制度安排对景区旅游资源利用效率的影响，本文主要内容关键词为：景区论文,旅游资源论文,效率论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游产业是一项综合性产业，整合着“吃、住、行、游、购、娱”的各个要素与环节。在这个整合的过程中，旅游景区居于核心地位，成为旅游产品的价值源、旅游消费的动力源、旅游产业的增长源。随着国内旅游基础设施的不断完善，旅游景区在产业发展中的核心地位和作用凸现出来。旅游景区正成为旅游产业的亮点、社会关注的热点、旅游投诉的焦点。在现有的研究中，主要围绕景区治理主要问题研究和景区权益的探讨两个方面[1] [2] [3] [4]。现有的这些研究内容就成为本文的研究基础，是本文完成的前提条件。但是无论是在产业界还是在学术界对旅游景区尤其是旅游景区治理结构的研究都还比较薄弱，本文试图借用新制度经济学的基本理论框架来研究旅游景区，指出制度安排对旅游景区资源利用效率的影响，然后指出如何进行制度安排的建议。
一、制度安排与景区治理结构
新制度经济学认为，不同的制度安排和组织结构对激励和行为具有不同的影响。制度是指调节人们行为规范的一系列规则的集合，包括正式制度和非正式制度。制度安排是指经济单位间的安排，它治理这些单位竞争和合作的方式，它能为其成员提供一个可以合作的结构或影响产权或法律变迁的机制[5]。
另外，制度经济学中的治理结构理论认为，“治理”是权力在特定领域中的运用。“治理”最初发端于并体现得较为完整的领域是公司治理结构。公司治理结构研究的是经济中的企业制度安排问题。这种制度安排，狭义上指的是在企业的所有权与管理权分离的条件下，投资者与上市公司之间的利益分配与控制关系；广义上可理解为关于企业组织方式、控制机制、利益分配的所有法律机构、文化和制度安排，其界定的不仅是企业与其所有者之间的关系，还包括企业相关利益集团之间的关系。这种制度安排决定企业为谁服务、由谁控制、风险和利益如何在各利益集团之间分配等一系列问题，这种制度安排的与否是企业绩效最重要的决定因素之一（注：关于公司治理的定义有很多不同的说法。本文采用的是梁能在《公司治理结构：中国的实践与美国的经验》一书中主要观点。）。
现在，我们可以这样来理解，旅游景区治理是治理在旅游景区中的应用。如果把旅游景区视为一个企业，把旅游景区的发展视为产品，那么，按照公司治理结构的含义，旅游景区的治理也是一个复杂的过程、关系、制度和机制。“景区治理结构”和“公司治理结构”一样，其核心在于制度设计和安排，景区治理结构是在景区范围内根据旅游资源的有效利用，设计各相关利益主体(国家、地方政府、相关部门、投资者、当地居民、社会公众、旅游消费者之间的关系)，并满足景区各相关利益者的需求，景区治理结构可以看作是管理好一个旅游景区的制度安排，其核心并非怎样进行管理，而是如何设计一个能促进有效保护和合理利用的机制。它以发现并解决景区发展中出现的经营、管理和保护问题并满足景区相关利益者的需求为目的，设计出旅游景区由谁管理，为谁服务，如何管理，保护与服务的相关制度。
以科斯为代表的新制度经济学派认为：在交易费用为零的情况下，对产权的不同界定并不影响资源的配置效率；在交易费用为正的情况下，一种制度安排与另一种制度安排的配置效率是不同的（注：科斯在《社会成本问题》中总结出的科斯定理：假定交易成本为零，权利的初始界定不影响资源的配置效率；如果交易成本不为零，权利的初始界定与资源配置效率相关。）。因此我们可以得出这样一个结论：制度结构以及制度变迁是影响经济效率以及经济发展的重要因素[6]。
同样，景区治理结构的设计与安排将影响旅游资源的利用效率，对资源在进行保护的前提下，追求资源利用效率的最大化，把旅游资源开发成为适合市场需求的旅游产品具有非常重要的意义，最终实现景区的可持续发展。
