对我国实施区域差别政策的评价与建议，本文主要内容关键词为：差别论文,区域论文,评价论文,建议论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
区域差别政策是国家对国内一部分地区实行某种政策优惠，一部分地区不实行这种政策优惠，其实质是国家运用政权的力量将一定的经济利益让予某些地区，以促进这些地区的经济发展。就实质而言，区域差别政策是一个国家立足于客观存在的区域差异，通过政府所制定的，旨在实现区域之间协调发展的宏观经济政策。区域差别政策与市场经济制度可以并存，这不仅在理论上成立，而且已由我国的经济特区和东部地区20年来的发展和大多数市场经济国家的实践得到证实。
一、对我国区域差别政策实施情况的评价
（一）政策的力度问题
上世纪80年代初我国实施的发展战略，使沿海地区同内地之间形成了很大的政策落差。这种落差在沿海地区特别是在特区构建出一片政策洼地，吸引了各种资本和生产要素向这个洼地集聚，从而使东部获得了超常的发展。现在我国经济、政策、体制等背景都发生了重大变化，但资本的趋利本性并没有变。西部要形成对各种资本的吸引力，同样需要构建出这样的政策洼地。不可否认，最近几年来国家已经陆续出台了一些向西部地区倾斜的优惠政策，这些政策对于促进西部地区的经济发展发挥了积极的作用。但是，在国家当年给予东部地区的很多优惠政策还在继续发挥作用的情况下，如果给予西部地区的倾斜政策缺乏足够的力度，不能在西部构建出一个政策洼地，那么向西部倾斜的格局就不可能真正形成，国内外的资金、技术将很难在短时间进入西部。
西部开发三四年了，除了国家在西部地区的财政投资有了较大幅度的增长外，外商和民间资本在西部地区的投资并未出现大幅度的增长。与此相反，包括西部地区在内的其他省区市的资本还在继续向东部发达省市流动。据2003年2月11日中国宏观经济信息网报道，上海吸引投资的“胃口”越来越大。上海市工商局发布的最新统计数据显示，2002年全国各地在沪投资总额达到506.5亿元，同比增长84.6%，平均每天有1.3亿元外地资本流入申城。工商部门的统计表明，2002年外省区市在沪设立注册资本100万元以上的全资或控股企业6427家，注册资本总额达到546.4亿元人民币；其中外省区市出资506.5亿元，同比分别增长38.5%、72.5%和84.6%。也就是说，现在的政策力度还不足以改变中西部地区的资金继续向东部发达省市流动的趋势，更不用说吸引东部资本到西部投资。
因此，国家的西部大开发政策，不在于政策出台了多少，最根本和最关键的还在于这些政策的优惠和倾斜度或者说力度有多大。这种政策的倾斜度、力度、优惠条件不应该是修修补补、缩手缩脚的，而应以企业、人才、资金、技术的投入所能享受的待遇，所能得到的效益，所能发挥的作用，高于或起码不低于其在东部投入的待遇、效益和作用为准。也就是说，要使各地的企业、资金、技术、人才对西部的投入所得的收益高于或至少等同于其他地区。东部地区无论是投资的软环境还是硬环境都比西部地区要好得多，即使没有什么优惠政策，在市场的自发调节作用下，资金等各种资源也会往那里流。相反，西部开发的政策在很大程度上是“逆市场”调节的，也就是和市场调节的着力方向不一致，有点像“逆水行舟”，政策的作用在很大程度上会被反向的市场调节作用抵消。只有当政策力度超过至少是等于逆向的市场调节作用时，向西部倾斜的格局才可能真正形成。现在西部地区除矿藏资源外，区位、市场、产业、人才、基础设施尽皆劣势，要想在东部继续保持优势的政策框架下实现增长超越几乎是不可能的，只有采取比当初沿海地区倾斜政策力度更大，刺激力更强的倾斜政策，西部的加快发展才可能启动起来。
（二）政策措施的量化问题
在已经出台的西部开发政策中，许多应该用数值指标做出规定的更多的是用文字表述，使之具有很大的操作弹性，缺乏政策应有的约束力。比如，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010远景目标纲要》是现阶段国家各项政策的权威阐述，也是国家现行区域政策特别是中西部政策较为完整的表达。《纲要》提出要“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”，“更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力”。但是，在表述中，没有明确国家计划在多长的时期内把地区差距控制在什么范围，没有明确“逐步”到底分几个阶段，每个阶段将差距缩小到什么程度；没有明确什么样的差距属于“缓解”，最终要使地区差距达到何种状况等等。当然，作为“纲要”只是提出一个大致的政策框架，表明一种政策倾向是可以的，但负责实施政策的有关部门应该有一个量化的实施细则，做到心里有“数”。如果没有这个“数”，如何确定支持的“力度”，要“加”多“大”，国家财政是否能够承受，而且没有量化参数，如何对政策效果进行评价，怎样的效果才算是“显著”或“不显著”。
