不同的界定取向。总体来说，职能部门化界定模式主要侧重于儿童福利服务不同领域，是行政管理化组成部分，行政管理化界定模式主要侧重泛指从行政管理角度理解界定、提供服务和管理的所有活动。1949年以来，在计划经济、中央集权和国家“覆盖”社会，市场机制销声匿迹制度背景下，中国政府建立“行政主导和行政管理型”的公共服务与社会服务体系，政府承担无限责任，政府既是发展规划者、立法者，又是政策法规执行者，还是服务提供者和服务机构管理者，以学理和证据为基础，个性化、专业化和现代化社会服务遥遥无期，行政化主导成传统。(20)一般来说，行政管理化理解、界定模式是现代化、专业化社会服务体系发展必经的早期阶段，关键是行政思维、行政视角、行政权威，如何尽快转变为专业价值、服务视角和专业权威。(21)行政管理化思维、界定模式最大危险，一是一切从行政管理者角度，而非服务对象角度出发。二是服务提供的价值基础与理论基础易蜕变为国家父权的权威仁慈，而非公民权利和需要。三是行政管理服务常从一般化和绝大多数人角度考虑，难以体现个性和特殊需要满足。(22)简言之，目前，中国社会福利制度建设已具备由行政管理化向专业化模式转型的主客观条件。
综观前述，我们可以清晰看到中国儿童福利概念主观理解界定的个体化、专业学科化、参照模仿西方、联合国和国际机构、国务院职能部门化和行政管理化六种典型的界定取向，显示中国儿童福利概念主观性理解界定和社会建构过程中存在的若干时代性与结构性特征。首先，在中国社会福利、儿童福利与家庭福利时代来临的宏观制度背景下，社会福利与儿童福利类核心概念理解、界定开始具有特别重要的现实、理论、政策、专业学科和全球性意义。这些核心概念的社会理解、专业学科理解和社会建构中的一致性程度具有重大“社会意义”，直接影响人们价值观念、态度倾向、决策判断、社会选择、生活方式和“社会共识”形成。(23)换言之，核心概念的理解、界定并非是单纯的概念之争，直接涉及制度安排与政策模式选择。其次，在中国社会福利、儿童福利元年与家庭福利元年的初始状况下，中国社会流行多种界定取向的儿童福利概念，不同界定取向的儿童福利概念并存共生，相互竞争，导致社会误解。第三，与此密切相关的是，尽管国务院妇女儿童工作委员会使用“儿童发展”概念，但是，儿童发展并不等于权威的“官方话语”，散居孤儿生活津贴制度说明“儿童保障”概念兴起。这意味国家决策者和行政管理者主流理解、界定模式是“国务院职能部门化和行政管理化”。第四，中国社会福利与儿童福利领域正处于结构性转型过程之中，新型、现代、专业学科化和社会建构型理解、界定模式已萌芽，为中国儿童福利制度框架建设奠定思想、理论基础。
三、中国特色儿童福利概念框架与国家责任主体
儿童福利概念内涵外延与界定取向是种典型社会建构过程与活动，反映公众社会理解、专业学科理解与决策者认知理解之间吻合一致程度和社会互动的状况，反映社会建设状况。美国社会学家英克尔斯曾指出，下定义有三条途径，一是历史的途径，即创始人说了什么?二是经验主义途径，即当代社会学家在做些什么?三是分析途径，即理性指示是什么?(24)实际上，核心概念界定状况反映人们对某类事物根本属性、本质规律认识和理解的不断深化，所有专业学科的发展与进步都集中体现人们对该专科学科核心概念的认识理解的不断深入。因为核心概念界定是专业发展、学科建设过程中最基础、最重要、最核心和最关键的问题。更重要的是，核心概念的界定和内涵外延的扩展，并非只有历史、经验主义和分析三种途径，实际上，核心概念界定视角涵盖价值观、理论、政治、法律、经济、社会和文化等所有层面。首先，不同的核心概念反映和表达不同的价值观，不同的价值观反映、代表不同的执政理念。其次，不同的核心概念反映和表达不同的理论视角，右派和左派对“福利”的态度截然不同。第三，不同的核心概念反映和代表不同的政治视角，许多国家的公民权利是个政治奢侈品。第四，不同的核心概念反映和代表不同的经济利益，“需求”是经济学最核心和基本的概念。第五，不同的核心概念反映和代表不同的社会态度，西方国家福利是个好概念，中国相反。第六，不同的核心概念反映和代表不同的文化传统，中国人普遍已习惯于“社会保障”概念。简言之，儿童福利一类核心概念的界定绝非易事，是典型的综合性、系统性和社会性建构。