二、不同的制度安排对旅游资源利用效率的影响
由于制度安排决定了经济效率及资源利用效率，由于一种制度安排的效率可能不同于另一种，那景区的发展就要到制度变迁中去寻找原因。所谓制度变迁，就是用一种制度安排去替代另一种制度安排。
一直以来，中国的旅游景区被认为是完全的公共产品，具有非竞争性。在这种经济思想的指导下，旅游景区一直由政府部门进行管理，进行着非市场经营，但是随着旅游产业的不断发展，随着景区存在问题的日益凸现，认识到其实旅游景区属于准公共产品，而非纯粹的公共产品，可以由市场来经营，在这种经济理论指导下，在20世纪90年代掀起了旅游景区市场化的高潮，出现了各种景区经营模式。
(一)兼具行政管理的复合治理模式下的治理结构
在这种模式中，景区实行非企业化治理，这是计划经济体制下的产品。长期以来，全国各地的旅游景区都采用这种治理模式。
它的治理结构是：经营主体是由当地政府派出的景区管理结构，但同时，景区管理机构与当地某一资源主管部门合并，使得景区管理机构不但要负责景区的经营管理，而且还要履行资源管理的行政职责。在这一模式下，景区的所有权与经营权、开发权与保护权对外统一，对内分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责保护。但在景区内部，管理职能与经营职能、开发职能与保护职能由不同的部门或机构承担。代表性景区就是泰山。
这种治理结构是计划经济体制下的产物，在当时曾是必要的，也是必须的。但是在市场经济体制下是不适宜的。它看起来只有一个管理部门，所有权与经营权、开发权与保护权高度统一，但实际上内部的职能部门之间存在不协调，保护部门与开发部门常常发生矛盾，影响了资源的有效利用；同时，景区开发需要大量资金，政府的投入非常有限，不能有效的配置资源，不能很好地调动人、财、物来提高该景区的资源利用效率，使很多有价值、有市场的资源“养在深闺人未识”，这种治理结构在景区经营中将逐步退缩。这样的制度安排对景区资源的利用带来的就是不利影响，总体上来说就是弊大于利。
(二)“碧峰峡”模式(整体租赁模式)下的治理结构
在20世纪90年代末期，伴随着改革开放的不断深化和旅游业的全面发展，在西部大开发的战略实践中产生的一种市场化经营公共资源的模式。它是指在一个旅游景区内，将景区的所有权与经营权分离，由政府统一规划，授权一家企业较长时间地(最长为50年)控制和管理，组织一方或多方投资，成片租赁开发，垄断性建设、经营、管理该旅游景区，并按照约定比例由景区所有者和出资者共同分享经营收益。这是一种由政府出资源、企业出资金，政企共同受益的旅游景区治理模式，是一种市场化经营公共资源的模式，体现公共性资源、企业化经营、专业化管理、市场化发展的特点。其代表性景区是四川雅安碧峰峡、四川甘孜州海螺沟现代冰川国家森林公园、成都西岭雪山风景名胜区等。它的治理结构图是：
附图
图一：碧峰峡模式下的治理结构图[7]
从上面的碧峰峡模式下的治理结构图可以看出：
1、在明确旅游景区国家所有的前提下，将所有权与经营权有效分离；
2、景区所在地人民政府设立专门的景区管理机构(景区管理委员会或景区管理局)；
3、在经营机制上由政府和景区投资企业共同组建旅游景区开发公司，由政府出资源入股，企业出资金控股，成立董事会，并聘任经理。
这种治理结构产生了巨大的影响，探索出了一条贫困地区旅游资源利用的道路，在这样一些地区的旅游景区，由于缺乏强大的资本注入，单靠政府的投入简直就是杯水车薪，导致这些景区形成了投资饥渴，旅游资源普遍闲置，资源优势不能转化为经济优势。这种模式不仅使得社会资源顺利入主景区经营，使公共资源与市场资本有效的结合，最终使资源得到有效配置，而且促进了景区的可持续发展。这种模式解决了那些资源比较富裕而经济落后的贫困地区发展旅游业资金障碍和制度障碍，所以现正在以其旺盛的生命力不断扩散和发展。
