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1988年由10个工业化国家中央银行行长组成的巴塞尔委员会颁布了《关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议》(简称巴塞尔协议)。该协议为所谓在国际上活跃的银行(internationally active banks)确定了经过风险加权的最低资本标准(8％)，目的是加强银行及银行系统的稳健性及为银行间的竞争创造平等的竞赛场。协议出台之后，100多个国家陆续接受。但是，该协议也受到了很多批评。为回应和接受公众及专家对巴塞尔协议的意见，巴塞尔委员会在上个世纪90年代对协议作了多次微调。1999年6月，巴塞尔委员会发布了第1份咨询文件——“新资本充足率框架”(A New Cavital Adequacy Framwork)。2001年1月发布了第2份咨询文件——“新巴塞尔资本协议(The New Basel Capital Accord国外称之为BaselⅡ，我国称为新巴塞尔协议)，此协议将取代1988年巴塞尔协议，成为新的国际监管标准。2003年4月，巴塞尔委员会公布了第3份咨询文件，2006年底在成员国生效。
一、新巴塞尔协议的主要内容
新巴塞尔协议基于“三个互相强化的支柱”(three mutually reinforcing pillars)：最低资本要求、外部监管、市场纪律，而巴塞尔协议(1988)只含第一项。当然新巴塞尔协议并非将三个支柱等量齐观，新协议中最低资本要求占据了最大的篇幅。
第一支柱：最低资本要求
新协议保留了老协议的资本定义以及资本与加权风险资产比率为8％的标准。新协议的变化有三个方面：
第一，增加了营运风险资本要求，营运风险被定义为由于外部事件或内部程序、人员或系统的原因产生的损失。营运风险资本占最低监管资本的12％。新巴塞尔协议允许银行用三种难度逐渐递增的方法计算营运风险情形下的资本要求：基本指标法(The Basic Indicator Approach)，标准法(The Standardized Approach)和高级计量法(The Advanced Measurement Approach)。基本指标法允许银行用某一单独指标来计算全部风险暴露的资本要求。标准法的做法是，监管者首先确定八个标准营业线(business lines)、广泛的标准化指标及每个营业线的标准因子。每个营业线的资本要求等于标准化指标与其相应的标准因子的积，营运风险的整个资本要求为各营业线资本要求之和。高级计量法最复杂。简单地说，银行可根据巴塞尔委员会规定的数量和质量标准，按照银行内部估计的风险参数确定营运资本。值得注意的是，在运用高级计量法情形下，如果对营运风险投保，则营运风险资本可酌情减少。
第二，对风险集中程度不同情形下的资本要求作了调整。如银行信贷高度集中于某一借款人或某一部门，则需增加资本。反之，如果银行资产多元化，即风险集中程度较低的情况下，则可以减少资本。
第三，同时也是最重要的变化是，对衡量信贷风险的方法作了重大改变。新协议下，银行有三种方法衡量信贷风险，标准法和基于内部评级的方法，后者含基础和高级方法。标准法与老协议差别不大，即仍规定，资产不同，风险权重不同。风险权重是由外部风险评估机构根据借款人的类别及信贷评估情况(分为主权、银行和公司借款人，表1是新协议有关公司借款人的风险权重规定)确定的。基于内部评级的方法(1RB)是新增的内容，该方法允许银行根据自己的风险评估模型，针对不同的风险确定必要的资本。基于内部评级方法下，有四个关键指标用来计算某一特定资产的风险权重，即借款人违约的可能性(PD)、违约的损失(LGD)、违约的风险暴露(EAD)以及余下贷款的到期期限(M)。新协议规定，基础法下，PD由银行自己提供，其余3个指标由监管者提供。高级法下，4个指标均由银行提供，但要经过监管者的评议和认可。
表1 公司借款人的风险权重单位：％
信贷评估AAA到 AA-A+到A-BBB+到BB-低于BB-未评级
风险权重
20 50100 150
100
资料来源：巴塞尔委员会http：//www.bis.org/publ/bcbsca04，pdf
第二支柱：外部监管