更为重要的是，目前中国社会有关儿童福利核心概念多种多样，儿童发展、儿童福利、儿童保险、儿童救助、儿童保护、儿童保障和儿童工作并存共生，儿童福利并非官方概念。
比较而言，在西方国家或儿童福利制度较为完善地区儿童福利专家学者对儿童福利概念的理解和界定值得参考借鉴，他们对儿童福利概念的界定取向反映主流的价值观、理论研究、服务实践和制度建设等多种结构性因素社会互动的综合性社会结果，反映先行者对儿童福利事业发展规律和本质属性认识水平，凝集福利国家儿童福利制度建设历史经验和思想智慧。例如，美国儿童福利联盟的定义是：儿童福利是社会福利中特别以儿童为对象，提供在家庭中或其他社会服务机构所无法需要的一种服务，关键词是“社会福利、儿童为本、社会服务”。1960年美国社会工作年鉴的定义是：旨在谋求儿童愉快生活、健全发展，并有效的发掘其潜能，它包括对儿童提供直接福利服务，以及促进儿童健全发展有关的家庭和社区福利服务。关键词是儿童愉快生活、全面发展、儿童发展潜能、直接福利服务和家庭福利服务等。(25)按照美国权威的《社会工作词典》的解释，儿童福利泛指“旨在保护、照顾和促进儿童健康发展的所有服务项目和政策的总和”(Programs and policies oriented toward the protection,care,and healthy development of children)，关键词是项目和政策，保护、照顾和儿童健康发展。(26)这个定义的好处是简明扼要、清晰明了，最明显的不足之处则是缺乏儿童福利的责任主体。有鉴于此，笔者参考、借鉴前述定义，首次将儿童福利概念定义为“国家与社会旨在保护、照顾和促进儿童身心健康成长的所有服务项目、政策法规和努力的总和”，这里的关键词是国家与社会(责任主体)，保护、照顾和促进(三类最主要福利服务方式)，儿童身心健康成长(儿童福利制度目标)，服务项目、政策法规和努力(三类主要的服务类型)，总和(服务体系)。需要强调的是，儿童福利制度与福利服务体系的构成要素不仅有政策法规和各类服务项目，还有诸多“看不见”的要素，如适应的社会环境，国家与社会的不懈努力和儿童福利文化。简言之，理论与实践证明，儿童福利是最佳和最适合概念，“儿童福利”应取代“儿童发展”。
最为重要的是，中国儿童福利概念框架“决定”中国儿童福利制度框架，儿童福利概念的内涵外延与构成要素集中体现在儿童福利制度框架与服务体系之中，反映社会各界对儿童福利概念框架与制度框架的社会建构状况，反映定义者的价值理念、理论基础和学科取向。显而易见，笔者界定儿童福利概念的方法既不是个体化、专业学科、模仿西方、职能部门化和行政管理化五种传统取向，又不是联合国与国际机构的界定方式，而是以儿童为本和学术理论研究为基础，将儿童福利概念放在中国特定社会结构与社会环境之中，从社会文化建构角度界定的创新方法，目的是为中国儿童福利概念框架与儿童福利制度框架建设提供参考。需要强调的是，尽管中国儿童福利的概念有广义和狭义两种界定取向，各式各样的儿童福利概念并存共生，但是中国儿童福利制度框架的构成要素与范围内容却普遍由无形价值理念、宏观社会环境、儿童福利制度框架与服务体系、儿童福利文化与社会运行机制五大部分组成。