(三)股份制企业经营模式下的治理结构
这种经营模式指的是旅游景区为了筹集开发建设资金，对景区经营企业实行股份制改造，并由政府委托股份制企业独家经营，或在景区企业的基础上新组建一家股份制公司，政府授权其独家经营景区资格的方式。其代表性景区是山东曲阜“孔庙、孔府、孔林”为代表的文物景区。它的治理结构图是：
附图
图二：股份制企业模式下的治理结构图[7]
从上面的治理结构图中可以看出：
1、具有所有权与经营权完全分离，开发权与保护权部分分离的权属关系；
2、其所有权代表是景区管理机构，但它只行使其景区经营与资源保护的监督，不直接参与景区经营业务；
3、景区经营权由股份制经营企业，它负责景区旅游资源的开发利用和经营管理，并承担保护责任；
4、景区经营企业需交纳一定数额的专营权使用费。
这种治理结构也是市场化经营国有资源的道路。在这种治理模式下能筹集十分巨大的开发资金，吸纳社会资本以股份制合作的形式参与景区开发经营，解决景区的基础设施建设的资金障碍，实现资本与资源的有效结合。这种治理结构不仅设计景区公共资源的有效保护的制度安排，而且还能适应市场机制的要求，谋求旅游资源最有效的开发利用机制。股份制企业的多元化的投资主体和投入渠道，彻底摆脱了景区在计划经济体制下单纯依靠政府投入、银行贷款、自身积累的局限，可以迅速募集资金，集中大量资本进行大规模开发经营，并使一部分社会消费资金转变为生产建设资金，这不但提高资金的利用效率，也使旅游资源得到更大程度地开发和利用，实现了景区的规模化投入，规模化产出的良性运行。但是由于国家现行政策的约束，对风景名胜资源和文化遗产资源实行独家经营的做法，极大地影响了这种模式的推广和运用。但是，它在本质上是有利于提高资源利用效率的制度安排，随着时间的推移，这种模式将发挥它的应有作用。
(四)上市公司经营模式下的治理结构
这种经营模式源于股份制企业经营模式，后发展成为上市公司，受景区管理机构的委托，代理经营包括景区门票在内的一切旅游业务，成为景区内唯一负责旅游经营的机构，对旅游景区实行垄断性经营的方式。其代表性景区就是黄山和峨眉山景区。它的治理结构是：
附图
图三：上市公司模式下的治理结构图[7]
从上面的治理结构图中可以看出：
1、所有权与经营权、开发权与保护权完全分离；
2、所有权代表是景区管理机构，经营权委托给了景区上市公司，资源的开发利用由景区上市公司统一负责，资源的保护工作由景区管理机构承担；
3、上市公司是景区经营企业以经营性资产，按照规范的股份制改造以后组建成景区旅游发展股份有限公司而上市。上市公司成为景区公共资源和经营性资产的独家经营主体，对景区资源实行垄断经营。景区的门票收入进入市场，并作为上市公司的主营业务收入。作为回报，上市公司将门票税后净收入的规定比例作为景区门票专营权使用费，缴纳给景区管理委员会。
这种经营模式和治理结构最大优势是进入资本市场的融资优势。在我国许多景区都属于高品位、高质量的，由于景区开发建设资金严重不足，对于这些景区通过重组包装上市，在证券市场上募集到大量资金，用于景区资源的开发利用，跳出景区有限的经营空间和盈利空间，利用其强大的融资能力和无形资产，实现资源配置的最优化，构筑多赢格局。但是由于各相关部门存在极大地意见分歧，使得这种模式的治理结构尚处于局部应用之中。但是可以预计随着这种模式的完善和发展，它将为景区资源利用的集约化经营发挥更大的作用。
(五)网络复合治理模式下的治理结构
这种治理模式，是指一个旅游景区设立拥有政府管理权限的景区管理机构，同时行使同级旅游行政管理部门的职权(即合并同级旅游行政管理部门)，对旅游景区实施一体化(即只有一个管理主体)、封闭式、全方位管理的方式。其代表性景区就是吉林长春市净月潭景区。它采用的治理结构是：
1、景区所有权与经营权都属于政府的景区管理机构。