又比如，由国务院办公厅转发的国务院西部开发办《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》第二条“加大建设资金投入力度”中指出，“提高中央财政性建设资金包括中央基本建设投资资金、建设国债资金用于西部地区的比例。国家政策性银行贷款、国际金融组织和外国政府优惠贷款，在坚持贷款原则的条件下，尽可能多安排西部地区的项目，争取提高用于西部地区的比例。”“中央将采取多种方式，筹集西部开发的专项资金，支持西部开发的重点项目。铁道、交通、水利、农业、林业、信息产业等部门在安排建设资金时，要继续提高用于西部地区重点项目的比重。”在这些条款里使用的是“提高”、“尽可能多”、“争取提高”、“继续提高”等一些含糊的、不确切的文字表述，没有做出在什么时间内、比重提高多大、提高到什么程度等量化指标的规定。在第四条“加大财政转移支付力度”中指出，“加大对西部地区特别是民族地区一般性转移支付的力度。随着中央财力的增加，中央财政逐步加大对西部地区一般性转移支付的规模。”“中央财政扶贫资金重点用于西部贫困地区。随着中央财力的增加，逐步加大对西部贫困地区和民族地区的扶贫资金投入力度，主要用于贫困乡村的基础设施建设、种植和养殖业、农村基础教育和职业技术教育、文化卫生事业和先进适用技术的推广与培训等。”在这些条款里，使用的都是“加大”、“逐步加大”、“重点用于”、“主要用于”这样的弹性词汇，没有明确每年加大多少，什么时间加大到什么程度和规模，采取什么措施加大，政策的随意性很大。在第十二条“拓宽利用外资渠道”中提出，要“优先安排西部地区项目”，“优先支持对西部社会经济发展具有长远意义的环保、农业开发、基础教育、卫生、水利等领域的项目”。这里的“优先安排”、“优先支持”没有明确由谁来优先安排，安排给哪些地区，没有做到“优先安排”怎么办，有无惩罚，谁来追究责任。在已经出台的“意见”、“通知”和部门领导人的讲话中，类似的含糊表达用语还很多，这使政策的执行过程具有较大的未知变数。
（三）政策的规范性、系统性和权威性问题
到目前为止，社会各界一直期待的《西部开发法》迟迟没有出台。比较系统的文件是《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》、《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》、国务院西部地区开发领导小组办公室《“十五”西部开发总体规划》、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、中央办公厅和国务院办公厅印发的《西部地区人才开发十年规划》，还有就是《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010远景目标纲要》中对于西部开发政策的概括性阐述。
在西部开发的政策方面，更多、更主要的是中央各个部委以“通知”和“意见”的形式各自出台的一些分散的、零星的政策，如财政部、国家税务总局、海关总署《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》，国家经贸委、国家发展计划委员会、外贸部《中西部地区外商投资优势产业目录》，国家税务总局《关于实施对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按百分之十五税率征收企业所得税的优惠通知》，科技部《关于加强西部大开发科技工作的若干意见》，国家环境保护总局《关于西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》，国家开发银行《关于支持实施西部大开发指导意见》和《关于加大对西部地区项目开发工作力度的指导意见》，中央宣传部、中央文明办、教育部联合发出的《关于进一步做好“西部开发助学工程”实施工作的通知》、农业部《关于加快西部地区特色农业发展的意见》。还有一些政策信息是通过各部门领导的一些讲话来体现的。这些由行业部门各自出台的“意见”和“通知”，由于没有经过法律上的认可程序，缺乏法律约束效力和权威性。尤其是主管部门领导以讲话的形式发布的政策信息，给人的感觉是既缺乏稳定性和可靠性，也缺乏规范性。同时，这些政策出自多个行业部门，不仅缺乏相互之间的配合，而且给政策的执行增加了一定的困难。