除此之外，现代儿童福利制度框架范围还包括家庭福利、妇女福利、总体性社会福利制度，它们既是儿童福利制度框架有机组成部分，又是儿童福利制度框架与福利服务体系“正常运转”所需社会福利制度性配套服务体系。(27)中外历史经验说明，没有完善的家庭福利和妇女福利制度，就必然没有完善的儿童福利制度。从表面上看，中国儿童福利制度“可以看见”的部分主要是各式各样的儿童福利服务活动，而且这些“可以看见”部分并不是儿童福利制度全部和核心，只是“制度大厦”的地面建筑。儿童福利制度框架中最重要、最基础和最关键部分是制度大厦下面看不见的基础结构体系，它们主要是无形的价值理念、主流的理论视角、宏观的社会环境和左右人们行为的福利文化。某种意义上说，这些看不见和无形的结构性因素是现代儿童福利制度与福利服务体系灵魂。最后，贯穿儿童福利概念框架社会建构，尤其是儿童福利制度框架设计与福利服务体系建设过程的是普惠性、综合性和连续性基本原则，生命历程与生命周期界定取向特别适合于儿童：如从婚姻家庭、孕产期保健、母婴保健、母亲福利、婴幼儿、儿童福利到少年福利视角。(28)简言之，中国的现代儿童福利概念框架为中国儿童福利制度框架与服务体系奠定了理论基础。
四、中国特色儿童福利制度框架与国家责任范围
中国主流和官方的儿童福利概念框架决定国家儿童福利制度框架与福利服务体系，中国儿童福利元年与儿童福利时代迫切需要由“儿童发展”取向的儿童福利概念框架、制度典范，转变为“儿童福利”取向的概念框架、制度典范，为所有儿童身心健康成长营造适宜环境。目前，国务院妇女儿童工作委员会牵头制定的《九十年代中国儿童发展规划纲要》、《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》、《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》，始终使用儿童发展概念，只有最新公布的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》增加“儿童与福利”一章，儿童福利蜕化为小概念，儿童福利成为儿童发展的重要组成部分，与国际惯例与西方学术传统相背。实际上，中国儿童发展三个国家级规划纲要框架范围内容反映中国儿童制度框架范围内容，实质问题是国家在儿童福利领域中责任承担范围内容，精髓是国家、家庭、社区与儿童关系。需要强调的是，中国政府现有的儿童发展型制度框架具有若干鲜明的结构性与体制性特征，一是中国儿童福利制度框架的主题是“儿童发展”，而非“儿童福利”，制度典范亟待转变。二是中国儿童福利制度框架范围内容主要由儿童健康、儿童教育、儿童法律保护、儿童社会环境四大领域组成，儿童津贴与家庭福利、儿童住房福利、妇幼保健服务等都不属服务范围。三是现有儿童健康、儿童教育、儿童法律保护、儿童生存发展的社会环境都有“与”字相联，这意味“儿童与健康”只涵盖儿童健康服务体系“一部分”，而非儿童健康的所有服务领域。简言之，中国官方喜爱的“儿童发展”概念框架亟待转变为“儿童福利”概念框架，同时，“儿童发展”概念框架为基础的制度框架，亟待转为以儿童福利概念框架为基础的制度框架。