2、景区经营由景区管理机构的独资企业采取部分直接经营，部分有与社会资本共同组建规范的股份公司经营的方式进行，景区旅游业务的开拓紧密依托旅游部门的市场网络开展。
3、景区的所有权与经营权，资源的开发权与保护权部分分离。
这种经营模式和治理结构属于体制创新的结果，社会超常规，跨越式发展的模式。首先，这种治理结构解决了多年来景区多头管理的局面，理顺了内部关系体制，为资源的开发利用解决了行政障碍；其次，充分利用社会资金，投资建设基础设施，进一步提高了资源利用效率，更为重要的是利用外部的优惠政策，形成了资产快速扩张的局面。
在现行的中国旅游景区治理模式中，除了以上五种主要的治理模式外，还存在针对文物资源景区的整合开发模式等市场化模式，也有其他非企业治理模式，这些模式由于建立时间晚或正在逐步退缩，影响力较小，就不再介绍。总之，通过对治理模式和治理结构的分析，我们更清楚地认识到制度安排决定了资源利用效率，不同的制度安排是影响资源利用效率的关键因素。
三、评价与建议
通过以上的分析，我们从理论基础和实践经验认识到了制度结构以及制度变迁是影响经济效率以及经济发展的重要因素；中国五种主要的景区治理模式以及治理模式下的治理结构对景区资源利用效率的影响。有些模式和结构产生了有利的影响，有些则产生了消极的影响，在实践上由于很难把模式产生影响量化，也很难界定哪种模式更优越。随着我国旅游产业的不断发展，各种适应景区发展和提高资源利用效率的景区治理结构将不断地创新发展，以碧峰峡模式、股份制经营模式、上市公司经营模式为代表的中国旅游景区创新治理模式也将得到完善和发展。但是应当清醒地认识到，特定的模式有特定的适用条件，需要结合实际，对于一个要进行制度变迁的景区来说，怎样选择最适合自身发展的制度具有至关重要的影响。当然，具体问题需要具体分析，在这里，笔者认为：第一，全面进行各种模式和治理结构的优势分析和实用条件分析，然后得出与自身情况(不同的产业发展阶段需要不同的治理结构)相比较，比如整体租赁模式适合当地经济条件差，但具有显著的资源优势和庞大的市场需求的景区，股份制和上市公司经营模式适合那些区位条件好(主要指邻近主要客源市场)、资源品位相当高的景区，网络复合治理模式适合当地政府主导有力、环境(包括人才、文化、政策)较好的景区；第二，要全面分析以下影响景区旅游资源利用效率的因素：法律法规、当地政府、景区发展导向、景区资本性质与结构、资源主管部门影响、旅游产业发展水平、经济社会发展水平、市场机制发育程度、社会公众影响力度等；第三，景区治理模式及治理结构是一个由相关要素及其联系途径所构成的集成系统的综合产出。因此，各种固定的模式中都有其驱动机制和驱动模式，二者构成了该模式的动力系统。动力系统也是一个由众多动力因子相互作用所构成的运动系统。这些众多的动力因子的作用机制与影响程度是不同的。在实践上就要求在选择模式之前对动力系统进行全面的分析，包括了对利益相关者(国家、社会公众、旅游资源管理部门、当地居民、旅游者)等的分析。最后，要在市场改革中创新，灵活地运用，在实践中发展和完善。
综上所述，旅游景区治理结构没有万能的结构，没有最佳的结构，也没有终极的结构。一个旅游景区治理结构的创新与运用，是在特定的资源禀赋、政策环境和社会条件下，反复“博弈”（注：博弈论又被称为“纳什均衡”产生于20世纪40年代初。博弈论根据其所采用的假设不同而分为合作博弈理论和非合作博弈理论。前者主要强调的是团体理性；而后者主要研究人们在利益相互影响的局势中如何选择策略使得自己的收益最大，即策略选择问题，强调的是个人理性。目前经济学家谈到博弈论主要指的是非合作博弈，也就是各方在给定的约束条件下如何追求各自利益最大化，最后达到力量均衡。）的结果。博弈的过程是动态的，其结果也是多变的形态。唯一不变的就是制度安排与资源利用效率的内在关系。