二、对实施区域差别政策的建议
（一）成立专门的西部开发管理机构并强化其管理职能
为加快区域政策的制定，加强对经济活动的干预，保证区域政策的有效实施，许多国家都设有专门的针对落后地区开发的区域经济管理机构。这些管理机构除负责制定有关政策和进行区域管理外，还负责制定地区综合开发计划，筹措开发资金和进行基础设施建设。1933年，美国政府根据“新政”中的有关法案所成立的“田纳西河流域管理局”就是一个直属联邦政府，拥有对该流域经济活动进行直接干预，权力较大的政府管理机构。1950年，意大利政府在其南方的开发建设中，专门成立的“南方公共事业特别工程基金局”也是一个管理协调机构。1984年该局的使命完成后，意大利政府又设立了促进落后地区经济社会平衡发展的新的特别干预机构——南方发展促进公司及其他有关促进公司。德国从联邦政府到地方各级政府都设有专门负责区域政策的委员会。从20世纪80年代开始，巴西政府也先后在落后的东北部、中西部和亚马逊三个地区设立开发署，专司落后地区的经济开发和管理。
中央领导在不同场合谈到西部大开发时，均表达过同一声音，即西部大开发不可能一蹴而就，需要一代人甚至几代人的共同努力，是一项长期的工程。要完成这样一项长期的工程，就必须有强有力的专门管理机构来负责制定有关西部开发的政策并具体组织实施。虽然国家也成立了一个“国务院西部地区开发领导小组办公室”，但从运行的情况来看，该机构的地位和管理职能并不明确，缺乏制定政策的权力和管理职能，西部开发的政策和资金资源还是由各个部委分别掌握，结果是事事有人管，事事无人管。出自多门的政策不仅缺乏相互之间的配合，而且给政策的执行增加了一定的困难。建议将国务院西部地区开发领导小组办公室从国家发展计划委员会独立出来，成立一个专门负责西部开发的管理机构，如“西部开发署”，并且要强化该机构的管理职能，专司西部地区在大开发过程中有关计划、项目、资金、政策落实，协调国家各部委、西部各省市区以及西部与东部关系。
（二）加强西部开发的制度和法律建设
为保证有关政策的落实，保持政策的稳定性和连续性，许多国家都把解决地区差距的区域政策上升为法律法规，通过法律法规的形式体现出来。如德国《联邦基本法》规定，联邦各地的发展和居民生活水平应该趋于一致。《联邦空间布局法》规定，联邦领土在空间上应该得到普遍的发展。《联邦改善区域结构共同任务法》规定，联邦和州共同出资（各出50%）对落后地区的开发给予补贴。20世纪60年代以来，美国政府也通过制定一系列法案来缩小地区差距，促使区域经济均衡发展。如1961年制定了《地区再开发法案》，1962年制定了《人力发展和训练法案》和《加速公共工程法案》，1964年制定了《经济机会法案》，1965年制定了《公共工程与经济开发法案》和《阿巴拉契亚区域开发法案》。
从某种意义上讲，我国的西部大开发能否达到预期目标，在相当大的程度上取决于中央政府以及各级地方政府的政策设计能力和设计水平。西部大开发不仅仅是使西部地区受益的大事，而且还是使全国都受益的大事，一切有利于西部发展的方针、政策、方法、手段都可以大胆借鉴、制定和实施。中央政府应从管理、计划、财政、税收、金融、科技教育、生态环境、法制保障等多方面综合考虑，尽早出台较为系统规范的政策体系及配套的实施细则，并且把政策上升为法律法规，使西部开发有法可依，避免政策的随意性，否则将不利于西部开发战略的实施，中央和地方、西部和东部将处于无休止的讨价还价之中。建议国家尽早制定出台《西部开发法》、《贫困地区援助法》、《西部地区税收减免法案》等一系列西部开发和援助的法律法规，并将中央各部委以“通知”和“意见”甚至部门领导讲话形式各自出台的，零星分散的，随意性较大的，缺乏法律效力的，涉及对西部地区的优惠政策和援助政策，纳入国家西部大开发整体的政策和法律规划之中，形成系统的、规范的、固定的具有法律约束效力的优惠政策和援助制度。