中国儿童福利制度框架范围内容主要应由无形的价值理念、宏观社会环境、儿童福利服务领域、儿童福利服务体系的支持与配套服务体系，如家庭福利、妇女福利和住房福利等，社会福利与儿童福利文化传统，共计五大部分组成，共同构成中国特色儿童福利制度框架。总体来说，笔者构建中国特色儿童福利制度框架范围内容具有若干鲜明结构与时代性特征，一是中国儿童福利制度框架范围不仅由“可见的”福利服务组成，还包括“不可见”的环境。二是“具体可见”的儿童福利服务固然在儿童福利制度框架范围中占据重要的地位，但是，“非具体、不可见和不易监测评估”的价值观念、价值目标与主流价值基础、宏观社会环境、儿童福利文化传统等更加重要，营造与构建适合儿童生存发展环境的难度远远大于儿童福利服务体系建设，说明儿童福利制度建设重点、难点、关键和精髓是现代儿童观、价值理念。(29)三是在中国儿童福利制度框架与福利服务体系中，儿童健康与儿童福利服务领域问题最多，人口政策与计划生育，优生、优育和优教，妇幼保健与营养，儿童安全与预防伤害，提高生活与环境质量，加强安全饮水和卫生处置排泄物等都属于儿童健康服务领域，亟待加强。(30)
最重要的是，笔者构建的理想型和现代性儿童福利制度框架具有若干显著的制度特征。一是儿童福利制度框架设计的基本原则是普惠性，理论上儿童福利服务对象是“所有儿童”，而非局限“困境儿童、脆弱儿童或问题儿童”，这是儿童福利不同于其他福利的最大区别。(31)换言之，儿童福利事业中无普及性与选择性的争论，这主要是由儿童福利制度的性质决定的。二是中国儿童福利制度框架范围主要由“宏观社会环境”，“环境保护”，“人口政策与计划生育”，以婚姻家庭、亲子关系、家庭教育、收养寄养和家庭津贴等为主要内容的“家庭福利”，以孕产保健和妇幼保健等为主要内容的“妇女福利”、“住房福利服务”，以儿童体质发育、食品营养、免疫接种、托幼事业、体育娱乐等为主要内容的“儿童卫生保健”，以学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、社会教育和职业技术教育为主要内容的“儿童教育服务”，以儿童立法和少年司法保护体系等为主要内容的“儿童少年法律保护”，以体育娱乐和社区参与等为主要内容的“社区福利服务体系”，最后是国家儿童福利“行政管理机构与体制”，共计11个大的服务领域，基本覆盖儿童少年成长周期和儿童生存发展保护参与的所有领域。三是中国儿童福利制度框架范围远大于儿童福利概念框架范围，儿童福利服务体系范围远大于儿童福利制度框架范围，因儿童福利服务体系还包括诸多“看不见”部分，如儿童文化。(32)
五、简要讨论与基本结论
2010年是中国社会福利元年、儿童福利元年和家庭福利元年，标志中国的社会福利、儿童福利和家庭福利时代来临，预示21世纪将成为中国和中国社会福利、儿童福利世纪。相比之下，20世纪既是英国和欧洲“福利国家”的世纪，又是欧洲儿童福利和家庭福利的世纪，中国儿童与家庭福利时代比欧洲国家整整晚一个世纪，中国儿童时代成为迟到的世纪，(33)凸显中国在社会发展、以改善民生为重点社会建设、社会福利制度和社会现代化建设中差距。更为重要的是，什么是儿童福利，儿童福利概念内涵外延与构成要素是什么，中国特色儿童福利概念框架与制度框架是什么，为什么中国政府应大力发展儿童福利事业等基础理论问题尚无人问津，中国现代的儿童观与现代的儿童福利观尚不明朗，与儿童福利时代极不相称。中国儿童福利基础理论研究的初始和落后状况主要体现在儿童福利概念尚不是主流和官方语言，中国政府官方语言使用的是“儿童发展”概念，凸现职能部门化与行政管理化的界定取向。与此同时，儿童救助、儿童保险、儿童保障、儿童发展、儿童保护、儿童福利等概念混用，现在的学术界与理论界不仅无法提供超前的理论指导，反而成为误导公众的罪魁祸首。社会政策、社会立法、社会建设、社会服务、社会福利、社会管理理论研究成为学术短板，成为社会政策框架设计、社会立法模式转变、社会服务体系与社会福利制度建设的最大障碍。毫无疑问，无论从什么角度看，中国政府的“儿童发展”典范都应转变为“儿童福利”典范。这意味儿童福利是最佳和最恰当的概念，是现代儿童福利制度框架的价值、思想和理论基础。