为保证“银行有足够资本抵挡运营中的风险，及鼓励银行发展和利用风险管理技术”，巴塞尔委员会确定了下列四项监管原则：
第一，监管者应督促银行建立评估资本充足性的程序和保证资本充足水平的战略。
第二，监管者应对银行资本充足情况、保持资本充足的战略及能力进行评估以确保其符合监管资本比例要求。监管者应对评估情况不满意的银行采取适当的措施，比如，可以要求某银行的资本充足率达到他们认为合适的水平。
第三，监管者应要求银行在最低监管资本比例以上运营，监管者还要有能力保证这一要求的执行。
第四，监管者应及早采取措施防止银行资本低于最低水平。假若发生这一情形，监管者应采取补救措施。
第三支柱：市场纪律
从借贷角度看，银行危机可归因于信息不对称情形下的道德风险和逆选择，因此防止危机发生的一个重要手段便是让贷款者一银行及时、完整和正确地了解涉及借款者的信息，并在此基础上采取相应措施。另一方面，由于银行在经济体系中的重要地位，让市场参与者准确评估银行的稳健性也有助于防范金融风险。基于此，巴塞尔委员会认为，银行信息披露是加强市场纪律的最重要内容。新巴塞尔协议规定，下面几项内容应及时公布：
第一，适用范围，即银行的哪些信息受协议约束。
第二，资本构成和总量，以及评估资产和负债的会计政策。
第三，风险暴露评估及管理程序，包括有关资产负债表内容尤其是资产方面的信息，银行暴露的风险种类和数量，评估风险的方法等。
第四，资本充足性，包括每种风险的资本要求和全部资本要求。
二、新巴塞尔协议的缺陷
1.复杂性和繁冗性减损了协议的效力，阻碍了技术创新
为反映金融市场的创新并使银行对风险敏感，新巴塞尔协议计算非常复杂内容十分精细。新巴塞尔协议事实上仿效了银行使用的计算某一特定资产风险的方法，但似乎并不成功。因为银行不仅考虑单个资产风险，同时也重视证券组合的风险，而新巴塞尔协议只强调前者，其结果是新协议的复杂和繁冗不仅没转化成精确，反而降低了协议的实用性。
风险计量及管理技术尚处早期发展阶段，但发展迅速。新巴塞尔协议虽然反映了最新的发展和当前最佳做法，但从文本完成到最后生效以至大多数国家接受有几年时间，可以预见在此期间，风险管理技术将会有很大的进展。诚如前美国联储官员所言“风险管理科学和技术发展如此之快，无论银行还是监管者都无法确定哪种方法最好或可以接受”（注：Laurence Meyer 2001年3月5日在国际银行家协会年会上的发言，见www/federalreserve.gov/boarddocs/speeches/2001.20010305/default.htm），强制采用新巴塞尔协议可能会窒息风险管理技术的创新。
2.部分内容含糊不清
新协议内容含糊反映在两个方面：对一些涉及风险的复杂问题没有提出解决方案；更重要的，新协议给国内监管者保留了较大的自由裁量空间，监管者可以灵活解释和应用规则，从而给规则套利(regulatory arbitrage)和腐败提供了机会，也会造成监管当局对不严格遵守规则的银行采取宽容态度。即使不出现这些情况，新协议赋予监管者的庞大职责，加之监管银行数量之多，监管松懈难以避免。
3.风险管理优秀银行的资本水平难以下降
对银行而言，采用新巴塞尔协议风险管理系统的一个激励是，可以降低资本水平。但是，按照新巴塞尔协议规定，执行新巴塞尔协议后第一年的资本不能低于此前的90％，第2年不能低于此前的80％。考虑到执行新协议的巨大支出，减少10％到20％的资本水平对银行来说可能并不合算。根据巴塞尔委员会的调查[1]，采用基于内部评级方法中的基础法(the IRB foundation approach)，资本要求要比执行巴塞尔协议(1988)增加14％。此外，新协议还新增了营运风险资本要求，该项支出需增加资本10％。但使用基础法，也会有减少资本的奖励。二者抵消之后，银行仍要增加资本2％左右。由此可见，新协议并没有给银行提供采用新规则的激励。
4.协议目标难以实现
上文述及新巴塞尔协议有两大目标：为银行创造平等的竞争环境和维护金融系统的稳健性。从协议内容看，这两大目标都难以实现。先讨论前者。以信贷风险为例，协议允许银行选择使用标准法和基于内部评级的方法。采用的方法不同，竞争基础自然有异。此外，协议只适用于银行，其他金融机构不需采用。这样一来，不同金融机构的竞争条件也不尽相同。