（三）做好西部开发规划和西部地区规划的协调
首先需要把西部的现状搞清楚，研究西部地区从现在起到基本实现现代化将大体经历哪几个发展阶段，每个阶段有什么特点，目标和任务是什么，有步骤分阶段地逐步实现现代化。这样分几步走，确定先做什么，后做什么，有一个切实可行的总体规划，就可以给人们一个明确的方向。中国分三步走基本实现现代化，这是大的阶段划分。现在第一步和第二步目标实现了，实现第三步目标要用几十年时间，必然会经历若干具体的发展阶段。全国是这样，西部地区也是这样。在这方面，前瞻性的研究现在还做的不多。因为西部地区经济比较落后，有些地方现在还没有达到第二步战略目标，甚至连温饱问题还没有完全解决，研究西部开发的发展阶段问题要考虑到这种情况。首先，确定西部开发第一阶段，即“十五”时期或者更长一些时间，西部地区发展的目标和任务，产业发展和地区发展的重点，经济增长的潜力以及内部和外部条件，把大的思路搞清楚。其次，应在国务院西部地区开发领导小组办公室发布的《“十五”西部开发总体规划》的基础上，进一步做好规划的年度计划及实施细则。要对分阶段完成的任务、达到的目标、时间安排、支持方式与支持力度进行量化，并将与此相匹配的政策具体化、系统化和制度化。再次，还应做好西部各省区市发展规划的协调，避免重复建设、资源浪费和恶性竞争。
（四）将区域进一步细分，使区域差别政策的实施更具针对性
中国是个大国，即使在西部地区内部区域差距也十分突出，国家要实行区域差别政策，不应当简单地采取在西部12个省区市这样大的范围内使用同一种政策的“一刀切”做法，而应该根据西部各地方的发展水平、资源状况、地理位置、现有产业结构等不同情况有所调整。只有这样，区域差别政策的实施才能更具有针对性。然而，在我国至今没有统一的区划框架。过去的六大区或七大区是行政需要的产物，只有经济地理研究价值。1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议提出在全国建立7个跨省市区经济区域，虽然有立法基础，但遭到众多非议。而在提出西部大开发战略时，有关西部的范围更是争论颇大。撇开对这些区域划分框架的范围合理与否不论，单就单个区域的面积来说，无一适合作为区域政策的区域框架。因为即使是其中最小的一个区域，也比西欧好几个大国的总和还要大，在如此大的范围内实施援助或控制根本不可能！英国只有25.86万平方公里，却划分成12个标准区、37个二级区域和65个三级区域。中国如此广袤的国土只划分为廖廖几个区域或东、中、西三大地区，是不可能实施真正的区域差别政策的。
（五）地区差别政策的关键在于差别税率政策
税收优惠是为推动向欠发达地区进行投资的一项重要措施，国际上通行的做法是实行差别税率和对投资实行减免税。20世纪50年代中期至70年代中期，意大利为推动南方地区经济发展和工业化进程，制定了到南方新办工厂给予10年免征利润所得税的优惠政策（当时的利润税率为28%～36%），以鼓励企业家向南方投资。美国联邦政府为鼓励资本向落后地区流动，还专门扩大了州和地方政府的税收豁免权。同时，美国还实行能自动调整地区收入差距的累进税制。法国则在洛林、诺尔——加莱两个重点地区实行“无税特区”，即对到这两个地区投资办厂创造就业机会者，除3年内免征地方税、公司税和所得税外，还免征劳工税、各种社会杂税和分摊。当年，中央也曾给予了东南沿海地区较多的税收优惠政策，这些税收优惠政策对东部沿海地区的发展发挥了巨大的促进作用。
随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，现在已不存在东南沿海地区大开发、大开放时的社会经济环境。但是，为了调动西部开发主体的积极性，吸引资本到西部投资，推动西部地区经济的发展，国家必须坚定不移地实行差别税率政策。西部开发的最初10年到20年，中央应对西部实行全面的税收优惠政策，税收优惠幅度不仅要高于全国平均水平，而且要高于沿海特区最初发展的水平。目前，虽然国家已经给予了西部地区一些税收优惠政策，但这些税收优惠政策所减免的大都是所得税，此税属地方税种，西部省份的各级财政普遍吃紧，有条件的地方政府早已通过先征后退的办法这么做了，而那些很穷的地方，给了这个政策也未必减得起。因此，税收优惠政策还应考虑从减免中央税，比如增值税上作文章，可将中央对西部的增值税及分享比例实行“区域化”，即对西部的经济最弱省、经济次弱省、一般省，实行不同的增值税率和分享比例。