目前，中国社会结构、家庭生活环境、儿童生存发展状况与儿童福利制度均处于全面、系统的结构性转型过程之中，传统儿童少年工作、妇女儿童工作和民政系统的“孤残儿童”服务模式，尤其是道德化、意识形态化和政治化儿童少年工作模式与服务面临诸多的挑战，数量规模庞大和形形色色困境儿童群体形成，儿童生存发展保护参与和福利需要结构转型，儿童问题与问题儿童的类型日趋多样，例如儿童人口数量锐减，儿童角色生成、社会教养与社会化问题，天价的幼儿园与托幼服务，儿童体质发育与肥胖问题，儿童福利服务国家标准，日益增多破碎家庭的儿童服务与儿童教养问题，妇女就业与家庭照顾两种角色的平衡问题，儿童津贴与家庭津贴体系，中国儿童福利与家庭福利制度具有的养育、救助、维生、保护、教养、治疗、矫正、教育、辅导、康复、游玩、全面发展等多种职能之间的协调平衡问题，均迫切呼唤现代儿童福利概念框架与儿童观，迫切呼唤现代儿童福利制度框架与服务体系。中国政府官方的儿童福利概念框架与制度框架主要体现在三个国家级“儿童发展纲要”之中，儿童福利性质不明，国家责任主体地位不清，国家责任承担范围有限，儿童福利条块分隔，缺乏完整系统儿童福利制度框架与服务体系等结构缺陷明显，亟待重构现代儿童福利制度。有鉴于此，笔者根据现代儿童福利概念框架，首次构建中国儿童福利制度框架与服务体系。
中国现代儿童福利概念框架与儿童福利制度框架建设是构建和谐社会和以改善民生为重点的社会建设，是努力构建使“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”福利化和谐社会，尤其是构建中国“民生福利型福利国家与福利社会”的战略重点，是国家承担应有责任，政府转变职能和社会管理方式，构建服务型政府和重塑“国家形象”的最佳切入点，对世界和平发展、中国全球战略、中国国家形象建构、捍卫国家最高利益与构建和谐社会具有特别重要和多重的战略意义，是中国政府最大和最优先的“政治性问题”。令人遗憾的是，目前中国儿童福利制度框架与服务体系建设状况不容乐观，“几乎空白”和“亟待发展”领域颇多，凸显中国社会建设、社会福利与儿童福利事业发展的严重滞后性。当前，中国建立“积极性”儿童福利政策框架的主客观条件已经成熟，儿童福利春天来了!中国儿童福利概念框架与制度框架变为儿童福利服务体系的社会需要呼唤“社会福利共识”。
注释：
①刘继同：《中国儿童福利时代创建“国家儿童福利与家庭福利局”的战略构想》，《福利中国》2011年第4期。
②刘继同：《深圳模式：“民生福利型”社会建设时代的战略意义》，《中国社会报》2011年1月18日。
③[英]梅尔文·里克特：《政治和社会概念史研究》，张智译，华东师范大学出版社，2010年。
④国务院办公厅：《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》，2011年7月30日，http://www.gov.cn/ gongbao/content/2011/content-19:7200.htm,2011年8月8日。
⑤Fredericksen,H.&Mulligan,R.A.,The Child and His Welfare,San Francisco:W.H.Freeman and Company,1972.
⑥刘继同：《国家与儿童：民国时期儿童福利政策与服务实践历史研究》，《青少年犯罪研究》2006年第3期。
⑦李剑华：《社会事业》，世界书局，1931年。
⑧刘继同：《生活质量与需要满足：五十年来中国社会福利研究概述》，《云南社会科学》2003年第1期。
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