实现维护银行系统稳健的目标也不容易。以使用外部信用评级机构为例。使用外部信用评级机构的本意是，尽量还原被评估机构的真实情况，让市场参与者作出正确的判断和决策以维持银行系统的稳健。但这一愿望很难实现。因为，第一，外部信用评级机构也会犯错，因为外部信用评级机构对企业或银行的评级常受市场情绪的影响，而非经过仔细调研后得出的结论。就在安然公司垮台前5天，3家经过美国证券管理委员会认可的信用评级机构还给安然债券投资级评级。第二，信用评级关系风险权重大小(见表1)，从而影响资本要求的高低，信用评级更与借贷成本相关。由于信用评级涉及被评机构的重大利益，因此被评机构有动力影响评级。在重压之下，信用评级机构可能会提升评级水平。一旦发生了比安然事件更大的失误，轻者银行受损，重者整个金融系统受到冲击。
5.协议漏洞为银行从事规则套利活动提供了机会
以计算信贷风险权重为例。银行衡量信贷风险有三种方法，其中标准法下的风险权重由外部评估机构确定，高级法下计算风险权重的4个指标均由银行提供。采用的方法不同，对银行的资本要求也不同。显然，银行有动力也有机会低估资产风险，寻找和采用资本要求更少的方法。
三、新巴塞尔协议对发展中国家的适应性
理论上讲，10国集团以外的国家没有义务执行新巴塞尔协议。但实际上执行巴塞尔协议(1988)的国家超过100个。巴塞尔委员会也鼓励和期望复杂程度不一的银行执行新巴塞尔协议的核心原则，尽管他们没有明确指出何为核心原则。
发展中国家身处10国集团之外，但它们在各种压力或激励之下，很有可能选择接受新巴塞尔协议。这些压力或激励来自国际组织、市场准入要求等。下面逐一分析。
1.国际组织
亚洲金融危机发生后，IMF在提供紧急援助以前，世界银行在提供金融部门调整贷款(Financial Sector Ad；ustment Loans)以前，需对受援国金融部门的稳健性作出评估作为发放援助资金的条件。评估的依据是巴寒尔委员会提出的“有效银行监管的25条核心原则”(25 Core Principles for Effective Banking Supervision)，其中第6条与巴塞尔协议有关(监管者必须为所有银行制订审慎和适当的资本充足标准)。能否获得资金在一定程度上与是否执行巴塞尔协议有关，世界银行和IMF对援助附加条件可能会产生遵守新巴塞尔协议的激励。
世贸组织服务贸易总协定的附件金融服务协议规定，WTO成员要逐步减少金融服务壁垒。不遵守新巴塞尔协议可能会被看作贸易壁垒，在WTO的约束机制下，发展中成员可能会被迫接受新巴塞尔协议。
2.市场准入要求
1983年签定的巴塞尔协定(Basel Concordat)就建议，母国银行监管“足够”(adequate)的情况下，东道国政府方允许母国银行在东道国建立分行。其后，巴塞尔协议(1988)对“足够”一词作了详细解释。
从实践上看，不少西方国家在批准设立外资银行时的确考虑了母国的监管情况。英国规定，外国银行要在英国建立分行(branches)，其母国一定要遵守巴塞尔委员会制订的“有效银行监管的25条核心原则”。如没有达到此项要求，外国分行则需撤离英国。不过，如果外资银行是在英国注册的子公司(subsidiary)，则不适用该规定。这样一来，外资银行便要受到英国法律的管辖。
美国也有类似的规定。1991年颁布的“外资银行监管促进法”(Foreign Bank Supervision Enhancement Act)规定，美国联储给外国银行签发营运许可证时，要考虑母国的监管情况。但从实际情况看，美国联储对这一要求执行得非常灵活。[2]
3.信号效应
如果遵守新巴塞尔协议能够获得奖励，如更多地受到外资的青睐及外国银行或国际组织的低息贷款，发展中国家就会有兴趣执行新巴塞尔协议。
4.防范规则套利
假设某银行在执行新巴塞尔协议的国家(监管规则相对严格)和没有执行新巴塞尔协议的国家(监管规则相对宽松)均设有营业机构，该银行就有机会进行规则套利，没有执行新巴塞尔协议的国家可能会因此受到逆选择更大程度的不利影响。考虑到这一因素，没有执行新巴塞尔协议的国家可能会转而接受。
5.节省银行监管制度设计和执行成本
囿于财力和人力资源，大多数发展中国家不可能设计出既符合本国国情又符合国际规则的银行监管制度。于是，引进和套用新巴塞尔协议可能是最有效率的做法。在执行新巴塞尔协议的过程中，可以得到巴塞尔委员会及先进国家中央银行的协作和指导，也可减少制度执行成本。